Wie soll eine bessere Steuerung der EWU aussehen? (Teil 1)

Gestern Abend hat am Rande des EU-Gipfels ein hochrangiges Treffen stattgefunden zwischen dem griechischen Regierungschef Alexis Tsipras, Bundeskanzlerin Angela Merkel, Frankreichs Staatspräsident François Hollande und den vier Autoren eines Papiers, auf das uns ein Leser freundlicherweise aufmerksam gemacht hat, nämlich dem Präsidenten der Europäischen Kommission, Jean-Claude Juncker, dem Präsidenten des Europäischen Rates, Donald Tusk, dem Präsidenten der Euro-Gruppe, Jeroen Dijsselbloem, und dem Präsidenten der Europäischen Zentralbank, Mario Draghi.

Das Papier stellte offenbar die Diskussionsgrundlage auf dem informellen Treffen des Europäischen Rates am 12. Februar dar und zeigt laut seinem Titel „Preparing for Next Steps on Better Economic Governance in the Euro Area“ („Vorbereitung auf nächste Schritte für eine bessere ökonomische Steuerung im Euro-Raum“) die Richtung an, die die zur Zeit auf europäischer Ebene hauptverantwortlichen Politiker zur Lösung der Euro-Krise einschlagen wollen. Auch wenn diese neun Seiten umfassende Tischvorlage im Untertitel bescheiden als „Analytical Note“ bezeichnet wird, hat sie bei der Prominenz ihrer Unterzeichner wohl doch einiges Gewicht und dürfte widerspiegeln, vor welchem gedanklichen Hintergrund die Verfasser beim „Griechenlandgipfel“ argumentieren und verhandeln. Grund genug also, sich dieses Papier näher anzusehen.

Im ersten Abschnitt „The nature of Economic and Monetary Union“ heißt es, der Euro sei mehr als eine Währung, nämlich ein politisches Projekt, das zwischen seinen Mitgliedern eine „Schicksalsgemeinschaft“ geschaffen habe, die „sowohl Solidarität in Krisenzeiten als auch die Rücksichtnahme aller auf gemeinsam vereinbarte Regeln erfordert.“ Das klingt irgendwie großartig, ist aber bei näherem Hinsehen eher ein Eingeständnis, dass man kurz vor dem Scheitern steht. Denn eine Währungsunion muss zuerst ökonomisch vernünftig und dauerhaft funktionieren, damit sie als politisches Projekt kein Schuss nach hinten wird. Umgekehrt klappt es jedenfalls nicht, wie man seit einigen Jahren ausreichend vorgeführt bekommt.

So wie es momentan läuft, bedeutet „Schicksalsgemeinschaft“ nämlich, dass das ökonomische Scheitern eines Mitgliedslandes der Europäischen Währungsunion (EWU) den gesamten Rest der Union ökonomisch wie politisch stark in Mitleidenschaft zieht. Und zwar auf jeden Fall. Im Fall, wenn keine Solidarität geübt wird, sprich: keine weiteren Kredite an den Not leidenden Staat gewährt werden, weil dann die Union über Kurz oder Lang auseinanderbricht (Stichwort Dominoeffekte, Turbulenzen auf den Devisenmärkten und Bankenkrise für alle Beteiligten, realwirtschaftliche Abwärtsspirale durch Aufwertung, Deflation und Verunsicherung im Rest der EWU). Aber auch im Fall, wenn Solidarität geübt wird, sieht es derzeit sehr schlecht aus für die EWU, weil die Mehrheit der Bürger der Staaten, die die Solidarität angeblich finanzieren, das nicht mehr wollen und die Gegner der Währungsunion innenpolitisch gestärkt werden, was wiederum die EWU von innen aushöhlt. Man ist also gespannt, was die vier Präsidenten vorschlagen, wie aus dieser Zwickmühle herauszukommen ist.

Man liest, erfolgreich könne eine Währungsunion nur sein, wenn „dabei zu sein im Laufe der Zeit mehr Vorteile mit sich bringt im Vergleich dazu, außerhalb zu sein“. Wer hätte das gedacht. Ich stelle mir einen gebildeten griechischen oder spanischen Bürger vor, der dieses Dokument studiert. Der dürfte sich am Kopf kratzen und überlegen, was da so auf höchster EU-Ebene besprochen wird bei den vielen Krisentreffen, wenn derlei Banalitäten von Seiten des obersten Führungspersonals in eine Diskussionsvorlage hineingeschrieben werden.

Nimmt man, so fragt sich dieser griechische oder spanische Bürger vermutlich, in den europäischen Führungszirkeln überhaupt wahr, dass tausende Menschen in meinem Land kaum wissen, wie sie Tag für Tag über die Runden kommen sollen (vgl. dazu etwa unseren aktuellen Beitrag von Günther Grunert)? Und dass diese Menschen immer mehr den Eindruck haben, dass sich Vor- und Nachteile der EWU für ihr Land inzwischen nicht einmal mehr die Waage halten, sondern die Nachteile der Union klar überwiegen? Denn in einem so katastrophalen Zustand wie derzeit war der nationale Arbeitsmarkt vor dem Beitritt meines Landes zur EWU nicht. Und auch der Schuldenstand des Staatshaushalts sah vor 1999 besser aus als heute. Von nachhaltigem Wachstum und Preisstabilität, den zwei weiteren der vier EWU-Ziele, die in dem Papier an dieser Stelle aufgezählt werden, kann in meinem Land, so der besagte Bürger, seit Jahren ebenso nicht die Rede sein. Sind die denn in Brüssel nach über sechs Jahren Krise noch nicht weiter gekommen als bis zu der allgemeinen Feststellung, dass eine Kosten-Nutzen-Analyse der EWU positiv für jedes Mitgliedsland bzw. die übergroße Mehrheit seiner Bürger ausfallen muss, damit sie bereit sind, bei der EWU-Stange zu bleiben?

Nun gut, das mag Vorgeplänkel sein, aber jetzt muss sie ja kommen, die Analyse, warum es seit Jahren schief läuft. Was haben die Präsidenten zu den Regeln der EWU zu sagen? Waren die Regeln im Prinzip ausreichend und sind nur nicht streng genug eingehalten worden? Oder waren sie an sich unzureichend, so dass die Währungsunion mit oder ohne Einhaltung der bisherigen Regeln gegen die Wand fahren musste? Ist ersteres der Fall, muss man sich „nur“ um eine strengere Einhaltung bemühen, aber nichts grundsätzlich ändern. Ist letzteres der Fall, dann braucht es neue oder zumindest zusätzliche Regeln.

Der Analyse-Abschnitt hält, was seine Überschrift „Looking back: The manifold roots of the crisis“ („Blick zurück: Die vielfältigen Wurzeln der Krise“) verspricht: Eine Vielzahl von Krisenursachen wird aufgezählt, jeweils in einem Krisennamen zusammengefasst; von Finanzkrise über Staatsschuldenkrise, Wettbewerbsfähigkeitskrise bis hin zu Marktkrise („crisis of markets“ in Hinblick auf die Fähigkeit der Märkte, Länderrisiken richtig einzupreisen) ist fast alles dabei, was ein Bürger jemals in der Zeitung über die Eurokrise schon gelesen hat.

Die Empirie, die zu dieser Wurzelvielfalt geliefert wird, ist bezeichnend. Die zwischen den EWU-Staaten auseinanderlaufenden Zinssätze stellen keine wirklich neue Information dar (ganz abgesehen davon, dass die rechte Hälfte von Chart1 auf Seite 2 schwarz-weiß statt farbig und ohne Legende erscheint, jedenfalls auf meinem Computer, so dass ihr Informationsgehalt auf null sinkt; aber wer sich wie die Teilnehmer der hohen Beratungsrunden auf europäischer Ebene schon seit Jahren mit der Eurokrise beschäftigt, kennt die Zeitreihen der Zinssätze auf Staatsschulden vermutlich auswendig, so dass dieser technische Fehler nicht stören dürfte). Sie sollen offenbar die Finanzkrise illustrieren.

Warum sich die Zinsen auseinander entwickelt haben, wird nicht detailliert untersucht. Irgendwie hat nach Ansicht der vier Autoren die amerikanische Subprime-Krise die Banken in den verschiedenen Ländern unterschiedlich hart getroffen. In einigen Ländern hätten „die guten Zeiten des ersten Jahrzehnts des Euro zu Finanz- und Immobilienblasen geführt“, die dann im Zuge der Finanzkrise geplatzt seien. Doch weshalb solche Blasen bei den einen Ländern eingetreten sind und bei den anderen nicht, warum das erste Euro-Jahrzehnt bei den einen eine „gute Zeit“ war und bei den anderen (vor allem Deutschland) weit weniger, obwohl sich doch alle EWU-Länder der gleichen Geldpolitik gegenüber sahen, darauf wird nicht näher eingegangen.

Der nächste Analyseschritt geht so: Weil die Staatshaushalte zur Bankenrettung herangezogen wurden, stiegen die Staatsdefizite und die Staatsschulden. Ohne Umschweife wird das zur Ursache der Zinsdivergenz auf Staatsschuldtitel erklärt und so die Weiterentwicklung der Eurokrise von einer Finanzkrise zu einer Staatsschuldenkrise begründet. Ob zusätzlich zur Bankenrettung eine unterschiedliche Wachstumsdynamik der Länder in den Jahren seit Ausbruch der Finanzkrise zu unterschiedlichen Belastungen der Staatshaushalte (und übrigens auch der Banken) geführt haben könnte und, wenn ja, wie diese unterschiedliche Dynamik zu erklären ist, wird nicht erörtert.

Über die Grafik, die die Staatsschuldenkrise empirisch bebildert, kann man nur staunen, wenn man bedenkt, dass das Ziel dieser „Analytical Note“ sein soll, sich einer Lösung für die Eurokrise zu nähern. Hier das Original (Chart 2 von Seite 3):

Abb1 Defizitschleifen

In dieser Grafik wird die Höhe der Staatsdefizite und die Höhe der Staatsschulden (jeweils in Prozent des Bruttoinlandsprodukts) dargestellt für die Jahre 1995 bis 2013, farblich eingeteilt in vier Phasen, und zwar für die EWU insgesamt. Der Punktehaufen wird zwar durch die Verbindungslinien, die den Zeitablauf wiedergeben, sortiert, aber mehr als ein paar unregelmäßige Schleifen, die zeigen, dass es keinen stabilen Zusammenhang dieser beiden Größen gibt, kommen dabei nicht heraus.

Wie sollte das auch möglich sein? Es wird ja nicht unterschieden zwischen staatlichen Defiziten, die zur Abfederung einer konjunkturellen Notlage bewusst getätigt werden, die also über die automatischen Stabilisatoren des Steuer- und Sozialversicherungssystems hinausgehen, und solchen Defiziten, die ein Staat nur gezwungenermaßen in Kauf nimmt, etwa wenn er die Abfederung einer Rezession verschlafen hat, oder wenn ihm steigende Defizite durch ein steigendes Zinsniveau beschert werden. Das macht aber einen großen Unterschied zwischen Defiziten, weil die erst genannte Sorte Defizit einen gewissen Erfolg bei der konjunkturellen Erholung verspricht, also nicht in einen anhaltenden Anstieg des Staatsschuldenstandes münden muss dank wieder angekurbeltem Wachstum, während die zweite Sorte Defizit ziemlich sicher Richtung Staatsschuldensteigerung führt. Wirft man beide Defizittypen in einen Topf, kann man wenig bis nichts mehr erkennen. Und nun noch der gemeinsame EWU-Topf, wo doch analysiert werden müsste, warum es den einen Staaten so viel schlechter geht als den anderen.

Vielleicht gehört das aber ins Konzept dieser „Analyse“? Vielleicht soll gar nicht diskutiert werden, was einzelne Länder zur Abfederung der Finanzkrise unternommen oder unterlassen haben? Etwa Deutschland, das dank seiner großen Handelsüberschüsse mit den USA ganz besonders in die US-Subprime-Papiere verstrickt war und deshalb besonders hart und schnell von der Finanzkrise getroffen wurde? In Deutschland wurde als Reaktion auf den Konjunktureinbruch 2008/2009 ein umfangreiches deficit spending betrieben (Stichwort Abwrackprämie, staatliche Subventionierung des Kurzarbeitergeldes etc.). Nach 2009 galten solche keynesianischen Programme als verwerflich, jedenfalls in anderen Ländern.

Dabei hätten sie in Ländern, die konjunkturell zunächst nicht so hart von der Finanzkrise betroffen schienen, denen es aber schließlich doch laufend schlechter ging, womöglich ähnlich positiv wirken können wie in Deutschland. Stattdessen schlug man aber wirtschaftspolitisch mit dem Austeritätskurs die entgegengesetzte Richtung ein. Eine etwas ausgefeiltere, nach Ländern differenzierte Empirie in Sachen Staatsdefizit könnte ein Hinterfragen der Austeritätspolitik anregen. Das scheint aber kein Ziel dieser „Analytical Note“ zu sein. Lieber stellt man eine Grafik in die Diskussionsvorlage ein, aus der sich nichts ablesen lässt in Hinblick auf Krisenanalyse und Krisenlösung.

Im zweiten Teil dieses Beitrags, der am Montag erscheint, geht es um den Rest der Krisenanalyse und die Vorschläge der vier Präsidenten der besagten europäischen Institutionen, wie die EWU besser zu steuern sei.

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