Archiv flassbeck-economics | 25.09.2015 (editiert am 01.12.2016)

Wachstum und Entwicklung für immer? – Teil 3

Unsere Umweltserie passt unwahrscheinlich gut zur laufenden Diskussion um die Manipulation von Grenzwerten in der Automobilindustrie, weil das Gemauschel von Unternehmen und Staat mal wieder zeigt, dass die Politiker das zentrale Problem, um das es beim Umweltschutz geht, überhaupt nicht verstanden haben oder sich eben nicht als Volksvertreter verstehen, sondern nur als Lobbyisten. Mauschelei „zugunsten“ einzelner Hersteller oder einer ganzen Branche ist nämlich der unmittelbare Beweis dafür, dass die Politik glaubt, die „Kosten“ des Umweltschutzes der Branche nicht oder doch zumindest nicht vollständig zumuten zu können, bzw. dass die Politiker das als Handlanger der jeweiligen Branche auch gar nicht wollen.

Was aber sind die Kosten? Würde Volkswagen genau wie alle anderen Hersteller (oder vielleicht auch nur einige von ihnen?!), um die Abgasgrenzwerte einzuhalten, eine Technologie einbauen, die teurer wäre als die derzeitige, wo wäre das Problem? Die zusätzlichen Kosten (evtl. auch in Form höheren Spritverbrauchs) müssten von den Verbrauchern aufgebracht werden, falls dadurch das Fahrzeug bzw. das Fahren insgesamt teurer würde, und die zusätzlichen Kosten bedeuteten zusätzliche Erträge für die Hersteller der Teile (z.B. Filter oder Katalysatoren), die nun zusätzlich eingebaut werden. Der Verbraucher würde vielleicht insgesamt mehr für das Auto bezahlen und dafür bei gegebenem Einkommen woanders bei seinem Konsum sparen. Die Automobilhersteller könnten aber auch auf den Einbau irgendwelcher Zierteile verzichten und damit die höheren „Umweltkosten“ beim Gesamtpreis des Autos ausgleichen.

Gesamtwirtschaftlich gesehen ist das Ergebnis immer das Gleiche: Es entstehen zusätzliche Einkommen und Arbeitsplätze bei den Herstellern der Katalysatoren und Filter und es wird weniger verdient (werden Arbeitsplätze abgebaut), wo die Kunden oder die Autohersteller die Einsparung vornehmen. Das ist kein Problem, sondern ganz normaler Strukturwandel, wie er jeden Tag millionenfach durch rein private Dispositionen ausgelöst wird. Die Politik muss sich darum überhaupt keine Gedanken machen.

Allerdings, wenn die Politik sich den einzelwirtschaftlichen Schuh eines einzelnen Automobilproduzenten oder auch der Branche anzieht, dann gerät sie in die Bredouille. Sobald sie auf deren Argumente eingeht, sitzt sie in der Falle, weil sie zugeben muss, die Situation der Branche oder des Produzenten z.B. durch die Vorgabe oder Verschärfung von Abgasgrenzwerten verschlechtert zu haben. Denn durch die staatlichen Auflagen ist die Produktion teurer geworden. Man kann sich leicht vorstellen, dass bei einer solchen Sichtweise die Politik große Schwierigkeiten hat, den Automobilproduzenten, die mit Arbeitsplatzverlust drohen, zu erklären, dass Umweltschutz wichtiger ist als einzelne Arbeitsplätze. Da beginnt der Kuhhandel, auf den sich ein kompetenter Staat (also ein Staat, der ausschließlich in gesamtwirtschaftlichen Kategorien denkt) von vorneherein überhaupt nicht einlassen muss und darf. Tut er es bzw. tun es seine Akteure, die Politiker, doch, erweisen sie sich im Grunde als inkompetent auf ihrem ureigensten Aufgabenfeld, das der Vertretung der Bevölkerung. Sehen sich Politiker – hinter vorgehaltener Hand – nur als Interessenvertreter einzelner Lobbygruppen, wird der Kuhhandel natürlich zum Normalfall des politischen Alltags.

Auch auf Seiten der Gewerkschaften kann man beobachten, dass sie vollständig die einzelwirtschaftliche Sicht oder die Branchensicht übernehmen und damit ebenfalls ihre eigentliche Aufgabe, nämlich die gesamtwirtschaftliche Entwicklung zu unterstützen, verfehlen. Wenn die IG Metall sich „beschäftigungspolitische“ Gedanken zur CO2-Reduktion macht, wie in diesem Beispiel, dann meint sie natürlich die Beschäftigung in der Automobilindustrie, und ihr ‚Engagement‘ läuft darauf hinaus, den Strukturwandel zu verlangsamen, um der Automobilindustrie mehr Zeit zur Anpassung (und das heißt mehr Gewinne und weniger Veränderung in der Beschäftigtenlandschaft) zu verschaffen oder die technischen Ziele herunterzuschrauben.

Man sieht hier auch sofort, warum die ganze auf der einzelwirtschaftlichen Ebene geführte Diskussion um den Konflikt zwischen Umweltschutz auf der einen Seite und Arbeitsplätzen oder Einkommen auf der anderen vollkommen neben der Sache ist. Wir fragen niemals im alltäglichen Strukturwandel, der uns von den privaten Produzenten aufgedrängt wird (über Werbung unter anderem), ob die Ergebnisse auch für die Arbeitsplätze und das Einkommen positiv sind. Wenn ein neuer Tabletcomputer in großem Maße alte Standcomputer verdrängt, verschieben sich auch viele Arbeitsplätze und Einkommensmöglichkeiten. Niemand käme aber auf die Idee zu fragen, ob man diese Entwicklung nicht aufhalten oder wenigstens abschwächen müsse, damit nicht so viele einzelne Arbeitsplätze gefährdet werden. Nur wenn der Staat involviert ist, nimmt sich jeder einzelne Produzent (die großen zumal) heraus, genau diese Frage quasi drohend in den Raum zu stellen.

Natürlich wäre auch diese Konfusion nicht möglich, würden die Volkswirte wirklich Volkwirtschaftslehre betreiben und nicht verkleidete Betriebswirtschaftslehre. Tatsächlich muss man hier ein besonders trauriges Kapitel ökonomischer Konfusion aufgreifen. Die herrschende Ökonomie begann nämlich schon in den siebziger Jahren damit (wie in dem Buch „Umwelt und Wirtschaft“ nachzulesen ist), aus dem „magischen Viereck“, also den normalen makroökonomischen Zielen (Preisstabilität, außenwirtschaftliches Gleichgewicht, hoher Beschäftigungsstand, angemessenes Wachstum), ein Fünfeck zu formen, bei dem der Umweltschutz eine eigene Ecke erhielt.

Das war und ist grandioser Unsinn, weil der Wunsch der Menschen nach sauberer Umwelt (oder die von ihnen verstandene Notwendigkeit, einzugreifen, um die Umwelt zu schützen) in die Reihe der (mikroökonomischen) Präferenzen gehört, also der Wünsche, deren Erfüllung man sich vom System erhofft, er aber nichts damit zu tun hat, wie das System makroökonomisch gesteuert wird und welche Ergebnisse man mit der Makrosteuerung erzielt.

Die Einordnung des Umweltschutzes in die Reihe der Präferenzen zeigt aber auch, dass die Euphorie vieler Anhänger der grünen Bewegung, die davon sprechen, dass Umweltschutz „zwei Dividenden“ bringe, nämlich die Verbesserung der Umwelt und mehr Arbeitsplätze oder mehr Einkommen, genauso abwegig ist wie der oben angesprochene Konflikt. Umweltschutz ist bei dieser Betrachtung ein ganz normales (wenn auch meist öffentliches) Gut, dessen Produktion allerdings in der Regel vom Staat angeschoben oder erzwungen werden muss (wie das bei fast allen öffentlichen Gütern der Fall ist). Die Produktion von mehr Umweltschutz in diesem Sinne steht weder im Konflikt mit den Arbeitsplätzen insgesamt, noch kann man sich davon besonders viele Arbeitsplätze erwarten. Eine angemessene Wirtschaftspolitik nimmt das zur Kenntnis und betreibt ihre Aufgabe ganz unabhängig davon, wie viel und auf welche Weise von den anderen Bereichen staatlicher Politik Umweltschutz durchgesetzt wird.

Natürlich bleibt es, wie bei anderen öffentlichen Gütern auch, ein Problem herauszufinden, wieviel von dem öffentlichen Gut Umweltschutz bereitgestellt (bzw. durchgesetzt) werden soll. Denn normalerweise will niemand freiwillig für etwas bezahlen, was allen zugutekommt. Die Präferenzen der Bürger sind nicht gleich. Daher muss in Wahlen abgestimmt werden, wieviel Umweltschutz gewünscht wird.

Ein weiteres Problem ist, dass die Menschen von Umweltverschmutzung und -schäden unterschiedlich stark betroffen sind: Die einen wohnen in der von Abgasen und Feinstaub belasteten Innenstadt, die anderen an den Ufern von zunehmend Hochwasser gefährdeten Flüssen, die dritten leiden unter Fluglärm, wieder andere unter den Abwässern von Industriebetrieben oder den negativen Folgen von Massentourismus. Jeder sieht dann die ordnungspolitischen Prioritäten woanders.

Dieses Problem tritt vor allem dort in den Vordergrund, wo die demokratische Abstimmung über den Umweltschutz ganz augenfällig nicht mit dem Bereich zusammenfällt, auf den der durchgeführte (oder unterlassene) Umweltschutz auch konkrete Auswirkungen hat (Beispiel Anstieg der Meeresspiegel) oder wo eine zeitliche Inkongruenz auftritt: Der, der sich den Umweltschutz etwas kosten lässt und dafür auf andere Güter verzichtet, bekommt die positiven Folgen seines Handelns nicht (mehr) zu spüren (Beispiel Ressourcenschonung oder Erhalt der Artenvielfalt für die nächsten Generationen).

Hier wirkt die Einreihung des Umweltschutzes in die normalen Präferenzen nicht mehr. Zum Beispiel kann es durchaus sein, dass die Wünsche der Menschen (oder die natürlichen Bedingungen) in einem Land so sind, dass der Staat dort mit einer gewissen demokratischen Legitimation weniger Umweltschutz durchsetzt, als das in einem anderen Land der Fall ist. Mit anderen Worten, man kann nicht einfach unterstellen, dass Umweltschutz überall ungefähr gleich nachgefragt wird. Das aber kann zu unterschiedlichen Kostenniveaus zwischen Ländern führen: Das Preisniveau des Landes mit mehr Umweltschutzauflagen dürfte – wenn sonst alles andere gleich ist – höher als in dem Land mit weniger Umweltschutzauflagen sein. Und das würde vermutlich auch für die meisten handelbaren Güter gelten. Und dann kommt die internationale Wettbewerbsfähigkeit ins Spiel, die oft als Grund angeführt wird, diese oder jene ordnungspolitische Maßnahme zugunsten der Umwelt könne sich das Land nicht leisten, solange andere Länder nicht mitzögen.

Was ist von dieser Überlegung zu halten? Zunächst muss man feststellen, dass einmalig auftretende Kosteneffekte in der Regel nicht wirklich bedeutend für die internationale Wettbewerbssituation einer Volkswirtschaft sind. Entscheidend für die Wettbewerbsfähigkeit ist immer, wie sich das Kostenniveau im Verhältnis zum Lohnniveau im Zeitablauf entwickelt. Entstehen über die Jahre hinweg regelmäßig große Kostenlücken zwischen Ländern, führt das immer wieder zu Zahlungsbilanzkrisen, wenn die Lücken nicht systematisch durch Wechselkursänderungen ausgeglichen werden. In einer Währungsunion müssen solche permanent sich vergrößernden Kostenlücken in der Regel durch Lohnanpassung geschlossen werden.

Sollten in einer Währungsunion große umweltschutzbedingte Preisniveauunterschiede auftreten, die zu einem Kosten- und damit Handelsgefälle führen, das Leistungsbilanzungleichgewichte mit sich bringt, kann der Staat ein solches einmaliges Gefälle, wenn es denn wirklich quantitativ bedeutend ist, durch viele verschiedene Maßnahmen ausgleichen. Er kann durchaus auf Importgüter, die mit geringeren Auflagen produziert worden sind, permanent einen Zoll erheben, der den Kostenvorteil wettmacht. Er kann auch seinen eigenen Unternehmen einen Steuervorteil oder eine Subvention geben, die den Nachteil ausgleicht.

Man muss aber generell bedenken, dass die absoluten Kostenniveaus in vielen Ländern ohnehin durch staatliche Eingriffe massiv verzerrt sind. Die Steuersätze sind selbst in der Europäischen Union extrem unterschiedlich. Aber was heißt das schon? Unterschiedlichen Niveaus der Steuerbelastung steht ja häufig auch ein unterschiedliches Niveau der Ausstattung mit Infrastruktur durch den Staat gegenüber, die den Unternehmen in dem Land mit höheren Steuern zugutekommt. Auch eine bessere Ausbildung der Arbeitskräfte gehört übrigens zu dieser Infrastruktur.

Letzten Endes muss also das Dogma des unbedingten Freihandels mit auf den Prüfstand, wenn man beim Umweltschutz grenzüberschreitend weiter kommen will. Vor diesem Hintergrund stellen die Bemühungen um ein Freihandelsabkommen zwischen den USA und der EU keine gute Nachricht für den Umweltschutz dar.

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