Weltwirtschaft | 23.06.2016

Frischer Wind bei der OECD? – Eher ein laues Lüftchen

Nach dem IWF überrascht nun auch die OECD mit einer Veröffentlichung, die inhaltlich von bisher vertretenen Positionen abzurücken scheint. Doch die Hoffnung könnte verfrüht sein.

Heiner Flassbeck hat sich in der vorletzten Woche ((hier) mit einem neuen Papier der Forschungsabteilung des Internationalen Währungsfonds (Neoliberalism: Oversold?) befasst, in dem einige traditionelle Dogmen in Frage gestellt werden und das international für einigen Wirbel gesorgt hat. Nur kurze Zeit später legte die Industrieländer-Organisation OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) mit ihrem neuen OECD-Wirtschaftsausblick vom 1. Juni 2016 (vorläufige Ausgabe, im Folgenden WA 2016 genannt; englische Fassung: OECD Economic Outlook) eine Veröffentlichung vor, die gleichfalls mit einigen der bisherigen ideologischen Denkmuster zu brechen scheint.

Jedenfalls stellt der britische Guardian dazu fest:

„Ein frischer Wind (A Wind of Change) zieht durch die ökonomischen Institutionen der Welt. In der letzten Woche war es der Internationale Währungsfonds, der sagte, dass Austerität mehr schaden als nützen könnte und dass der Neoliberalismus so gut nun auch wieder nicht sei. In dieser Woche ist es die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, die die Orthodoxie in Frage stellt.“ (Übersetzung des Autors)

Die neue OECD-Studie

In ihrem Bericht weist die OECD darauf hin, dass das Weltwirtschaftswachstum in den letzten acht Jahren relativ schwach gewesen sei und diese anhaltende Wachstumsschwäche nun dazu geführt habe, dass die Weltwirtschaft „in einer Falle sich verstetigender niedriger Wachstumsraten gefangen scheint“ (WA 2016, S. 7). Um aus dieser Niedrigwachstumsfalle herauszukommen, dürfe man nicht vorrangig auf die Geldpolitik setzen, wie dies schon zu lange geschehen sei. Vielmehr sei jetzt die Fiskalpolitik gefordert:

„Die Fiskalpolitik muss umfassender agieren, wobei sie sich das von der Geldpolitik geschaffene Umfeld zunutze machen kann. Die Regierungen können sich heute über sehr lange Laufzeiten zu sehr niedriger Verzinsung verschulden und so effektiv haushaltspolitischen Spielraum schaffen. Mit priorisierten Ausgaben, die hohen Qualitätsanforderungen genügen, entsteht längerfristig die Kapazität zur Rückzahlung der Kredite, während zugleich das Wachstum heute angekurbelt wird. […] Mit der richtigen Weichenstellung können Unternehmensinvestitionen mobilisiert werden, die […] letztlich Voraussetzung dafür sind, dass die Wirtschaft der Niedrigwachstumsfalle entkommen und auf einen Pfad hohen Wachstums umschwenken kann. […] Die Zeit drängt: Je länger die Wirtschaft in der Niedrigwachstumsfalle verharrt, umso schwieriger wird es werden, den negativen Rückkopplungskreislauf zu durchbrechen, die Marktkräfte wieder zu beleben und die Volkswirtschaften auf den angestrebten Pfad hohen Wachstums zu bringen (WA 2016, S. 8f).“

Die bisherige Sicht der OECD

Das sind in der Tat ungewöhnliche Ausführungen einer Organisation, die in der Vergangenheit immer wieder für Strukturreformen – und dabei insbesondere für eine radikale Deregulierung der Arbeitsmärkte – zur Wachstumsbelebung eingetreten ist, angefangen mit der einflussreichen „OECD Jobs Study“ aus dem Jahre 1994. Haushaltskonsolidierung und Strukturreformen – das war bislang das Mantra der OECD, nachzulesen etwa im OECD Wirtschaftsausblick 2012/1:

„Anstrengungen zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und Strukturreformen müssen Hand in Hand gehen, damit dieser Prozess so wachstumsfreundlich wie möglich ist“ (WA 2012/1, S. 8).

Strukturreformen seien

„von wesentlicher Bedeutung, um die Arbeitsplatzschaffung sowie das Wirtschaftswachstum zu fördern und die Ungleichgewichte auf weltweiter Ebene sowie innerhalb des Euroraums dauerhaft zu beseitigen. (WA 2012/1, S. 65).

Es sei auch falsch, wenn die Regierungen ungünstige kurzfristige Effekte befürchteten und deshalb vor dem Hintergrund einer schwachen Konjunktur Strukturreformen verzögerten. Diese Sorge sei unberechtigt:

„Die jüngsten empirischen Analysen der OECD bestätigen, dass der volle Nutzen entsprechender Reformen erst nach einiger Zeit zum Tragen kommt, sie lassen jedoch auch darauf schließen, dass solche Reformen über einen Zeitraum von 3-5 Jahren ausgeprägt positive Effekte auf das Wachstum und die Beschäftigung haben“ (WA 2012/1, S. 65).

Noch im OECD-Wirtschaftsausblick 2013/2 heißt es unmissverständlich:

„Insbesondere in Japan, dem Euroraum und vielen aufstrebenden Volkswirtschaften sind Strukturreformen für die Beendigung der Krise von entscheidender Bedeutung, um die Wachstumsaussichten zu verbessern, die Schuldendynamik einzudämmen und die Wiederherstellung des Gleichgewichts in der Weltwirtschaft und im Euroraum zu erleichtern“ (WA 2013/2, S. 12).

Ein Richtungswechsel?

Vergleicht man die Äußerungen der OECD aus früheren Ausgaben des OECD-Wirtschaftsausblicks mit denen aus der aktuellen Ausgabe von 1. Juni 2016, so lassen sich also durchaus Unterschiede feststellen. Aber kann man deshalb bereits von einem Umdenken der OECD sprechen, einem „frischen Wind“ in der Organisation, wie der „Guardian“ meint?

Hat die OECD eingesehen, dass Strukturreformen niemals einen eklatanten Nachfragemangel beheben können, da veränderte Strukturen nicht aus sich heraus Nachfrage entwickeln? Hat sie erkannt, dass in Volkswirtschaften mit einem massiven Nachfrageproblem (also etwa in den Euro-Krisenländern) Strukturreformen solange wirkungslos bleiben, wie die konjunkturellen, d.h. die nachfrageseitigen Probleme nicht gelöst sind (vgl. dazu ausführlicher hier)? Hat die Organisation also mittlerweile verstanden, dass es eines Wachstums der Ausgaben (d.h. einer steigenden gesamtwirtschaftlichen Nachfrage) bedarf, damit Einkommen und Output wachsen können, und dass dies eine Lösung von der Nachfrageseite her erfordert? Ist der OECD bewusst, dass Arbeitslosigkeit die Folge unzureichender Ausgaben und damit ein makroökonomisches Problem ist?

Skepsis ist angebracht: Denn bereits die oben zitierte Passage lässt vermuten, dass die OECD die Weltwirtschaft gegenwärtig in einer besonderen Situation sieht, die aufgrund ungewöhnlich niedriger (langfristiger) Zinsen vorübergehend erweiterte fiskalische Spielräume für höhere öffentliche Investitionen schafft, die so im Normalfall nicht existieren. Dieser Eindruck festigt sich an anderer Stelle der OECD-Studie (vgl. WA 2016, S. 46).

Dennoch überrascht, dass die OECD nunmehr entschieden für eine fiskalische Expansion zur Wachstumsankurbelung eintritt, wenn auch vielleicht nur in vermeintlichen Ausnahmesituationen wie zur Zeit. Wie ist es zu diesem Sinneswandel gekommen? Es ist anzunehmen, dass die OECD (ähnlich wie der IWF) nicht länger leugnen kann, dass die empirischen Fakten nicht in Einklang mit der von ihr vertretenen Theorie zu bringen sind. Offenbar befürchtet die OECD nach ihren permanenten (viel zu optimistischen) Fehlprognosen der letzten fünf Jahre – die ja auf dieser Theorie basierten – einen kompletten Reputationsverlust und versucht deshalb, ihre Position etwas nachfragepolitisch zu ergänzen, ohne dabei ihre ursprünglichen Standpunkte aufzugeben:

„Am unmittelbarsten erfolgt die Nachfragestützung über die Geld- und Fiskalpolitik. Strukturreformen verbessern die wirtschaftlichen Wachstumsaussichten auf lange Sicht und können – bei angemessenen Entscheidungen – auch die gesamtwirtschaftliche Nachfrage kurzfristig stützen“ (WA 2016, S. 74).

Genau dies ist aber falsch: Strukturreformen stützen keineswegs kurzfristig die Gesamtnachfrage: Ein Bürokratieabbau, die Erleichterung von Unternehmensgründungen, Deregulierungen im Bereich der Produktmärkte, liberalisierte Ladenöffnungszeiten etc. mögen erstrebenswerte Ziele darstellen (oder auch nicht), aber diese und andere Strukturveränderungen können niemals von sich aus Nachfrage entfalten und die Auslastung der Kapazitäten erhöhen. Das gilt besonders für die sog. Arbeitsmarktreformen, denen im Rahmen der Strukturreformen häufig ein großes Gewicht zukommt: Maßnahmen wie die Senkung der Arbeitslosenunterstützung oder die Aufweichung des Kündigungsschutzes üben letztendlich einen negativen Einfluss auf das gesamte Lohnniveau aus, wodurch das Nachfrageproblem sogar noch verschärft wird.

Die OECD räumt an anderer Stelle ein, dass die Wirkung von Strukturreformen stark davon abhänge, ob sie  unter „normalen“ Bedingungen oder „in einem schwierigen makroökonomischen Umfeld“ mit z.B. fortdauernd schwacher Nachfrage umgesetzt würden. Im letztgenannten Fall sei kurzfristig durchaus ein ungünstiger Effekt auf das BIP-Wachstum und die Beschäftigung möglich, der sich „negativ auf das längerfristige Wachstum und die Wirksamkeit der Reformen auswirken (kann)“ (WA 2016, S. 49). Um diesem negativen Effekt entgegenzuwirken, sind nach Ansicht der OECD bestimmte Prioritäten bei den Strukturreformen notwendig. Wenn – wie dies gegenwärtig der Fall ist – weltweit schwache Konjunkturaussichten vorherrschen, sollten nach Meinung der Organisation vorrangig solche Strukturreformen vorgenommen werden, „die zusätzlich zu einer Stimulierung der Produktivität und Beschäftigung auch positive kurzfristige Zuwächse bei der Inlandsnachfrage bewirken können“ (WA 2016, S. 49).

Die Vorschläge hierfür sind weder neu noch überzeugend: Nach der Forderung einer Umschichtung (nicht Erhöhung!) der Staatsausgaben (zugunsten der Investitionstätigkeit) folgt großenteils die übliche Litanei von Produktmarktreformen in bestimmten Dienstleistungssektoren, dem Abbau von Marktzutrittsschranken im Einzelhandel, veränderten Hilfsprogrammen bei der Arbeitssuche, der Lockerung mietrechtlicher Regelungen usw. Dass diese und ähnliche Maßnahmen keine Steigerung der Gesamtnachfrage bewirken können, wurde bereits gesagt.

OECD-Länderanalysen: Das Beispiel Griechenland

Vollends vergessen sind dann alle scheinbar neuen Einsichten, wenn es um die Länderanalysen geht. Ein gutes Beispiel ist Griechenland: So erwartet die OECD, dass das Wachstum in Griechenland in der zweiten Hälfte des Jahres 2016 wieder „positives Terrain“ erreichen wird, da aufgrund des zurückkehrenden Vertrauens Konsum und Investitionen wachsen und zudem die Exporte als Folge der gestiegenen Wettbewerbsfähigkeit zulegen würden. Es geht offenbar steil bergauf:

 „Die vollständige Umsetzung der Strukturreformen, die Bestandteil der Vereinbarung vom vergangenen August sind, wird die gesamtwirtschaftliche Produktion im Verlauf der nächsten zehn Jahre bedeutend steigern. Es sind weitere Reformen erforderlich, um die Wirtschaftsstruktur stärker auf Exporte und die Expansion neuer Unternehmen auszurichten. Eine Lockerung der Regulierung in den Netzindustrien wird die Wettbewerbsfähigkeit und die Exporte steigern. Ein weiterer Abbau regulatorischer Verfahren und administrativer Lasten für Unternehmen wird sich positiv auf Produktivität und Investitionstätigkeit auswirken. […] Den Projektionen zufolge wird das BIP-Wachstum erst in der zweiten Jahreshälfte 2016 ein positives Vorzeichen ausweisen, die Konjunktur dürfte sich aber 2017 erholen, wenn die Strukturreformen die Inlandsnachfrage beflügeln und die Exporte von einer stärkeren Auslandsnachfrage profitieren“ (WA 2016, S. 137).

Das tatsächlich erreichte Wachstum hänge vom Tempo und Umfang der durchgeführten Strukturreformen in Griechenland ab:

„Eine vollständige und rasche Umsetzung der Strukturreformen würde das Vertrauen stärken und eine kräftigere und schnellere Konjunkturerholung bewirken; Abweichungen von den diesbezüglichen Zielvorgaben werden jedoch das Wachstum beeinträchtigen“ (WA 2016, S. 137).

Damit sind wir endgültig zurück bei der reinen Angebotslehre, nach der angebotspolitische Maßnahmen allgemein Vertrauen schaffen, was dann (quasi automatisch) dazu führe, dass Investitionen, privater Konsum und Beschäftigung erhöht würden. Von einem echten Richtungswechsel ist die OECD noch weit entfernt.

 

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