Archiv flassbeck-economics | 02.10.2015 (editiert am 25.05.2016)

Die vielen Dimensionen des Umweltschutzes – ein Irrgarten ohne Ausweg?

Einerseits ist den meisten Menschen in unserem und manchen anderen Ländern klar, dass die Vorräte an Kohle, Öl und Gas, die unser Planet noch bietet, besser im Boden bleiben als verheizt werden sollten. Andererseits werden sie nicht im Boden bleiben, wenn wir die Dinge so weiter laufen lassen, wie sie derzeit angelegt sind. Wie kann das, was einer Mehrheit vernünftig erscheint, Realität werden? Wie kann man demokratische Mehrheiten bei uns organisieren, die das durchsetzen? Und wie soll das weltweit oder zumindest im größten Teil der Erde geschehen, wenn an vielen Orten von Demokratie nicht einmal annähernd die Rede sein kann, der Wunsch der Mehrheit von Menschen also gar nicht ausschlaggebend für das ist, was tatsächlich politisch geschieht?

Wir haben in den ersten drei Beiträgen dieser Serie bereits verschiedene Dimensionen des Themas Umweltschutz angesprochen – vom Verständnis, wie das System Marktwirtschaft sinnvoll betrieben werden könnte, über externe Effekte bis hin zu Präferenzen und Strukturwandel. Die Vielschichtigkeit des Themas erschwert eine zielführende Diskussion, weil sehr schnell aneinander vorbei geredet wird.

Ein Leser etwa schreibt uns zu Teil 3 der Serie: „… Sie [diskutieren] technische Maßnahmen zum Umweltschutz m.E. ausschließlich unter dem Gesichtspunkt des Strukturwandels (=Umverteilung vorhandener Kapazitäten), wodurch Sie auch Netto-Wirtschaftswachstum und neue Arbeitsplätze auf diesem Wege beinahe kategorisch ausschließen. Umweltschutz wäre dann wachstumsneutral und bedeutete lediglich eine Umwidmung vorhandener natürlicher und menschlicher Ressourcen statt zusätzlichem „Verbrauch“. Ist das so, oder bedeutet Umweltschutz (z.B. Investition in Produktionsanlagen für neue technische Produkte) nicht auch eine mögliche Erweiterung des Kapitalstocks (samt Nettomehrverbrauch an Ressourcen) statt seiner nullsummenartigen Umverteilung?“

An dieser „Rückmeldung“ lesen wir ab, dass wir unsere „Botschaft“ nicht so recht an den Mann / die Frau gebracht haben. Natürlich ist es möglich, dass vermehrter Umweltschutz mit einer Entwicklung einhergeht, die den vorhandenen Kapitalstock „erweitert“ und „neue“ Arbeitsplätze schafft. Ganz sicher ist, dass sich Kapitalstock und Arbeitswelt verändern, wenn der Staat die Umweltschutzbestimmungen verschärft. Ob sich der Kapitalstock in der Summe vermehrt, ist vor allem auch eine Frage der Berechnung: Werden Kohlekraftwerke durch verschärfte Abgasverordnungen unwirtschaftlich, muss dieser Teil des Kapitalstocks betriebswirtschaftlich abgeschrieben werden – auch wenn er physisch immer noch herumstehen mag. Andere Anlagen zur Stromerzeugung können an die Stelle der Kohlekraftwerke treten. Es mag aber auch sein, dass sich der Stromverbrauch insgesamt irgendwann reduziert, so dass die Kapitalstock“menge“ in diesem Sektor sinkt. Ob der Kapitalstock in anderen Sektoren in gleichem, geringerem oder größerem Umfang zunimmt, ist keineswegs von vornherein klar und auch abhängig davon, wie man rechnet. Wie viele Arbeitsplätze im Strukturwandel in der einen Branche wegfallen und wie viele in anderen neu entstehen, lässt sich ebenso weder genau vorhersagen noch im Nachhinein exakt berechnen.

Die Frage, ob ein Strukturwandel, den der Staat in Richtung ‚mehr Umweltschutz‘ anschiebt, „wachstumsneutral“ ist oder nicht, könnte man nur seriös beantworten, wenn man wüsste, wie sich die Wirtschaft entwickelt hätte, wenn der Staat keinen derartigen Einfluss ausgeübt hätte: Wäre dann ‚mehr Wachstum‘ zustande gekommen, war die staatliche Einflussnahme offenbar ‚wachstumshemmend‘, wäre ‚weniger Wachstum‘ erfolgt, war der staatliche Einfluss offenbar ‚wachstumsfördernd‘. Doch – und das ist der Knackpunkt – kann man nicht seriös quantifizierbar über größere Zeiträume hinweg (und um die handelt es sich, wenn wir von Strukturwandel und Investitionsprojekten in Milliardenhöhe sprechen!) sagen, was gewesen wäre, wenn sich diese oder jene ordnungspolitische Rahmenbedingung nicht geändert hätte oder anders ausgefallen wäre, als sie es ist. Wer will etwa auch nur annähernd belastbar berechnen, was sich anstelle der Solar- und Windkraftindustrie in unserem Land ergeben hätte, wenn keine Förderung der erneuerbaren Energien in den letzten zwanzig Jahren stattgefunden hätte? In welchem Sektor hätten stattdessen wie hohe Investitionen stattgefunden und wären entsprechend wie viele Arbeitsplätze nicht weggefallen oder neu entstanden?

Was sich vielleicht rudimentär aufstellen ließe, wäre eine Rechnung, wieviel mehr Abgase ohne den Einsatz der erneuerbaren Energien vermutlich in die Atmosphäre geblasen worden wären. Dazu könnte man den Stromverbrauch und den Anteil der erneuerbaren Energien an der Stromproduktion sowie die Emissionswerte bei fossilen Brennstoffen zu Rate ziehen (am besten unter Berücksichtigung des Stromverbrauchs bei der Herstellung der Solar- und Windkraftanlagen).

Langer Rede kurzer Sinn: Für eine fruchtbare Diskussion ist eine Art Raster erforderlich, in das die verschiedenen Dimensionen des Themas so eingeordnet werden können, dass nicht das ganze Wirkungsgefüge aus dem Blick gerät, sobald man über eine spezielle Ecke konkret nachdenkt. Das ist schwierig und sicher nicht abschließend zu leisten, aber ich will einen Anfang machen.

Man stelle sich dafür einmal eine ordnungspolitische Skala vor, die von dem einen Extrem „alle externen Effekte wirtschaftlichen Handelns sind komplett internalisiert“ (d.h. die Preise spiegeln tatsächlich alle Kosten wirtschaftlicher Aktivitäten wider, also auch die durch Umweltzerstörung entstehenden) bis zu dem anderen Extrem „es gibt überhaupt keine Internalisierung externer Effekte“ reicht. Dabei tun wir aus Vereinfachungsgründen so, als gebe es nur jeweils eine (nämlich optimale) Art der Internalisierung pro Art an externem Effekt. Wovon hängt es ab, welchen Punkt der Skala eine ordnungspolitische Einheit (also eine Kommune oder eine Region, ein Staat oder ein Staatenbund bis hin zur Weltgemeinschaft) realisiert hat oder anstrebt?

Ich würde sagen, dass das vor allem von zwei Dingen abhängt: erstens von der historisch gegebenen materiellen Grundausstattung der einzelnen Mitglieder der ordnungspolitischen Einheit und zweitens von dem (z.B. demokratischen) Prozedere, wie sich die Mitglieder auf einen ordnungspolitischen Rahmen einigen oder ihn verändern können.

Zum ersten Punkt: Ist jemand gut betucht, kann er es sich viel eher leisten, Präferenzen für Umweltschutz zu entwickeln bzw. hoch zu gewichten in der Reihe seiner Bedürfnisse, als wenn er eher arm ist. Um es zugespitzt auszudrücken: Wer sich Sorgen um sein Essen von morgen machen muss, denkt vermutlich wenig über seine Umweltbedingungen von übermorgen nach.

Doch es kommt noch ein anderer, wichtiger Aspekt in Sachen ‚gegebene Grundausstattung‘ hinzu. Wer eine Kohlemine oder ein Ölfeld besitzt und vom Verkauf der geförderten Rohstoffe profitiert, dessen persönliche Budgetrestriktion ist in hohem Maße vom Grad der Internalisierung externer Effekte abhängig, und zwar negativ – je mehr Internalisierung herrscht, desto weniger Einkommen hat derjenige. Also wird er ein Mehr an Umweltschutz nicht stark befürworten, solange er für den ihm daraus entstehenden Einkommensverlust nicht (teilweise) entschädigt wird.

Menschen hingegen, die von externen Effekten überdurchschnittlich negativ betroffen sind, dürften ein überdurchschnittliches Interesse an der Steigerung der Internalisierung eben dieser Effekte haben. Der Grad der Betroffenheit hängt wieder mehr oder weniger direkt mit der materiellen Grundausstattung zusammen. Wer genügend Geld hat, kann etwa aus einer zunehmend Hochwasser gefährdeten Gegend wegziehen, auch wenn er dabei einen Vermögensverlust realisiert, weil er sein Eigenheim verkaufen muss und dafür einen im Vergleich zu früheren Jahren geringeren Preis erzielt. Wer kein Vermögen hat, kann zwar auch keines verlieren, aber derjenige schlägt sich möglicherweise schon mit den Umzugskosten herum oder kann kaum die Mietpreise in weniger vom Hochwasser gefährdeten Gegenden bezahlen, die ja mit der Zuzugsbewegung tendenziell steigen.

Mit anderen Worten: Je nachdem, welche materielle Grundausstattung ein Mensch mitbringt, kann er sich vor negativen externen Effekten besser privat schützen oder eben schlechter. Entsprechend unterschiedlich stark sind die Menschen auf eine gemeinsame Ordnung angewiesen, die der Internalisierung negativer externer Effekte dient.

Damit komme ich zum zweiten Punkt: der Art und Weise, wie eine solche Ordnung aufgestellt und ihre Einhaltung durchgesetzt wird. Man sollte meinen, dass ein demokratisches Verfahren im Prinzip der beste Weg ist, zu einer einigermaßen fairen Lösung im Sinne eines konkreten Punktes auf der oben beschriebenen ordnungspolitischen Skala zu gelangen. Denn mit der Regel „one man / woman – one vote“ kann einer unterschiedlichen Verteilung der Grundausstattung entgegengewirkt werden.

Doch die Dinge liegen leider komplizierter. Zum einen gehört zu einer Entscheidung im wohlverstandenen eigenen Interesse meist auch ein Mindestmaß an Wissen und Bildung. Hapert es schon an dieser Stelle, z.B. genau wegen stark ungleicher Ausgangspositionen (die einen können sich und ihren Kindern den Besuch einer guten Schule leisten, die anderen müssen bereits in jungen Jahren arbeiten, um das tägliche Überleben zu sichern), stellen demokratische Abstimmungsverfahren keine Garantie für langfristige Lösungen dar, die im Interesse einer großen Mehrheit der Wähler sind. Ganz zu schweigen von einer angemessenen Berücksichtigung der Interessen zukünftiger Generationen, die ja naturgemäß an gegenwärtigen Wahlen noch nicht teilnehmen können, auf deren Leben aber die heutigen Entscheidungen in Sachen Umweltschutz erheblichen Einfluss haben.

Zum anderen werden demokratische Verfahren oft sehr stark von Geld beeinflusst. Dabei kann es sich um Lobbyarbeit handeln, um die Finanzierung von Kandidaten im Wahlkampf, um die Steuerung der Presse durch Konzentrationsprozesse in der Medienlandschaft etc. bis hin zu verdecktem oder offenem Stimmenkauf. Auch Frustration über die Wirkungslosigkeit von Wahlen und daraus folgende Nicht-Teilnahme an Wahlen können dazu führen, dass demokratische Verfahren nicht die Präferenzen der Mehrheit der Bevölkerung zum Ausdruck bringen. Je ausgeprägter diese Defekte demokratischer Systeme sind, desto schwieriger ist es, auf der genannten ordnungspolitischen Skala einen Punkt zu erreichen, der tatsächlich den Wünschen der Mehrheit der Menschen entspricht.

Hinzu kommen nicht zu unterschätzende Probleme bei der Durchsetzung der Ordnungspolitik, wie wir ja gerade beim Abgasskandal wieder einmal drastisch vor Augen geführt bekommen. Eine nicht korrupte Exekutive, eine unabhängige Judikative und eine kritische Medienlandschaft sind ganz offenbar nicht selbstverständlich, nicht einmal in reichen Industriestaaten mit demokratischen Verfassungen.

Das alles sind also Faktoren, die auf den Prozess einwirken, an dessen Ende eine bestimmte Ordnungspolitik zustande kommt. Nun muss man noch bedenken, dass der technische Fortschritt die Produktionsweise, die Güter und die Internalisierungsmöglichkeiten bei negativen externen Effekten laufend verändert. So hat sich beispielsweise vor 100 Jahren niemand Gedanken um Schutzvorschriften für Atomreaktoren gemacht. Die oben skizzierte Skala ist also selbst permanent in Bewegung. Der Staat muss dauernd ordnungspolitisch „nachbessern“ oder „dazulernen“. Auch die Präferenzen der Menschen sind nicht starr vorgegeben. Das bedeutet, das gesamte Wirkungsgefüge befindet sich ununterbrochen in einem Veränderungsprozess. Mit dieser Dynamik sinnvoll umzugehen, sich weder von ihr überrollen zu lassen noch sie weitgehend abzuwürgen, ist die Kunst einer dem Gemeinwohl verpflichteten Wirtschaftspolitik.

Will man auf dieser Welt etwas zugunsten der Umwelt bewegen, gibt es also vielfältige Ansatzpunkte, die sich obendrein gegenseitig beeinflussen. Um zu konsistenten Lösungen zu kommen, müssen diese Wechselwirkungen beachtet werden und zwar sowohl bei den Überlegungen, welche Ziele erreicht werden sollen, als vor allem auch bei der Wahl der Instrumente zur Erreichung der Ziele.

Z.B. nützt es der Umwelt relativ wenig, eine Klimaabgabe auf schädliche Emissionen zu erheben, wenn man zugleich dank falsch verstandenen Wettbewerbs der Nationen die größten Abgasproduzenten von dieser Klimaabgabe weitgehend befreit.

Die Bildung der Präferenzen ‚pro Umwelt‘ ist sicher ein wichtiger Baustein in Sachen Umweltschutz, der ja schon vielerorts etwa im Schulunterricht Einzug gehalten hat. Aber ohne die Bedeutung dieses Bausteins kleinreden zu wollen, muss man einräumen, dass seine Wirkung so langfristig angelegt ist, dass es nicht genügt, auf die hier reifenden Früchte zu warten.

Was mir aus dem skizzierten Raster vor allem klar hervorzugehen scheint, ist die Erkenntnis, dass ohne eine Änderung der materiellen Ungleichverteilung zwischen Ländern und zwischen den Einkommensschichten innerhalb der Länder eine spürbare, nachhaltige und hoffentlich noch einigermaßen rechtzeitige Verbesserung des Umweltschutzes unmöglich ist. Ich schließe das daraus, dass die Machtkonzentration durch Ungleichverteilung von Einkommen und Vermögen sowohl die Präferenzbildung zugunsten der Umwelt als auch die (demokratische) Durchsetzung der Interessen der Mehrheit der Menschen massiv behindert – also beide zentralen Kanäle blockiert, durch die mehr Umweltschutz möglich wäre. Wenn es anders wäre, müssten die 1000 reichsten Menschen der Erde längst begonnen haben, ihren Reichtum dazu zu nutzen, die Weichen in Richtung Erhalt unseres Planeten zu stellen. Doch es ist genau andersherum: Die Machtkonzentration ist Teil des Problems und nicht Teil der Lösung. Und diese Erkenntnis stimmt mich nicht gerade hoffnungsvoll.

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