Europäische Zentralbank in Frankfurt
EU | 06.06.2016 (editiert am 12.06.2016)

Ein Finanzministerium als Teil des Eurosystems 2.0

Der fehlgeleitete Glaube an die Allmacht des Marktes hat im Euroraum vielfach zu einem Teufelskreis aus Austeritätspolitik, Wirtschaftseinbruch, steigender Arbeitslosigkeit und sozialer Not geführt. Ein gemeinsames Finanzministerium könnte Abhilfe schaffen.

Die Euro-Krise, welche sich an die globale Finanzkrise 2008/09 anschloss, dauert nun schon sechs Jahre. Während in anderen Ländern der Welt eine weniger restriktive Sparpolitik des Staates wesentlich zur Erholung der Wirtschaft beitrug, erlebte die Eurozone eine lange Phase von Rezession und Stagnation. Denn hier wurde auf ein vermeintliches Staatsschuldenproblem mit Haushaltskürzungen reagiert.

Souveräne Staaten und schwäbische Hausfrauen

Diese Diagnose aber ist problematisch, da ein Staat nicht mit der vielzitierten schwäbischen Hausfrau gleichzusetzen ist. Während diese sich tatsächlich Gedanken machen muss, woher sie denn ihr Geld bekommt, um ihre Ausgaben zu bestreiten, kann der Staat dabei auf seine Zentralbank zurückgreifen. Entweder verkauft letzterer direkt Staatsanleihen an die Zentralbank, oder er verkauft sie an Banken, die wiederum die Staatsanleihen an die Zentralbank weiterverkaufen. Da der Staat dies unbegrenzt tun kann, ist ein Staatsbankrott komplett ausgeschlossen, so lange der Staat in seiner eigenen Währung verschuldet ist. Selbst in Krisenzeiten schießen aus diesem Grund die Zinsen für Staatsanleihen nicht in die Höhe: Es zweifelt schlicht niemand an der Zahlungsfähigkeit des Staates. Dieser Umstand erklärt auch das niedrige Zinsniveau außerhalb der Eurozone, wo es nirgends zu Problemen mit staatlicher Insolvenz kam.

Kontrolle der Staaten durch die Märkte

Die Eurozone hat hier ein großes und ungelöstes Problem. Ihre Konstrukteure hatten erwartet, dass die Finanzmärkte die Staaten an die Leine nehmen würden. Wenn ein Staat unverhältnismäßig viel Geld ausgäbe, dann würden die Investoren dessen Staatsanleihen verkaufen, was zu einem Preisverfall bei diesen Staatsanleihen führte. Damit stiege implizit auch die Verzinsung, da Investoren nun auch neue Staatsanleihen nur bei einem höheren Zins kaufen würden. Diese Kontrollfunktion der Märkte, so glaubte man, würde die Europäer vor verschwenderischen Staatsausgaben schützen.

Nur in diesem Kontext ist auch zu verstehen, warum die berühmte Aussage Hans Tietmeyers 1996 vor dem Weltwirtschaftsforum in Davos auch von Politikern begrüßt wurde:

„Meine Herren, Sie alle sind jetzt der Kontrolle der internationalen Finanzmärkte unterworfen.“

Nichts als dieser Satz könnte mehr verdeutlichen, dass der Glaube an die Effizienz des Marktes die treibende Idee des ursprünglichen Euro-Projektes war.

Diszipliniert aber haben die Märkte bis Anfang 2010 die Staaten der Eurozone in diesem Sinne keineswegs: Sie alle kauften Staatsanleihen ohne große Risikoaufschläge an. 2009 wurden jedoch plötzlich griechische, spanische, irische und andere Staatsanleihen verkauft und deutsche Staatsanleihen gekauft. Die Zinsen bewegten sich daher massiv auseinander. Was war passiert?

Die Finanzmärkte hatten schlagartig realisiert, dass die EZB nicht dafür Sorge tragen würde, dass „ihre“ Staaten jederzeit ihre Anleihen bedienen können. Die Länder der Eurozone waren tatsächlich zur Bedienung ihrer Anleihen von ihren Einnahmen, insbesondere von Steuereinnahmen abhängig. Da die Wirtschaftskrise aber zu fallenden Steuereinnahmen führte, erschien eine Ausgabenreduktion des Staates unausweichlich. Die Reduktion staatlicher Ausgaben aber verringert wiederum die Nachfrage nach Wirtschaftsgütern und verstärkt damit die Wirtschaftskrise. Ein Teufelskreis.

Mario Draghi, der im November 2011 als neuer EZB-Präsident installiert wurde, sorgte dann mit seiner Aussage, er würde „whatever it takes“ unternehmen, um den Euro zu retten, für Entspannung. Denn das wurde als Zusage verstanden, Staatsanleihen der Länder der Eurozone zum Nennwert anzukaufen. Die Zinsen in der Peripherie sanken wieder, der Sinkflug wurde gebremst und es trat eine leichte wirtschaftliche Erholung ein. Allerdings ging die Massenarbeitslosigkeit in der Eurozone nur sehr langsam zurück und liegt gegenwärtig noch immer bei über 10 Prozent.

Kein Angebotsschock

Was ist der Grund für die Massenarbeitslosigkeit in weiten Teilen der Eurozone? Da in der Eurozone weder Produktionskapazitäten zerstört noch anderweitig deren potentieller Output beeinträchtigt wurde, kann die Erklärung dafür nur auf der Nachfrageseite liegen. Es wurde zu wenig Geld ausgegeben, um die gesamte Produktion abzusetzen. Die Konsumzurückhaltung führte zu Einschränkungen der Produktion, Entlassungen und Arbeitslosigkeit. Damit stellt sich die nächste Frage: warum wurde und wird zu wenig Geld ausgegeben?

Geld, in diesem Fall Einlagen der Banken, kann auf verschiedene Arten entstehen. Die wichtigsten sind Kredite an Haushalte und Unternehmen, Staatsausgaben und Exporte. All dies erhöht zumindest kurzfristig die Menge an Bankeinlagen, welche wiederum verausgabt werden können und somit fundamentaler Bestandteil des Geldkreislaufs sind. Wo zum Beispiel ein kreditfinanzierter Immobilienboom tobt, kommen durch die zusätzlichen Kredite jede Menge neuer Bankeinlagen in Umlauf, die fleißig verausgabt werden. Dies erklärt die guten Wachstumsraten vor der Krise in Ländern wie den USA, Spanien und auch Irland.

Wie in Deutschland zu sehen ist, können auch durch Exporte neue Bankeinlagen in den nationalen Geldkreislauf fließen. Das war nach 2005 der Fall, als die deutschen Exporte kräftig anzogen und auch die Wachstums- und Beschäftigungsrate mitzogen. Angesichts der sehr geringen Lohnzuwächse der Beschäftigten, mussten sich die deutschen Unternehmen nach Absatzmärkten im Ausland umschauen. So wurden einige Länder der Eurozone von starken Exporten angetrieben (Deutschland), andere von Immobilienblasen (Irland, Spanien).

Ein dritter Motor sind die Staatsausgaben. Diese schaffen bei den Empfängern neue Vermögen in Form von Einlagen in den Banken. Auch deren Verausgabung kann den volkswirtschaftlichen Motor in Gang bringen. Etwas verkürzt kann man also sagen, dass eine Volkswirtschaft von den Nachfrage-Impulsen angetrieben wird, die aus den unterschiedlichen Sektoren kommen können.

Die Impulse aus diesen Sektoren müssen allerdings nicht positiv sein, denn alle drei Sektoren können auch Geld aus dem Kreislauf ziehen. Dies ist der Fall, wenn der private Sektor (Haushalte und Unternehmen) mehr spart als er investiert, wenn das Ausland mehr exportiert als importiert (und damit Mittel aus dem Inland abzieht), und wenn der Staat mehr einnimmt als er ausgibt. Letzteres ist leicht verständlich, wenn man sich vergegenwärtigt, dass Steuerzahlungen zu einem Verlust von Bankeinlagen im privaten Sektor und damit zu einem Verlust von Kaufkraft führen. Der Staat verbucht entsprechend ein verringertes Defizit oder einen Überschuss.

Kürzung der Staatsausgaben führen zu den niedrigen Zinsen der EZB

In der aktuellen Situation der Eurozone schwächelt die Kreditaufnahme der Haushalte und Unternehmen. Die Kaufkraft wird also – anders als vor der Krise – nicht durch eine steigende Verschuldung des privaten Sektors angetrieben. Die Exporte in den Rest der Welt sind gestiegen, da der Euro bis vor einigen Wochen unter Abwertungsdruck stand. Impulse von Seiten des Staates gab es kaum, das fast alle Staaten unter dem Druck des Stabilitäts- und Wachstumspakts versuchen, ihre laufenden Defizite zu verringern. Die schwarze Null in Deutschland bedeutet ebenfalls, dass der Staat keine zusätzliche Kaufkraft an den privaten Sektor überträgt.

Keine Wirtschaft kann funktionieren, wenn sich niemand für die Entwicklung der Nachfrage verantwortlich fühlt. In der Eurozone hatte man darauf gehofft, dass die EZB diese Rolle übernehmen könnte. Doch eine Zentralbank kann niemanden zwingen, mehr Kredit aufzunehmen. Der kurzfristige Zins liegt bei null, und die langfristigen Zinsen sind durch die quantitative Lockerung ebenfalls sehr niedrig. Mehr ist nicht möglich. Deswegen hat Mario Draghi zuletzt mehrfach die Regierungen Europas aufgefordert, ihre Staatsausgaben zu erhöhen bzw. ihre Steuern zu senken.

Ein europäisches Finanzministerium könnte Kaufkraft schaffen

Die Krise hat deutlich gemacht, dass Europa ein Finanzministerium braucht, welches in der Krise die europäischen Staatsausgaben hochfahren kann, ohne in Zahlungsprobleme zu geraten. Wie man das genau institutionell regelt, kann zu einem späteren Zeitpunkt diskutiert werden. Andere Währungsräume zeigen aber, welche Vorteile ein solche Arbeitsteilung hat. Die Europäische Zentralbank (EZB) müsste dann dazu verpflichtet werden, die neuen europäischen Staatsanleihen im Zweifelsfall unbegrenzt aufzukaufen. An der Solvenz europäischer Staatsanleihen wäre sowieso nicht zu zweifeln, eine Garantie der Zentralbank verstärkt aber unzweifelhaft das Vertrauen in den Finanzmärkten. Selbst wenn sie niemand kaufen wollte, könnte die EZB einspringen und die Staatsanleihen zum Nominalpreis aufkaufen. Dies ist auch in anderen Ländern implizit so geregelt.

Das zentrale politische Problem ist allerdings die Entscheidung darüber, wer den europäischen Haushalt beschließt. Haushaltsrecht ist in fast allen Demokratien das wichtigste Recht des Parlaments. Hier müsste man die jetzigen Entscheidungsstrukturen zwischen Europaparlament und Komission total, verändern wollen, um mehr Demokratie in Europa zu verankern. Zudem wäre eine zweite Kammer sinnvoll, in der alle Europäerinnen und Europäer eine Stimme haben und diese für europaweit agierende Parteien abgeben können. Zusätzlich sollte das neue Parlament die Regierung wählen und auch über die Möglichkeit eines Misstrauensvotums verfügen. Generell wäre auch darüber nachzudenken, wie das politisch gewünschte Niveau von Zentralisierung oder Dezentralisierung erreicht werden kann, so dass die Entscheidungen auf der „richtigen“ politischen Ebene getroffen werden. Das Prinzip der Subsidiarität sollte man nicht ignorieren.

Eine Erhöhung der Staatsausgaben durch ein europäisches Finanzministerium würde schlagartig Milliarden Euros an Kaufkraft schaffen, und daher auch zu mehr Einnahmen führen. Dies senkt die Arbeitslosigkeit und mindert die Probleme derer, die mit ihrer Überschuldung kämpfen. Bei steigenden Steuereinnahmen hätten auch die Mitgliedsstaaten der Eurozone wieder eine reelle Möglichkeit, ihre Verschuldung zu reduzieren und die Maßgaben des Stabilitäts- und Wachstumspaktes einzuhalten (den man wohl aussetzen sollte, solange kein europäisches Finanzministerium da ist).

Ein europäisches Finanzministerium ist bereits im Bericht der fünf Präsidenten vorgeschlagen worden, es kann aber, wie oben dargelegt, nicht um ein europäisches Finanzministerium alleine gehen und in den kommenden Jahren wird es um die institutionelle Ausgestaltung gehen. Die öffentliche Diskussion sollte so geführt werden, dass die Bürger verstehen, was diskutiert wird und wie alternative Vorschläge zu bewerten sind. Dazu ist ein tieferes Verständnis des Geld- und Kreditsystems unabdingbar. Wir werden uns im Makroskop daher immer wieder mit grundlegenden Zusammenhängen der Geld- und Fiskalpolitik beschäftigen, damit die Diskussion nicht an einfachen Irrtümern und Fehleinschätzungen krankt, die dann erneut eine Überwindung der Krise des Euros verhindern. Geht alles weiter wie bisher, ist der Austritt von Ländergruppen oder Ländern aus dem Projekt einer gemeinsamen Währung nicht auszuschließen.

Die nächsten Jahre werden zeigen, ob die Europäische Union das politische Potential hat, sich diesen Herausforderungen zu stellen. Der politische Druck in den Mitgliedsländern wächst und immer mehr Wähler zeigen ihren Unmut über die etablierten Parteien und deren Politik. Die soziale Frage scheint nicht nur zurückgekehrt zu sein, sie erfordert im 21. Jahrhundert auch neue Antworten. Dabei kann man aber durchaus auf erfolgreiche Rezepte der Vergangenheit zurückgreifen. Das Rad muss nicht jedes Mal neu erfunden werden.

 

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