TTIP und das Wechselkursschwert

Manche Dinge brauchen lange, bevor sich zeigt, dass sie unsinnig sind und niemals so eintreten werden, wie die meisten es erwartet haben. Bei anderen geht es sehr schnell. Zu Letzteren gehört TTIP, das Freihandelsabkommen zwischen den USA und Europa, also der Versuch, einen transatlantischen Binnenmarkt zu schaffen.

In meiner Studie für die FES habe ich im Dezember 2014 geschrieben (ein Link findet sich hier; die hier zitierten Textpassagen sind mit aktualisierten Grafiken versehen; auch deren Nummerierung wurde angepasst, ohne dass das als Abweichung vom Original jeweils einzeln kenntlich gemacht wurde):

„Der gesamte Freihandelsgedanke basiert darauf, dass sich die Preise bei allen Handelspartnern nach genau den gleichen Marktregeln bilden. Das heißt auch, dass das Freihandelsdogma unterstellt, dass in allen Ländern am Arbeitsmarkt Bedingungen eines vollkommenen Wettbewerbs herrschen, also die Festlegung der Löhne entsprechend der relativen Knappheit von Arbeit und Kapital erfolgt. Für ein Land mit geringer Kapitalausstattung bedeutet das, dass die Löhne relativ niedrig sind, weil die geringe Kapitalausstattung nur eine geringe Produktivität erlaubt. Auf diese Weise entsprechen in allen Ländern die Löhne der Produktivität. Das gilt auf jeden Fall für die realen Löhne.

Geht in Systemen mit nationalen Währungen und flexiblen (überhaupt änderbaren) Wechselkursen die nominale Entlohnung in einem Land über die reale Entlohnung und damit die Produktivität weit hinaus, entsteht Inflation. Diese hat natürlich Auswirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit, weil die Nachfrage nach den Produkten eines Landes sich an den (nominalen) Preisen orientiert. Dadurch entstehende Inflationsdifferenzen werden aber durch Änderungen des Außenwertes der Währungen ausgeglichen, weil es sonst einfach keinen Freihandel geben kann.

Dieser für den Freihandel absolut zentrale Mechanismus (die Lohnstückkosten entwickeln sich wie die nationalen Inflationsraten und deren Differenzen werden durch Änderungen der Wechselkurse ausgeglichen) ist genau dann aufgehoben, wenn innerhalb eines Währungsraumes ein Land Lohndumping betreibt. Weil sich der Wechselkurs dieses Raumes nach der Inflationsentwicklung des gesamten Währungsraumes richtet, kann dieses Land seine Wettbewerbsfähigkeit unter dem Deckmantel der gemeinsamen Währung mit anderen gegenüber der gesamten Welt verbessern (seine Währung real abwerten, wie das üblicherweise genannt wird).

Abbildung 1

Abb 1 LStK national DFUSAGB

Dass Deutschland genau das getan hat, kann man nicht bestreiten (vgl. Abbildung 1). Der Lohnanstieg ist auf Druck der Bundesregierung von Beginn der Währungsunion an weit unter dem geblieben, was bei dem vorgesehenen Ziel einer Inflationsrate von 1,9 Prozent (nahe bei, aber unter zwei Prozent) angemessen gewesen wäre. Kein anderes Land hat, bei der Betrachtung der nationalen Entwicklungen (also in nationaler Währung gerechnet), ein ähnliches Dumping betrieben.

Abbildung 2

Abb 1 LStK national

In internationaler Währung gerechnet zeigt sich zwar, dass die Situation der USA und Großbritanniens effektiv weniger schlecht ist, weil sie ihre Währungen abgewertet haben. Beide Länder hatten aber doch … erhebliche Nachteile gegenüber Deutschland. Für die USA gilt das vor allem zu Anfang der 2000er Jahre, für Großbritannien bis zur Finanzkrise. Frankreich … [hat] gegenüber allen Ländern in der hier vorgenommenen Betrachtung massiv an Wettbewerbsfähigkeit verloren.“

Soweit der Ausschnitt aus der Studie. Nimmt man den heutigen Wechselkurs, der dieser Graphik nicht zugrunde liegt (weil sie erstens mit dem Jahr 2014 endet, zweitens in die Grafik Jahresdurchschnitte eingehen, der Euro aber erst seit Mitte des vergangenen Jahres stark unter Druck ist, und drittens die verwendeten Daten Schätzungen der EU-Kommission aus der Zeit vor November 2014 enthalten), dürfte inzwischen auch die amerikanische Kurve über der deutschen liegen. Angesichts des schon lange bestehenden und zuletzt sogar steigenden Defizits der USA mit Deutschland muss man aber vermutlich weiter zurückgehen als 1999, um einen sinnvollen Anfangspunkt für den Vergleich zu finden, so dass dann die USA-Kurve schon längere Zeit über der deutschen läge.

Schwere Verstöße gegen das Freihandelsprinzip durch große Verschiebungen bei den absoluten Vorteilen im internationalen Handel können durch kein Ergebnis der Verhandlungen auf der Mikroebene geheilt werden. Handelsverhandlungen werden ja immer nach dem Prinzip der gleichgewichtigen Kosten und Nutzen bei bestimmten Produkten auf beiden Seiten geführt. In solchen Verhandlungen auf der Mikroebene wird es bei einigermaßen gleichberechtigten Partnern niemals passieren, dass sich eine Seite absolute Nachteile einhandelt, die ebenso gravierende Folgen hätten, wie das eine starke reale Aufwertung hat.

Daher könnte ein bilaterales Abkommen zwischen den USA und Europa für beide Seiten nur erfolgreich sein, wenn es zugleich mit diesem Abkommen gelänge, die Ungleichgewichte in den Handelsbeziehungen zwischen Europa und den USA, aber auch innerhalb Europas zu beseitigen. Das ist nicht zu erwarten, da es ja nicht einmal gelingt, in innereuropäischen Verhandlungen eine angemessene Lösung für die Wettbewerbsfähigkeitslücke zwischen Deutschland und den anderen Ländern innerhalb der Währungsunion zu finden. Bei Fortbestand der Ungleichgewichte kann es deswegen kein Ergebnis geben, das für beide Seiten Nutzen stiftet.

Und am Ende meines Textes vom Dezember heißt es: „Hinsichtlich der Rückwirkungen nationaler Maßnahmen auf andere Volkswirtschaften existiert derzeit nur im Bereich des internationalen Handels ein ausgeklügeltes Regelwerk mit internationaler Rechtsprechung im Rahmen der WTO. Über reale Wechselkursänderungen, über die Auswirkungen von Direktinvestitionen auf die Handelsströme, die oft weit größere Auswirkungen auf Handel und Kapitalströme als reine Handelsbarrieren haben, wird dagegen in internationalen Verhandlungen mit Leichtigkeit hinweggegangen. Die globale Politik ist offenbar gefangen von der Fiktion, der Wechselkurs sei ein rein monetäres Phänomen ohne Rückwirkungen auf die realwirtschaftlichen Vorgänge und trotz offener Grenzen in der globalisierten Wirtschaft könne es so etwas wie eine wirtschaftspolitische Unabhängigkeit der Nationalstaaten geben. Direktinvestitionen werden vor allem als Kapitalströme registriert, ohne dass man die potentiell großen handelsverzerrenden Wirkungen solcher Direktinvestitionen zur Kenntnis nimmt, die auf die Kombination von niedrigen Löhnen mit hoher Produktivität ausgerichtet sind.

Insofern muss die Agenda der Handelsverhandlungen zumindest erweitert werden um Währungsfragen bzw. eine globale Währungsordnung muss einer neuen globalen Handelsordnung vorausgehen. Unmittelbar vor und nach dem Zweiten Weltkrieg gab es darüber keinen Zweifel. Keynes sagte im Britischen Oberhaus im Mai 1944 zu den schon laufenden Bretton-Woods-Verhandlungen: »Zuallererst gibt es einen logischen Grund, die monetären Vorschläge zuerst zu behandeln. Es ist außerordentlich schwierig, irgendwelche Vorschläge hinsichtlich der Zölle aufzustellen, wenn es den Ländern frei steht, den Wert ihrer Währung ohne Zustimmung [von außen, Ergänzung d. Verf.] kurzfristig zu ändern. Zölle und Wechselkursabwertungen sind in vielen Fällen Handlungsalternativen. Ohne Währungsvereinbarungen hat man keinen festen Boden, auf dem man Zölle diskutieren kann. Genau so haben Pläne, die Schwankungen internationaler Preise zu verringern, keinerlei interne Bedeutung für die betroffenen Länder, bevor wir nicht festen Boden für den Wert des Geldes haben. Daher kann, während die anderen Ordnungsbereiche nicht wesentliche Voraussetzung für die monetäre Ordnung sind, sehr wohl argumentiert werden, denke ich, dass die monetäre Ordnung ein festes Fundament abgibt, auf das die anderen [Ordnungbereiche, Ergänzung HF] aufgebaut werden können. Es ist sehr schwierig, irgendeine Art Ordnung in anderen Bereichen herzustellen, während monetäres Chaos herrscht.« (Keynes, 1944, S. 5, Übersetzung HF.)

Eine globale Währungsordnung kann so organisiert sein, dass, ähnlich wie in dem System von Bretton Woods, Ab- und Aufwertungs»bänder« für Wechselkurse definiert werden, die ausschließlich dem einen zentralen Ziel dienen, den realen Wechselkurs über längere Fristen in etwa konstant zu halten. Nominale Ab- und Aufwertungen, die in bestimmten Abständen diskretionär oder nach vereinbarten Regeln vorgenommen werden, müssen die jeweils aufgelaufenen Inflations-, d.h. Lohnstückkostendifferenzen zwischen den Ländern ausgleichen. Das bedeutet also weder flexible noch feste Wechselkurse, sondern feste, aber geregelt anpassungsfähige Wechselkurse (vgl. dazu die Beitragsserie von Friederike Spiecker aus dem Sommer 2013; Teil 1, 2, 3, 4 und 5.; Anm. d. Verf.)

Würde man zudem die Energie und die politische Aktivität statt auf dieses in vieler Hinsicht fragwürdige bilaterale Projekt darauf verwenden, für Normalität in der wirtschaftlichen Entwicklung im Verhältnis der Entwicklungsländer zu den Industrieländern zu sorgen, könnte man hundertmal mehr erreichen als mit dem TTIP. Würde man gar begreifen, dass Wettbewerbsfähigkeit ein Nullsummenspiel ist und würde man verstehen, wie die Politik bei der Schaffung der Bedingungen für eine wirtschaftliche Dynamik systematisch versagt, könnte man sich den Versuch, alles zu harmonisieren, was oft aus guten Gründen zwischen den Wirtschaftsräumen unterschiedlich ist, vollkommen sparen.“

Nun hat auch der amerikanische Kongress erkannt, dass die Währungsfrage eine überragende Bedeutung hat. Wie die New York Times vor zwei Wochen berichtete, hat sich im Kongress eine parteiübergreifende Koalition gebildet, die genau diese Frage auf die Agenda setzt. Man verlangt, dass bei zukünftigen Freihandelsabkommen mit Asien und Europa auch die Frage der Währungsmanipulation angesprochen wird und die Administration die Möglichkeit erhält, Maßnahmen dagegen zu ergreifen. Immerhin 230 Mitglieder des Kongresses (von insgesamt 435), berichtet die Zeitung, haben gedroht, zukünftige Handelsabkommen zu blockieren, wenn sie kein Kapitel enthalten, das sich mit Währungsmanipulation befasst.

Was die amerikanische Administration allerdings bisher nicht verstanden hat (jedenfalls ist das der Eindruck, den ich bei vielen solchen Diskussionen in den G 20 regelmäßig hatte), ist die Tatsache, dass Länder wie China hinter einer Wechselkursbindung durchaus eine vernünftige Politik betreiben können, andere wie Deutschland aber hinter einer Währungsunion mit schwachen Partnern eine aus amerikanischer Sicht schädliche Politik betreiben können.

China hat hinter der fast vollständigen und langjährigen Bindung seiner Währung an den US-Dollar immer erkannt, dass es nicht beliebig hohe Leistungsbilanzüberschüsse erzielen kann, ohne auf heftigen Widerstand und einseitigen Protektionismus der USA zu stoßen. Also hat es im Jahr 2005 einen kleinen Währungsschritt gemacht, nämlich eine Aufwertung zugelassen (danach den Kurs aber wieder fixiert). Viel wichtiger aber war, dass in China in den vergangenen zehn Jahren die Löhne und Lohnstückkosten sehr stark gestiegen sind, so dass sich bei fixiertem nominalen Wechselkurs eine reale Aufwertung ergab, die in erheblichem Maße dazu beigetragen hat, dass sich der Leistungsbilanzüberschuss Chinas zurückbildete.

Der zweite kritische Fall ist, wie oben gezeigt, Deutschland. Nach dem dramatischen Rückgang des Euro-Kurses von 1,40 Dollar je Euro auf zuletzt ca. 1,11 sind amerikanische Güter innerhalb eines Jahres um etwa ein Viertel teurer geworden. Ob man Chlorhühnchen mag oder nicht, ist dann plötzlich gar nicht mehr eine so interessante Frage, weil sie unter diesen Umständen einfach zu teuer sind. Gerade bei Lebensmitteln aus der Massenproduktion, auf deren größeren Absatz die starke Lobby der Farmer in den USA bei dem Abkommen mit Europa setzt, ist ein solcher Preisanstieg prohibitiv.

Was die amerikanische Administration bisher gehindert hat, in dieser Frage straffer vorzugehen, ist die Tatsache, dass ihr keine Alternative zu flexiblen Wechselkursen einfällt bzw. wegen der grandiosen Geschäfte, die Wall Street im Devisenhandel macht, einfallen will.

Kommt aber die Währungsfrage und die Leistungsbilanzfrage, wie von großen Teilen des Kongresses gefordert, auf die Agenda, kann man TTIP getrost vergessen. Es ist nicht zu sehen, wie es zu einem Kompromiss kommen sollte zwischen Europa und den USA. Europa hat ja nichts anderes im Sinn, als seine Probleme ausschließlich durch den Aufbau noch größerer Leistungsbilanzüberschüsse zu lösen – in Europa müssen alle wettbewerbsfähig werden, wie Bundeskanzlerin Angela Merkel es ausdrückt. Die USA sind nach Jahrzehnten dauernder und hoher Leistungsbilanzdefizite und den sich immer deutlicher zeigenden Problemen vieler amerikanischer Unternehmen und des Mittelstandes nicht mehr bereit, den Konsumenten und Schuldner für die ganze Welt zu spielen.

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