Der Staat, die Zentralbank und das frische Geld – bei wem steckt der Schwarze Peter?

Ein Beitrag von Dirk Ehnts mit einer Anmerkung von Friederike Spiecker

In dem Beitrag von Heiner Flassbeck vom 9. Oktober (hier) findet sich folgender Satz: „Es ist keine Frage, in einer solchen Situation muss der Staat viel frisches Geld (also gerade nicht umverteiltes Geld) an den Kapitalmärkten dieser Welt aufnehmen und in neue Projekte stecken, solche, die unmittelbar den Flüchtlingen helfen, aber auch solche, bei denen die Flüchtlinge mitarbeiten können, um selbst ein Einkommen zu verdienen.“ Ein Leser fragt dazu, inwieweit die Finanzierung des Staates über die Kapitalmärkte nicht auch (nur) eine Form der Umverteilung sei, denn es entstünde kein “frisches Geld”– Anleihen würden mit bereits emittiertem Geld gekauft werden. Zu dieser Frage möchte ich kurz Stellung nehmen.

Die Frage, was genau bei zusätzlichen Ausgaben des Staates passiert, hängt von den institutionellen Gegebenheiten ab und ist von Land zu Land verschieden. Allerdings sind die meisten Geldsysteme vom Aufbau her weitgehend identisch. Das Finanzministerium gibt Staatsanleihen heraus, diese werden an Banken verkauft, welche sich wiederum Geld von der Zentralbank geliehen haben. In einigen Systemen ist es so, dass die Zentralbank am Primärmarkt Staatsanleihen unbegrenzt ankaufen muss. Dies ist unter anderem in Kanada der Fall. In der Eurozone ist das durch Artikel 123 im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union verboten (hier). Am Sekundärmarkt jedoch darf die EZB, wie die meisten anderen Zentralbanken, unbegrenzt Staatsanleihen kaufen.

Was passiert konkret bei einer Ausgabenerhöhung des Staates für die Bundesrepublik Deutschland? Staatsanleihen werden durch die Finanzagentur in Frankfurt am Main auf den Kapitalmarkt gebracht. Der Verkauf ist nur an einen Kreis bestimmter Banken möglich, die sogenannte Bietergruppe Bundesemissionen. Dies ist der sog. Primärmarkt. Da die Bundesregierung ein Konto bei der Zentralbank besitzt (das sog. Zentralkonto des Bundes), müssen die Käufer der Staatsanleihen mit Zentralbankgeld (sog. Reserven; das sind Bargeld und die Sichtguthaben der Banken bei der Zentralbank) bezahlen. (Neben diesem direkten Kauf gibt es noch weitere Möglichkeiten der Finanzierung von Staatsanleihen, auf die ich an dieser Stelle nicht näher eingehen möchte.)

Wenn also eine Bank der Bietergruppe Bundesemissionen der Finanzagentur eine Staatsanleihe abkauft, dann bekommt die Finanzagentur von der Bank Zentralbankgeld und die Bank von der Finanzagentur die Staatsanleihe. Für die Klärung der Frage, ob dabei “frisches Geld” ins Spiel kommt, ist es entscheidend, woher die Bank das Zentralbankgeld zur Finanzierung des Staatsanleihekaufs bekommen hat. Banken können sich gegen Sicherheiten von der Zentralbank oder von anderen Banken Reserven leihen, wofür sie einen Zins bezahlen müssen. Sie brauchen Reserven u. a. zum Zahlungsausgleich untereinander (weil sie das Giralgeld anderer Banken nicht als Zahlungsmittel anerkennen) und für die Versorgung der Kunden mit Bargeld. Da die Banken Profite maximieren und deshalb diese Kosten für das Leihen von Zentralbankgeld möglichst gering halten wollen, werden sie die Haltung von Reserven minimieren. Banken können Reserven an andere Banken verleihen oder sie bei der Zentralbank parken. (Aktuell liegt der Depositenzins der EZB allerdings bei -0,2%, d.h. die Banken werden für das Parken von Zentralbankgeld bei der Zentralbank quasi bestraft).

Die Banken am Primärmarkt haben ein Motiv (nämlich Profitmaximierung), das sie mit zwei unterschiedlichen Strategien zu erreichen suchen. Sie müssen entweder die Staatsanleihen als Anlage halten und so finanzieren, dass sie dabei Gewinn machen, oder sie müssen die Staatsanleihen gewinnbringend weiterverkaufen. Da die Banken für bei der Zentralbank geparkte Reserven momentan Zinsen zahlen müssen (s.o.), werden sie bestrebt sein, möglichst geringe Reservebestände zu halten. Sie werden daher Staatsanleihen am Primärmarkt eher nicht mit bestehenden Zentralbankguthaben bezahlen (die dürften dafür sozusagen zu klein sein), sondern tendenziell neue Reserven aufnehmen. Sofern sie die neu emittierten Staatsanleihen doch mit schon vorhandenen Reserven bezahlen, ist das Zentralbankgeld dennoch “frisch” im Umlauf, da es ja vorher bei der Zentralbank geparkt und damit dem Interbankenmarkt entzogen war.

Wenn die Banken gut geplant haben, fällt für das Leihen von Reserven lediglich ein Zins knapp unterhalb des Leitzinses an. Mit diesem „frischen“ Geld – entweder kommt es als zusätzliche Reserven von der Zentralbank oder als „geparktes“ Geld von einer anderen Bank – kaufen sie nun dem Staat die Staatsanleihen ab; das Zentralbankgeld wird dem Zentralkonto des Bundes gutgeschrieben. Der Staat gibt nun das Geld aus, indem er Güter, Dienstleistungen und Arbeitsleistungen einkauft. Da aber weder Firmen noch Haushalte Konten bei der Zentralbank unterhalten, überträgt der Staat die Reserven auf die jeweiligen Zentralbankkonten der Banken der Empfänger. Die Reserven, die sich der Staat von den Banken geliehen hat, fließen also direkt und in vollem Umfang wieder den Banken zu. Diese schreiben den Empfängern entsprechende Guthaben in Giralgeld gut. Hier wird deutlich, dass zusätzliche Staatsausgaben durch den Staat zusätzliches Giralgeld erzeugen. Nirgendwo wird Giralgeld in gleicher Höhe abgezogen, da der Staat ja kein Girokonto führt. Die durch die zusätzliche Staatsverschuldung entstandenen Guthaben entsprechen der öffentlichen Verschuldung.

Was machen die Banken jetzt mit den Reserven, welche in vollem Umfang wieder zu ihnen zurückgeflossen sind? Sie können jetzt ihre Verschuldung gegenüber der EZB wieder abbauen. Ihre Bilanz wurde nichtsdestotrotz verlängert: den frischen Staatsanleihen auf der Aktivseite stehen jetzt frische Einlagen des privaten Sektors gegenüber. Wenn die Bank es wünscht, kann sie jetzt die Staatsanleihen an andere Banken oder an den privaten Sektor weiterverkaufen. Sie kann einen Pensionsfonds ausgeben, den die Kunden kaufen können. Dadurch würde sich die Bilanz der Bank wieder etwas verkürzen, denn die Anzahl der Staatsanleihen nimmt genauso ab wie die Anzahl der Einlagen. Was auch immer passiert, die Staatsanleihen sind „finanziert“ und nachfolgende Transaktionen ändern daran nichts mehr. Der Staat hat das Geld ausgegeben, und dies ist nicht mehr rückgängig zu machen.

Staatsausgaben werden also durch eine kurzfristige Erhöhung von Zentralbankgeld finanziert und erhöhen das Geldvermögen des privaten Sektors, denn durch die staatlichen Ausgaben entstehen zusätzliche Einlagen an Giralgeld, welchen zusätzliche Staatsanleihen der Banken entsprechen. Da die Banken aber vorher einen Kredit aufgenommen haben, entsteht für sie eine Bilanzverlängerung, aus der dann Gewinn resultieren soll.

Die Verteilungswirkung ergibt sich über die „Empfänger“ der Staatsausgaben und den weiteren Prozess im Geldkreislauf. Schließlich geben die „Empfänger“ der staatlichen Zahlungen ihr Geld ja auch wieder aus. Insofern ist es nicht das Geldsystem an sich, welches zu Ungleichheit führt, sondern die politische Ausgestaltung der Staatsausgaben und des wirtschaftlichen Systems. Sollten viele Monopole oder Oligopole existieren und wenig Wettbewerb herrschen, dann werden zusätzliche Staatsausgaben die Reichen reicher machen, selbst wenn die Staatsausgaben direkt nur den Armen in Form von Transfers zufließen; denn die Armen geben dieses Geld ja für Dinge aus, die am Markt angeboten werden und deren Umsatz bei geringem Wettbewerb zu erheblichen Teilen für Gewinne bei den Monopolisten und Oligopolisten sorgt.

Die Zinsen auf die Staatsanleihen kommen natürlich den Besitzern zugute, was ebenfalls bestimmte Verteilungseffekte nach sich zieht, die wiederum von der bestehenden Vermögensverteilung abhängen. Aktuell sind die Zinsen auf Staatsanleihen sehr gering, so dass der Staat relativ wenig Geld an die Besitzer der Staatsanleihen überweisen muss.

Möchte man ausschließen, dass Menschen durch das Halten von normalerweise risikolosen Staatsanleihen ihr Geld “vermehren”, so könnte der Zins der Staatsanleihen auf null reduziert werden. Sofern die Banken dann diese nicht mehr nachfragen, könnte man die Zentralbank beauftragen, Staatsanleihen weitestgehend aufzukaufen. Da aber die Banken dann auf den zusätzlichen Reserven sitzenbleiben, welche zumindest aktuell negativ verzinst sind, würde es wahrscheinlich doch dazu kommen, dass die Staatsanleihen den Weg in die Bankenbilanzen finden. Dies ist ja auch aktuell der Fall.

Eine Pleite der Regierung ist bei modernen Geldsystemen meist ausgeschlossen, da die Zentralbank zur Not unbegrenzt Staatsanleihen aufkaufen und selbst nicht Pleite gehen kann. So würde dann das Finanzministerium Zinsen auf Staatsanleihen zahlen, welche an die Zentralbank fließen. Diese würde einen Gewinn ausweisen, den sie an das Finanzministerium überweist. Aktuell hält beispielsweise die US-amerikanische Zentralbank $2,4 Billionen an US-Staatsanleihen (hier). Es ist eine Errungenschaft moderner souveräner Staaten, dass sie nicht mehr auf das Geld der Reichen und Superreichen angewiesen sind. Die Regierung kann ihren Haushalt verabschieden und ist eben nicht darauf angewiesen, dass die Investoren ihre Staatsanleihen kaufen.

Das frische Geld von der Zentralbank finanziert die Staatsausgaben, wobei es technisch gesehen irrelevant ist, ob die Zentralbank der Regierung Guthaben an Reserven gewährt (wie in Kanada) oder die Banken dies übernehmen (wie in der Eurozone). Leider hat es diese Errungenschaft nicht ins Eurosystem geschafft, da Banken sich verweigern können. Allerdings arbeiten Mario Draghi und seine Kollegen daran, durch Sekundärmarktkäufe von Staatsanleihen deren Risiko auf null zu reduzieren und so die Regierungen zu mehr Staatsausgaben zu bewegen (hier). Diesen kommt bei der Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und Ungleichheit bzw. Herstellung von Chancengleichheit die tragende Rolle zu. Außerhalb Deutschlands ist dies auch von der Politik umgesetzt worden, u. a. in den USA, Japan und auch in China.

Anmerkung von Friederike Spiecker:

Manchem mögen diese Ausführungen zu „frischem Geld“ recht technisch und schwer durchschaubar erscheinen. Sie laufen vereinfacht gesagt darauf hinaus, dass die Zentralbank den Zins am kurzen und eben auch am langen Ende niedrig halten kann, wenn sie das will. Auf diese Weise findet keinerlei crowding out statt: Es wird kein Geld ‚umverteilt‘ weg von privaten Ausgabemöglichkeiten hin zu staatlichen, weg von privaten Investitionen zum Beispiel hin zu öffentlichem Konsum oder ähnliches. Es wird auch kein Geld umverteilt zwischen den Privaten in dem Sinne, dass den einen etwas weggenommen wird, was an anderer Stelle dann für andere eingesetzt wird. Nein, die staatliche Kreditaufnahme bedeutet zunächst, dass mit dem Geld etwas Neues angestoßen wird, indem der Staat zusätzliche Nachfrage entfaltet (oder per Transferzahlungen den Transferempfängern ermöglicht, zusätzliche Nachfrage zu entwickeln). Nur wenn die zusätzliche staatliche Nachfrage auf stark ausgelastete Kapazitäten trifft und daher in erster Linie für Preiserhöhungen oberhalb des erwünschten Steigerungsmaßes von 2 Prozent sorgt, kann sich eine unerwünschte Umverteilung von Ressourcen ergeben. Von diesem Punkt ist die EWU derzeit allerdings meilenweit entfernt.

Doch auch wenn die Zentralbank bereit ist, die Zinsen niedrig zu halten, direkt (wie in Kanada) oder indirekt (wie in der EWU) Staatsanleihen aufzukaufen und dem Staat so Kredit einzuräumen in einer konjunkturell labilen oder gar schlechten Situation, bleibt das eigentliche Problem bestehen: Der Staat (oder die Gemeinschaft von Staaten einer Währungsunion) muss bereit sein, diese Kreditmöglichkeit auch zu nutzen. Wenn er das nicht tun will oder nicht tun kann – etwa weil ihm die Hände durch unsinnige Gesetzgebung wie Schuldenbremse oder Fiskalpakt gebunden sind –, dann nützen die Bemühungen der Zentralbank praktisch nichts. Den Privaten kann nämlich nicht vorgeschrieben werden, das Geld in die Wirtschaft zu pumpen, d.h. sich zu verschulden und mit dem geliehenen Geld etwas Produktives anzufangen. Schätzen die Privaten die Lage und die weiteren Aussichten eher negativ ein, üben sie sich in Zurückhaltung, was die schlechte Situation weiter zementiert. Der einzelne kann sich nun mal nicht gegen das Ganze stemmen. Das ist übrigens auch nicht seine Aufgabe. Es wäre vielmehr die Aufgabe des Staates, eine Lähmung der Privatwirtschaft zu verhindern oder aufzuheben durch eigenes Vorangehen. Weigert sich die Fiskalpolitik aber, ihren Part bei der Überwindung einer allgemeinen Nachfrageschwäche zu spielen oder arbeitet sie sogar durch Austeritätspolitik aktiv gegen die Bemühungen der Zentralbank, bleibt der Erfolg der Niedrigzinspolitik aus.

Diese Wirkungslosigkeit der Geldpolitik zu beklagen und die Zentralbank für die Blasenbildung an spekulationsanfälligen Märkten aufgrund des billigen Geldes verantwortlich zu machen, ist bei vielen Politikern in Mode gekommen, bleibt aber ein unfaires Schwarze-Peter-Spiel.

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