Archiv flassbeck-economics | 13.07.2015 (editiert am 20.07.2016)

Die Staatsschuldenkrise – eine Fata Morgana

Die deutsche Bundesregierung hat die „enorme Verschuldung“ der öffentlichen Haushalte als das primäre Problem einer zukunftsfähigen Wirtschaft ausgemacht und propagiert daher als vorrangiges fiskalpolitisches Ziel die sogenannte Schwarze Null. Aus dieser Sicht ist es erstrebenswert, dass der Staat Defizite und eine daraus resultierende steigende Verschuldung öffentlicher Haushalte vermeidet.

Die Sicht des Bundesfinanzministeriums, die auch in der Wissenschaft von vielen geteilt wird, besteht [] darin, dass solide Staatsfinanzen das Vertrauen der privaten Wirtschaft stärken und so Investitionen und Wachstum fördern.( hier)

Um das Vertrauen der Wirtschaft zu gewinnen und damit eine wirtschaftliche Wachstumsdynamik nachhaltig in Gang zu setzten, ist es nach Ansicht von Wolfgang Schäuble sogar notwendig, die Staatsschuldenquoten in nahezu allen Ländern der EU drastisch zu reduzieren.

Aber auch viele Kritiker der in Europa verfolgten Austeritätspolitik erkennen an, dass die Verschuldung von Staaten natürliche Grenzen hat. So lesen wir in einem Papier, dessen Ko-Autor der ehemalige Chefvolkswirt der Syriza und bekennende Marxist John Milios ist, dafür die folgende Erklärung:

In a typical case of an economy with high but sustainable sovereign debt, economic policy should at least preclude (in the medium term) its further increase []. Practically, a basic condition of debt sustainabilty [] requires a minimum level of primary surplus [].( hier)

Wer glaubt, dass die Schuldenfähigkeit eines Staates in diesem Sinne begrenzt ist, aber auch glaubt, dass fiskalpolitische Maßnahmen geboten sind, wenn diese Grenze erreicht ist, wird verlangen, „über höhere Steuern das Geld dem Staat zur Verfügung zu stellen“. (hier)

Mit dem US-amerikanischen Ökonomen Abba Lerner (1903-1982) bin ich der Meinung, dass solche Meinungen Ausweis eines mangelnden Verständnisses der Funktionsweise einer Geldwirtschaft und dazu angetan sind, sich von den Märchen über die furchtbaren Konsequenzen einer „unsoliden Finanzpolitik“ in Angst und Schrecken versetzen zu lassen und dadurch den Blick darauf verstellen zu lassen, welchen Prinzipien eine an den Interessen der Mehrheit der Bevölkerung orientierte Geld-, Fiskal- und Steuerpolitik genügen muss.(hier)

Insolvenz[1]

Nahezu unisono wird offensichtlich geglaubt, dass Staaten sich wie Unternehmen und Haushalte finanziell überheben können. Aber auch viele Ökonomen und Zentralbanker bestreiten nicht die Fähigkeit von Zentralbanken, für die Ausgaben ihres Staates Geld zu schaffen.[2] Gesprochen wird von der „monetären Staatsfinanzierung“. Das Finanzministerium wendet sich in diesem Fall nicht an den Kapitalmarkt oder an Banken, um sich zu refinanzieren, sondern es refinanziert sich direkt bei seiner Zentralbank. Wobei der Begriff der „Refinanzierung“ den Vorgang in äußerst verzerrter Weise beschreibt. Angemessener ist es, davon zu sprechen, dass ein Staatsorgan, das Finanzministerium, ein anderes Staatsorgan, die Zentralbank, anweist, Geld für bestimmte Zwecke zu produzieren.

Warum aber sollte irgendjemand Geld, das vom Staat im wahrsten Sinne des Wortes aus dem Nichts geschaffen wird, als Zahlungsmittel akzeptieren? Der Grund für die Akzeptanz eines solchen Zahlungsmittels ist unmittelbar einleuchtend, wenn man erkennt, dass Staaten sich durch das Privileg der Steuererhebung auszeichnen. Ein Staat S bürdet seinem Untertanen U also eine Steuerlast auf, die in der von ihm festgelegten Recheneinheit denominiert ist. So sagt S dem U z.B., dass U ihm 1000 Gulden pro Jahr an Steuern zu zahlen habe. Dann teilt S dem U mit, dass U, um diese Steuerschuld zu begleichen, ihm Dokumente G zu überreichen habe, die bestimmten Eigenschaften genügen und auf denen Zahlen aufgedruckt sind, die sich in der Summe auf 1000 belaufen. U hat nun ein Problem. Wie kommt er an die G, die er benötigt, um seine Steuerschuld zu begleichen? Praktischerweise bringt S die G selbst in Umlauf, indem er damit bei U Einkäufe tätigt. Wenn S nun noch festlegt, dass G gesetzliches Zahlungsmittel ist, also Gläubiger zwingt, G zur Begleichung von Geldschulden der Bürger untereinander zu akzeptieren, dann ermöglicht G, dass seine Bürger, um an G zu kommen, einen lebhaften Tauschhandel beginnen.

Ein Staat kann auf diese Weise sicherlich Geld schaffen und wenn er das auch darf, dann ist offensichtlich, dass ein Staat, der auf diese Weise seine Ausgaben refinanziert, niemals insolvent gehen muss. Nennen wir Geld, das ein Staat auf diese Weise emittieren kann, eine souveräne Währung, dann können wir festhalten: Ein Staat, der über eine souveräne Währung verfügt, muss niemals insolvent gehen, und kann daher auch niemals in eine Situation geraten, die man adäquat als eine Staatsschuldenkrise beschreiben könnte.

Aber widerspricht diese These nicht den empirischen Evidenzen?[3]Dass Staaten zahlungsunfähig werden können, ist sicherlich nicht zu bestreiten. Solche Staaten verfügen eben über keine souveräne Währung. Staaten können also zahlungsunfähig werden, wenn sie a) sich in einer fremden Währung verschulden, b) sich verpflichten, ihre Währung in eine fremde Währung zu einem bestimmten Kurs umzutauschen oder c) in ein anderes Gut, wie etwa Gold, zu konvertieren.

Warum aber glauben dann so viele, dass die „ausufernde Staatsverschuldung“ notwendigerweise mit dem Staatsbankrott enden wird? Nun gibt es solche, die das tatsächlich glauben, aber sicherlich auch andere , die das zwar nicht glauben, aber diese Botschaft verkünden, weil sie damit bestimmte politische Zwecke verfolgen. Der Wirtschaftsnobelpreisträger Paul Samuelson z.B. gehört zu der letzteren Gruppe. Samuelson gab in einem schwachen Moment zu, dass Staaten mit einer souveränen Währung niemals zahlungsunfähig werden könnten. Es handele sich, so Samuelson, bei dem Glauben, dass ein ausgeglichener Staatshaushalt notwendig sei, um eine „Schuldenfalle“ zu vermeiden, um einen Mythos. Aber einen Mythos, den man unter allen Umständen aufrechterhalten muss, um staatliche Eingreife in den effizienten Marktmechanismus zu verhindern.[4]

Aber verfügen Staaten wie etwa die USA oder auch die Mitgliedsländer der Europäischen Währungsunion überhaupt über eine souveräne Währung? Ist es nicht so, dass sowohl die institutionelle Ausgestaltung z.B. des Euro als auch des US-Dollar (USD) dadurch gekennzeichnet ist, dass sie eine solche „Refinanzierung“ staatlicher Ausgaben explizit ausschließt? Diese Frage muss man mit Bezug auf die Eurozone bejahen. § 123 des sogenannten Vertrags von Lissabon verbietet es den Mitgliedsstaaten Euroraums explizit, sich bei der EZB oder den nationalen Zentralbanken zu refinanzieren. Entsprechende Regelungen finden sich auch in anderen Währungsräumen.

Andererseits findet man aber auch Staatspapiere als Aktiva auf den Bilanzen der entsprechenden Zentralbanken, was zeigt, dass es ganz offensichtlich Mittel und Wege gibt, die es auch in diesen Ländern erlauben, die „Refinanzierung“ der Staatshaushalte sicherzustellen. Ob und inwieweit ein bestimmter Staat über eine souveräne Währung verfügt, entscheidet sich also  danach, ob und inwieweit es gesetzliche Regelungen der Zentralbank erlauben, Staatspapiere auf ihre Bilanz zu nehmen und ob und inwieweit Regierungen auf die Entscheidung „ihrer“ Zentralbank, das zu tun, Einfluss nehmen können.

In der Eurozone haben viele Länder wie z.B. Griechenland ganz offensichtlich kaum Möglichkeiten, auf „ihre“ Zentralbank Einfluss zu nehmen. Sie können daher, wenn ihnen die kommerzielle Refinanzierung nicht möglich ist, nur dann ihre Haushaltdefizite refinanzieren, wenn sie die ihnen von der Troika aufoktroyierte politische Agenda umsetzen. Wer über keine souveräne Währung verfügt, kann daher nicht nur zahlungsunfähig werden, sondern sogar gezwungen sein, eine von einem „Geldsouverän“ vorgeschriebene Wirtschaftspolitik umzusetzen, auch dann wenn sie dem erklärten Willen des Volkssouveräns widerspricht.

Inflation

Wenn ein Staat sich bei seiner Zentralbank direkt „refinanzieren“ kann, warum sollte er dann darauf verzichten, dies auch zu tun? Die Bundesbank wartet mit der folgenden Begründung auf:

Die Bundesbank und die Europäische Zentralbank (EZB) haben den klaren gesetzlichen Auftrag, Geldwertstabilität zu sichern. Würden die Notenbanken Geld drucken, um damit die Haushalte von Krisenstaaten zu finanzieren, […] führte ?? eine solche Staatsfinanzierung über die Notenpresse zu einer höheren Inflation – dies lehren die historischen Erfahrungen Deutschlands und vieler anderer Länder.“ (hier)

Das ist das Standardargument gegen die sogenannte monetäre Staatsfinanzierung. Sie führt, so die Behauptung der Bundesbank, unweigerlich zu einer Inflation, die den Bestand eines Währungsraumes gefährdet. Was aber ist die Alternative zur Geldschöpfung durch den Staat und warum wird hier Inflation vermieden?

Es ist selbstverständlich der Markt. Marktteilnehmer wollen Gewinne erzielen und haben daher allen Grund, die Bonität potentieller Darlehensnehmer genau zu prüfen und das Ausfallrisiko entsprechend mit Vermögenswerten des Darlehensnehmers zu besichern. Banken haben also zwar einerseits Interesse, möglichst viele Darlehen zu vergeben, um möglichst hohe Gewinne erzielen zu können, aber die Angst, das mühsam erworbene Vermögen zu verlieren, ist Anreiz genug, nur solche Kredite zu vergeben, deren Bedienung als gesichert erwartet werden kann.

Das Problem mit diesem Argument ist, dass es implizit – wie Günther Grunert und ich in unserem Bankenartikel gezeigt haben – empirisch nicht haltbare Annahmen über die Voraussetzungen der Darlehensvergabe durch Banken macht. Denn eine Bank braucht eben keine Einlagen ihrer Kunden, um Kredite vergeben zu können, sondern sie schafft Einlagen durch die Darlehensvergabe in actu.

Warum aber führt die Geldschöpfung durch Zentralbanken zu einer die Akzeptanz einer Währung gefährdenden Inflation und diejenige von Banken nicht? Von einer Inflation kann man auf jeden Fall nur dann sprechen, wenn über eine längere Periode die Preise kontinuierlich steigen . Dies hat aber per se nichts damit zu tun, ob der Staat oder Banken Geld emittieren, sondern tritt immer dann auf, wenn die effektive Nachfrage nach Gütern größer ist als die Menge der Güter, die mit den gegebenen Produktionskapazitäten produziert werden können.

Aber ist nicht dennoch der Schaffung von Geld durch Banken der Vorzug zu geben, weil Banken mit der Geldemission das Risiko eingehen, ihr eingesetztes Eigenkapital zu verlieren? Der Verweis darauf, dass Banken mit der Darlehensvergabe den Verlust ihres Eigenkapitals riskieren, reicht als Argument dafür, dass die Geldschöpfung von Banken gegenüber der des Staates als weniger problematisch zu erachten ist, sicherlich nicht aus. Wenn nämlich dem potentiellen Verlust aus einem Kreditengagement ausreichend große Gewinnmöglichkeiten gegenüberstehen, ist es sogar rational, eine Investmentstrategie zu verfolgen, die im Falle des Scheiterns mit Sicherheit zum Verlust des Eigenkapitals führt.. Wer z.B. erwartet, in einem Jahr 20% auf sein eingesetzte Eigenkapital zu verdienen und davon ausgeht, dass für zumindest 10 Jahre mit keinem Zahlungsausfall zu rechnen ist, den wird der Totalverlust nicht schrecken.

Nun sind die meisten Banken in Form einer Aktiengesellschaft organisiert und daher die Verluste von Aktionären auf ihr eingesetztes Kapital begrenzt. Alle mit einem Konkurs einer Bank darüber hinausgehenden Verluste müssen dann aber von Dritten – und wie die Geschichte zeigt zu guter Letzt vom Staat getragen werden. Das Marktprinzip schließt also keineswegs aus, dass die Geldschöpfung zu gesamtwirtschaftlich negativen Folgen führt .

Es bedarf ganz offensichtlich einer klugen Regulierung und Überwachung der Geldschöpfung und Kreditvergabe, die an gesamtwirtschaftlichen Zielen ausgerichtet sein muss. Warum aber sollten eine Regulierung und Überwachung einer demokratisch legitimierten öffentlichen Organisation wie einer Zentralbank, deren Aufgabe es ist, oder besser: sein sollte,, eine Politik der Vollbeschäftigung zu unterstützen und die Akzeptanz einer Währung sowohl nach außen als auch nach innen zu gewährleisten, schwieriger sein als die Regulierung und Kontrolle an der Gewinnmaximierung orientierter Geschäftsbanken?

Literatur

Ehnts, Dirk (2014): Geld und Kredit. Marburg: Metropolis Verlag

REINHART, CARMEN / ROGOFF, KENNETH (2009/a): This Time is Different: Eight

Centuries of Financial Folly. Princeton (NJ): Princeton University Press.

Steinhardt, Paul (2015): Was ist eigentlich eine Marktwirtschaft? Marburg: Metropolis Verlag.

WRAY, L. RANDALL (2012): Modern Money Theory. London: Palgrave Macmillan.

[1] Die folgenden Ausführungen beruhen auf Steinhardt (2015), insbesondere Kapitel 6.

[2] Ehnts (2014) beschreibt die Geld- und Kreditschöpfung in der Eurozone aus bilanzieller Perspektive.

[3] Siehe dazu Reinhart/Rogoff (2009).

[4] Samuelson zitiert nach Wray (2012), S. 200.

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