Europa und das Menschenrecht auf Arbeit – Teil III

Was aber könnte die Politik tun, um Vollbeschäftigung herzustellen? Zunächst einmal kann nicht bestritten werden, dass der Staat als Arbeitgeber fungieren kann, indem er Stellen im öffentlichen Dienst schafft. Es gibt Ökonomen, wie z.B. Bill Mitchell – einer der profiliertesten Vertreter der sogenannten Modern Money Theory –, die vor diesem Hintergrund fordern, dass der Staat seinen Bürgern eine Arbeitsplatzgarantie geben sollte. Nach diesem Vorschlag wird jedem arbeitsfähigen und arbeitswilligen Bürger ein Arbeitsplatz bei einer staatlichen Organisation zum gesetzlich festgeschriebenen Mindestlohn versprochen. Ein Zwang, eine solche Arbeit anzunehmen, besteht dagegen nicht.[1]

Zunächst einmal scheint alles für eine Arbeitsplatzgarantie zu sprechen. Bei entsprechender Ausgestaltung der Arbeit können Menschen gesellschaftlich sinnvolle und subjektiv befriedigende Tätigkeiten ausüben und dabei ihre Qualifikationen verbessern, die Sozialsysteme werden entlastet und es können Güter hergestellt werden, die als gesellschaftlich sinnvoll erachtet werden.

Darüber hinaus kann ein Staat aber auch in indirekter Form dem Recht auf Arbeit Geltung verschaffen. Er kann für den Fall, dass in einer Volkswirtschaft Unterbeschäftigung herrscht, durch den Kauf von Gütern- und Dienstleistungen bei Unternehmen aus dem privaten Sektor oder aber durch Transferleistungen, die Dritten einen solchen Kauf ermöglichen, die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen so stimulieren, dass Unternehmen zur Befriedigung der zusätzlichen Nachfrage gezwungen sind, ihr Arbeitsplatzangebot zu erhöhen. Dieses Mittel der staatlichen Sicherung von Vollbeschäftigung wird gewöhnlich als antizyklische Fiskalpolitik bezeichnet, deren Notwendigkeit und Wirksamkeit John Maynard Keynes in seiner „General Theory“ theoretisch begründet hat.[2]

Warum aber wird dann noch nicht einmal von der neuen – und nach eigenem Bekunden einer radikal linken Programmatik verpflichteten – griechischen Regierung im Angesicht von Arbeitslosenquoten von 25%, bei Jugendlichen sogar um die 50%, weder ein solches Konjunkturprogramm aufgelegt, geschweige denn Arbeitsplätze im öffentlichen Sektor geschaffen? „Was für eine Frage“, mag man erwidern. Die Antwort liegt doch auf der Hand! Griechenland ist pleite und daher ist es ausgeschlossen, dass es die finanziellen Mittel aufbringen kann, die es erlauben würden, ein solches, zweifellos kostspieliges Programm zu realisieren. Eine Arbeitsplatzgarantie kann ein Staat also gegenüber seinen Bürgern, folgt man diesem Argumentationsstrang, deshalb nicht aussprechen, weil er nicht notwendigerweise über die finanziellen Mittel verfügt, die er benötigt, um seinen damit übernommenen Verpflichtungen nachzukommen.

Hinter einem solchen Argument steckt die Vorstellung, dass der Staat nur dann Menschen im öffentlichen Dienst beschäftigen kann, wenn er über die finanziellen Mittel verfügt, sie für ihre Arbeit auch entsprechend zu entlohnen. Da der Staat aber sich diese Mittel entweder über Zwangsabgaben, insbesondere Steuern, oder aber die Refinanzierung über den Kapitalmarkt besorgen muss, sollte er ein solches Versprechen gegenüber seinen Bürgern niemals machen.

 Wer soll das bezahlen, wer hat so viel Geld?

Geld ist nach dieser Vorstellung in irgendeiner Quantität sozusagen dem Wirtschaftsprozess vorgegeben. Einerseits stellt die Zentralbank eine bestimmte Menge Liquidität zur Verfügung und andererseits sparen die Haushalte eine bestimmte Menge ihres Einkommens, das für Investitionen verwendet werden kann. Diese „Spartopftheorie“ des Geldes spannt in aller Regel den Diskursraum auf, innerhalb dessen Grenzen die politische Diskussion stattfindet. Dabei gibt es diejenigen (wenigen), die den Ausbau öffentlich-rechtlicher Beschäftigungsverhältnisse und kontrazyklisch fiskalpolitischer Maßnahmen befürworten und diejenigen (vielen), die den staatlichen Sektor als ineffizient erachten und ihn daher durch die Privatisierung öffentlicher-rechtlicher Organisationen weiter zurückdrängen wollen und Fiskalpolitik generell als Mittel der Wirtschaftspolitik ablehnen.

Ein Staat, dessen Ausgaben seine Einnahmen übersteigen, muss vor dem Hintergrund dieser Annahmen folglich die daraus resultierenden Defizite durch Darlehen von Haushalten refinanzieren. Da aber der Staat diese Darlehen nur durch Zwangsabgaben bedienen kann, so hat schon David Ricardo argumentiert, sind die Finanzierung staatlicher Ausgaben über die Erhebung von Steuern und die Aufnahme eines Darlehens als äquivalent zu erachten.

Ricardos These impliziert, dass der Versuch, eine darniederliegende Volkswirtschaft mithilfe staatlicher Schulden ankurbeln zu wollen, zum Scheitern verurteilt ist. Denn, wenn, wie die meisten Ökonomen meinen, höhere Steuern wachstumshemmend sind und die These Ricardos stimmt, dann müssen auch höhere Schulden des Staates das Wirtschaftswachstum negativ tangieren.[3] Ganz im Einklang mit dieser These warnt die geschäftsführende Direktorin des IWF, Christine Lagarde, daher davor, die darniederliegenden Wirtschaften Europas mithilfe von staatlichen Ausgabeprogrammen wieder auf die Beine helfen zu wollen, wie das von unbelehrbaren Keynesianern gefordert wird. Wichtig sei, die Steuern auf keinen Fall zu erhöhen und staatliche Schulden abzubauen, da diese Politik Investoren signalisiere, dass sie in Zukunft mit niedrigeren Steuern zu rechnen hätten.[4]

Bevor man diese These auf ihre Richtigkeit hin überprüfen kann, muss man zunächst einmal präzisieren, was man unter dem Begriff der „Refinanzierung“ verstehen soll. Unterschieden wird in der finanzökonomischen Literatur üblicherweise zwischen der direkten Finanzierung über den Kapitalmarkt, etwa durch die Begebung von Anleihen, und der indirekten Refinanzierung, wie etwa über Darlehen von Banken.

Für den ersten Fall wird angenommen, dass Haushalte monetäre Überschüsse aus dem Verkauf von Waren und Dienstleistungen erwirtschaftet haben und diese Ersparnisse Dritten gegen die Bezahlung eines Zinses zur Verfügung stellen. Darlehen von Banken unterscheiden sich von dieser direkten Form der Finanzierung nur dadurch, dass eine Bank zwischen einen Geldsuchenden und einen Geldgebenden zwischengeschaltet wird. Die Vorstellung ist, dass Haushalte Geld einer Bank zur Verfügung stellen und dann das von den Haushalten eingebrachte Geld an kreditsuchende Unternehmen und Haushalte weiterreichen.

Allerdings bestreiten auch konservative Ökonomen nicht die Fähigkeit von Zentralbanken, für die Ausgaben des Staates neues Geld zu schaffen.[5] Gesprochen wird dann von einer Monetarisierung staatlicher Schulden. Das Finanzministerium wendet sich in diesem Fall nicht an den Kapitalmarkt oder an Banken, um sich zu refinanzieren, sondern es refinanziert sich direkt bei der Zentralbank. Sind aber Finanzministerium als auch Zentralbank staatliche Organisationen, wie das in der Regel der Fall ist, dann hat der Staat bei einer monetisierten Staatsschuld Verbindlichkeiten und Forderungen in genau gleicher Höhe. Der Zins, den er zu zahlen hat, erhält er selbstverständlich von der Zentralbank, nämlich als Gewinnausschüttung, wieder zurück. Mit solchen Schulden lässt sich leben!

Wenn aber der Staat kostenlos Geld schöpfen darf, um damit seine Ausgaben zu bestreiten, heißt das dann, dass ein solcher Staat eigentlich gar keine Steuern erheben muss, um seine Ausgaben zu refinanzieren. Das heißt es tatsächlich! Steuern werden zur Refinanzierung staatlicher Aufgaben nicht benötigt, wenn es dem Staat erlaubt ist, Geld über seine Zentralbank zu schöpfen. Was es aber nicht heißt, ist, dass der Staat daher keine Steuern mehr erheben muss. Worauf Vertreter einer staatlichen Theorie des Geldes in der Nachfolge von Knapp immer wieder hingewiesen haben: Steuern werden benötigt, damit sicher gestellt ist, dass Geld einen Wert hat und daher als Zahlungsmittel allgemein akzeptiert wird. Randell L. Wray, der in dieser Tradition arbeitet, begründet diesen Zusammenhang wie folgt:

All monetary instruments are financial instruments and so they must obey the rules of finance to have a value. A central means to give value to a financial instrument is through the necessity of its issuer to take back that financial instrument in the future. [] The same applies to government monetary instruments: the currency issuer must promise to accept the currency in payments to itself.“[6]

Dass ein Zahlungsmittel, das zur Bezahlung einer Steuerschuld genutzt werden kann, einen Wert hat, wenn die Nichtbezahlung von Steuerschulden mit Sanktionen bewehrt ist, kann man kaum bezweifeln. Bezweifeln kann man allerdings, dass Geld, das quasi von einem Hubschrauber abgeworfen wird und vom Gesetzgeber lediglich als gesetzliches Zahlungsmittel ausgezeichnet wurde, allgemeine Akzeptanz finden wird.

Tatsache aber ist auf jeden Fall, dass der Euro institutionell so ausgestaltet wurde, dass es rechtlich ausgeschlossen ist, dass die teilnehmenden Länder sich direkt bei der EZB oder den nationalen Zentralbanken refinanzieren können. Wie andere potentiellen Kreditnehmer, sollen sie sich entweder über ihre Einnahmen oder aber über den Markt refinanzieren müssen. Im § 123 des so genannten Vertrags von Lissabon liest sich das so:

„(1) Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten bei der Europäischen Zentralbank oder den Zentralbanken der Mitgliedstaaten (im Folgenden als „nationale Zentralbanken“ bezeichnet) für Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Union, Zentralregierungen, regionale oder lokale Gebietskörperschaften oder andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentliche Unternehmen der Mitgliedstaaten sind ebenso verboten wie der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln von diesen durch die Europäische Zentralbank oder die nationalen Zentralbanken.“[7]

Dieses Verbot freut natürlich Vermögensbesitzer, die nach Anlagemöglichkeiten suchen. Was aber ist der gesamtwirtschaftliche Vorteil, wenn die Finanzierung staatlicher Ausgaben ausschließlich über den „Markt“ erfolgen darf? Oder nochmals anders gefragt: Was spricht dagegen, dass ein Staat sein Geldschöpfungsprivileg benutzt, um damit brach liegende Ressourcen in seinem Rechtsgebiet zu aktivieren und dadurch dem Recht auf Arbeit zur Durchsetzung zu verhelfen? Dazu mehr im vierten Teil.

[1] Siehe dazu die Beiträge von Mitchell unter http://bilbo.economicoutlook.net/blog/?cat=23.

[2] Keynes (1936).

[3] Eine hervorragende Auseinandersetzung mit dieser Hypothese findet sich bei Mitchell unter http://bilbo.economicoutlook.net/blog/?p=13236.

[4] Lagarde in einem Interview mit der Fernsehanstalt abc am 10.10.2010.

[5] Ehnts (2014) beschreibt die Geld- und Kreditschöpfung in der Eurozone aus bilanzieller Perspektive.

[6] Tymoigne/Wray (2013), S. 6.

[7] Siehe dazu http://dejure.org/gesetze/AEUV/123.html

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