Italien: Wie man eine kranke Demokratie reformiert – Teil 2

 Ein Gastbeitrag von Guiseppe Vandai

Meine Erzählung über Italien braucht nun ausnahmsweise einen zweiten Prolog, nämlich den über Renzis raschen Aufstieg an die politische Spitze des Landes. Renzi war 2012 der Hauptopponent von Bersani bei den basisdemokratischen Vorwahlen (nach amerikanischem Muster), bei denen der Parteivorsitzende des Partito Democratico (PD) gewählt wurde. Bersani gewann mit 60% der Stimmen, Renzi bekam 40%. Er war also der Leader der internen Opposition.

Wie schon gesagt, 2013 gab es Parlamentswahlen mit einem sehr problematischen Ausgang. Es bildeten sich drei fast gleichstarke politische Lager heraus. In der Abgeordnetenkammer bekam die PD eine klare Mehrheit. Im Senat hatte dank dem „Porcellum“ kein Lager eine Mehrheit. Die Regierung wurde erst nach zähen Verhandlungen gebildet und war auf die Unterstützung vom rechten und vom linken Lager angewiesen: eine wacklige Angelegenheit, die viel Stoff für Erpressungen bot. Der Premierminister wurde Letta, der es aber schwer hatte, sowohl in der Regierungsmannschaft wie im Parlament, aber auch in Brüssel und in Berlin. Die PD war in einem ständigen Unruhezustand. Renzi zögerte nicht, ergriff die Initiative, erreichte Bersanis Rücktritt als Parteichef und verlangte eine neue Richtung für die Partei. Er erzwang die – wiederum basisdemokratische – Neuwahl des Vorsitzenden, zu der er sich erneut stellte. Diese fand im Dezember 2013 statt und Renzi gewann diesmal deutlich.

Anfang Januar 2014 traf er sich mit Berlusconi unweit von der Fontana di Trevi im Palast des Nazareno, wo die PD ihre Zentrale hat, um sich mit ihm auf ein neues Wahlsystem zu einigen, das künftig die Bildung von klaren und stabilen Mehrheiten im Parlament garantieren sollte. Zweiter Punkt: die Reform des Senats. Nach ein paar Tagen Verhandlungen fanden die beiden einen Kompromiss, der allerdings eine Divergenz über die Art der Bonuszuteilung nicht glätten konnte. In den Reihen beider Blöcke hagelte es sofort an Kritik. Vor allem war die alte Garde der PD darüber empört, dass Renzi mit dem Treffen Berlusconi rehabilitiert hatte. Außerdem tauchte wieder die unheilvolle Forderung auf, dass die Reform des Wahlsystems vorab mit allen Verbündeten des eigenen Lagers abgestimmt werden müsse. Aber das wäre natürlich niemals gegangen. In der Partei klafften der Wille zur Neuerung und die Liebe zum Alten, Realismus und Prinzipienreiterei krass auseinander.

Renzi blieb unbeeindruckt und suchte weiter den Kompromiss mit dem Kontrahenten Silvio Berlusconi. Bald danach forderte er sogar, enttäuscht vom zaudernden Letta, dessen Rücktritt als Regierungschef und schlug sich kurzerhand selbst als seinen Nachfolger vor. Letta schäumte vor Wut, musste sich aber fügen, da die Mehrheit der PD Renzi folgte. Der Präsident Napolitano konnte auch nichts anderes tun, als sich zu beugen. Am 22. Februar 2014 wurde die neue Regierung vereidigt. In dieser Regierung, die bis heute im Amt ist, befinden sich keine Vertreter des linken Flügels der PD, während die – allerdings schon unter Letta von Berlusconi abgefallenen – Vertreter des rechten Lagers überrepräsentiert sind. Im Prinzip hat Renzi damit eine neue Koalition der Willigen geschaffen.

Nun konnte Renzi bei der Durchsetzung der Wahlreform im Parlament Gas geben. Parallel leitete er einen Gesetzentwurf zur Verfassungsreform in die Wege, um das perfekt symmetrische Zweikammersystem abzuschaffen und dem Senat eine Nebenrolle zuzuweisen. Beide Unternehmungen sind ihm inzwischen fast komplett gelungen. Nur die Verfassungsreform muss demnächst noch die letzte parlamentarische Hürde nehmen.

Renzis Gesamtplan, um das gestrandete Schiff der italienischen Demokratie wieder seetüchtig zu machen, umfasst sogar vier Teile: Das neue Wahlsystem, die Verfassungsreform des Zweikammersystems, die Re-Zentralisierung vieler Funktionen, die den Regionen bisher zustanden und die Reform der öffentlichen Verwaltung. Die letzten beiden Vorhaben lassen wir hier aber außer Acht und konzentrieren uns auf die ersten zwei:

1 ) Die Reform des Wahlsystems. Das Gesetz, das am 8. Mai 2015 verabschiedet wurde, stammt weitgehend aus der Feder von Prof. D’Alimonte, einem der weltweit anerkanntesten Experten in Sachen Wahlsysteme. Die künftige Abgeordnetenkammer wird aus 630 Repräsentanten bestehen. Sie wird zwar nach dem Verhältniswahlsystem gewählt, aber das Wahlsystem garantiert, dass der Partei ein mehrheitsschaffender Gesamtbonus zugeteilt wird, die mindestens 40% der Stimmen landesweit bekommt. Sollte keine Partei dieses Ziel erreichen, stellen sich die zwei bestplatzierten Parteien bei einem zweiten Wahlgang zur Wahl. Der Sieger bekommt den Bonus. Insgesamt werden ihm 340 Sitze garantiert. Entscheidend: Der Bonus wird einer einzelnen Partei zugeteilt und nicht mehr einer Koalition. In der Frage hat sich Renzi gegen Berlusconi durchgesetzt, der aus diesem Grund aus dem Nazareno-Abkommen ausgestiegen ist. Das Gesetz sieht auch vor, dass nur die Parteien, die landesweit mindestens 3% der Stimmen erhalten, in der Abgeordnetenkammer vertreten sein dürfen. Das ganze Wahlvolk wird in 100 Wahlkreise eingeteilt. Jede Partei stellt in jedem Kreis eine Liste von mehreren Kandidaten zur Wahl. Der erste auf jeder Liste ist privilegiert. Wenn die Liste im Wahlkreis mindestens einen Sitz bekommt, dann ist er auf jeden Fall im Parlament, wenn die Partei im ganzen Land die notwendigen 3% erreicht. Damit kann jede Parteizentrale die von ihr bevorzugten Kandidaten in erheblichem Maße durchsetzen. Die weiteren Kandidaten werden dann nach der Zahl der erhaltenen Stimmen bestimmt.

Damit ist klar: Die Parteienlandschaft in Italien wurde revolutionär verändert. Der Weg führt zu einem Zweiparteiensystem. Das System wird auch die internen Organisationen der Parteien und das Verhältnis zwischen ihnen und ihren Abgeordneten straffen. Der Leser wird sich nun fragen: „Wieso gilt das neue Wahlsystem bloß für die Abgeordnetenkammer? Was ist mit dem Senat?“

2 ) Die Reform des Senats. Der zweite, enorme Klotz am Bein bei der Gesetzgebung in Italien war das, was die Juristen einen „symmetrischen Bikameralismus“ nennen. Eine solche Form des Parlamentarismus ist durch das Prinzip „gleiche Befugnisse für beide Kammern“ geformt. Dem soll in Italien nun ein Ende gesetzt werden. Ich schreibe vorsichtig „soll“, weil die letzte, endgültige Abstimmung noch bevorsteht. Da es um eine Verfassungsänderung geht, ist das Prozedere, gemäß Artikel 138 der Verfassung, doppelt. Zwei mal müssen beide Kammern abstimmen, mit einem Mindestzeitabstand von 3 Monaten. Im Frühsommer 2014 wurde die Verfassungsnovelle von Renzi und Frau Boschi vorgelegt. Im August 2014 gab die zuständige Kommission vom Senat grünes Licht. Das schwierige Gesetzgebungsverfahren war nun eröffnet. Nach Debatten in beiden Kammern und einem zähen Ringen sowohl im Senat, weil dort Renzi die Mehrheit fehlt, als auch in der Abgeordnetenkammer, wo der linke Flügel seiner Partei hart kämpfte, um zu erreichen, dass die Senatoren direkt vom Volk gewählt werden, wurde ein für Renzi günstiger Kompromiss gefunden. Demnächst, bis Ende April dieses Jahres, ist die letzte Abstimmung in der Abgeordnetenkammer vorgesehen. Dann ist die Verfassungsreform fast durch. „Wieso fast?“ Weil jede Verfassungsänderung – wie auch in Deutschland üblich – von mindestens 2/3 der Parlamentsabgeordneten, also einer „qualifizierten Mehrheit“, gebilligt werden muss. Weil aber bei diesem Gesetz keine qualifizierte Mehrheit im italienischen Parlament zustande kommen wird, sondern nur eine absolute, muss die Novelle nochmals direkt vom Wahlvolk abgesegnet werden. Im Oktober 2016 wird ein Referendum darüber abgehalten werden.

Welches sind nun die Eckpunkte der Reform, die übrigens ebenfalls international höchst angesehene Urheber wie die Verfassungsrechtler Prof. Barbera und Prof. Cassese hat? Der Senat wird nicht mehr aus 315, sondern nur noch aus 100, nun aber ehrenamtlichen, also unbezahlten Senatoren bestehen. Diese werden nicht mehr direkt vom Volk, sondern von den Regionalparlamenten und von einigen großen Stadträten aus ihren Reihen gewählt. Die Senatoren üben ihr Amt nur aus, solange sie Landtagsabgeordnete oder Stadträte sind. Der Senat wird die Regierung weder mitwählen noch ihr das Vertrauen entziehen können. Er wird nicht mehr über den Haushalt abstimmen. In der Außenpolitik spielt er ebenfalls keine Rolle mehr. Bei Gesetzesentscheidungen der Abgeordnetenkammer kann der neue Senat innerhalb einer bestimmten Frist Bedenken anmelden. Diese hat die Abgeordnetenkammer zu berücksichtigen, kann aber schließlich doch völlig frei entscheiden. Die Zuständigkeit des Senats soll vor allem auf jene Gesetze beschränkt sein, die regional oder kommunal relevant sind. Somit ist der neue Senat explizit bei der Gesetzgebung involviert, die die Verhältnisse zwischen Staat, EU und lokalen Institutionen betrifft. Außerdem ist er weiterhin an Verfassungsänderungen und an der Wahl des Staatspräsidenten beteiligt. Nicht unwichtig: Durch die Verfassungsnovelle wird schließlich die Institution der Volksabstimmung weiter ausgebaut.

Wie ist die ganze Reform zu beurteilen? Unter den Verfassungsrechtlern in der ganzen Welt herrscht ein großer Konsens darüber, dass sich die modernen Demokratien möglichst an zwei Modellen orientieren sollen. Bei einer Präsidialdemokratie, in der die Befugnisse der exekutiven Gewalt groß sind, braucht man als Gegengewicht ein Parlament mit zwei symmetrischen und gleichstarken Kammern. Bei einer Parlamentsdemokratie, die per definitionem ihren Schwerpunkt im Parlament hat, ist eine asymmetrische Aufteilung der Befugnisse zwischen den zwei Kammern die beste Wahl. So ist es in Deutschland, ähnlich wird es in Italien nach der Novelle sein. Es ist deswegen schwer zu verstehen, warum der Gesetzentwurf so viel Kritik aus allen Lagern auf sich zog. Meiner Meinung nach kann die Neuerung endlich eine Wende in Italien schaffen. Dieses Gesetz und das neue Wahlsystem können zusammen sechzig Jahren Instabilität ein Ende setzen. Der Gesamtplan wird sich auch kurzfristig auszahlen. Denn das Land muss gegen die Benachteiligung in der Eurozone, die auch Herr Rothweiler beklagt, möglichst schnell kämpfen. Nicht nur: Italien muss auch das ganze Euroregelwerk dringend in Frage stellen. Und das darf man im Interesse des Landes und der Demokratie in Europa wahrlich nicht populistischen oder undemokratischen Kräften überlassen.

Giuseppe Vandai stammt aus der Region Mailand; er hat in Mailand und Heidelberg Philosophie studiert, war in Italien als Lehrer tätig und ist heute Makler in der Lebensmittelindustrie auf europäischer Ebene. Er lebt seit 30 Jahren in Deutschland. 

 

 

 

 

 

 

 

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