Hafen von Piräus
Theorie | 02.06.2016 (editiert am 08.06.2016)

Strukturreformen – ein Zauberwort ohne Substanz

Strukturreformen gelten als das Allheilmittel in der Krise. Doch weder ist die Rezeptur neu, noch zeigt sie in der Empirie positive Effekte – im Gegenteil.

Was sind „Strukturreformen“?

Wann immer in einem Land – insbesondere der Eurozone – in den letzten Jahren wirtschaftliche Probleme auftraten, hatten Politik, Medien und Wissenschaft hierzulande die Lösung sofort parat: Strukturreformen müssen her. Frankreichs Wirtschaft schwächelt? „Kritiker fordern von der Regierung in Paris mehr Strukturreformen“ (Handelsblatt). Die Wirtschaft in Italien liegt danieder? „Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) hat an Italien appelliert, bei den ambitionierten Strukturreformen nicht nachzulassen […]“ (finanzen-net). Griechenland findet keinen Weg aus der Krise? Kein Wunder: „Die notwendigen Strukturreformen kommen nicht voran“ (Wirtschaftswoche).

Auch in der Abschlusserklärung des G-20-Finanzministertreffens in Schanghai Ende Februar dieses Jahres heißt es, dass „schnellere Fortschritte bei Strukturreformen […] mittelfristig das potenzielle Wachstum stärken“ sollten, was die FAZ dazu veranlasste, das Wort „Strukturreformen“ als das „neue Zauberwort des Treffens der Finanzminister aus den G-20-Ländern“ (faz.net, 27.02.2016) zu bezeichnen.

Der Zauber verfliegt allerdings rasch, wenn man versucht herauszufinden, was sich hinter dem Begriff „Strukturreformen“ verbirgt. In der herrschenden Sichtweise werden oft verkrustete Strukturen als eine entscheidende Ursache für die Krise speziell der Euro-Südländer (incl. Frankreichs) gesehen. Deshalb – so etwa Jürgen Matthes vom „Institut der deutschen Wirtschaft“ – seien dort Strukturreformen notwendig: „Sie erhöhen die Flexibilität von Löhnen und Preisen und verringern die Heterogenität zwischen den Euroländern im Hinblick auf die Rigidität von Arbeits- und Produktmärkten“ (Matthes 2015, S. 106). Damit würden auch die Beschäftigungs- und Wachstumsperspektiven verbessert. Wie genau das funktionieren soll, bleibt weitgehend im Dunkeln; an die Stelle von Erklärungen treten Leerformeln wie die, dass Strukturreformen „über offenere Märkte, mehr Wettbewerbsintensität, höhere Arbeitsanreize und größere Ressourcenflexibilität“ das Wirtschaftswachstum erhöhten. Letztendlich geht es bei den Strukturreformen um eine Reduzierung der „Regulierungsintensität“ sowohl der Arbeits- als auch der Produktmärkte.

Reformen bei der Arbeitsmarktregulierung umfassen etwa die Lockerung des Kündigungsschutzes, die Senkung der Arbeitslosenunterstützung, die Reduzierung gesetzlicher Mindestlöhne, aber auch die Dezentralisierung der Lohnfindungssysteme (Priorität von Firmentarifverträgen, mehr Öffnungsklauseln etc.); zu den Reformen der Produktmarktregulierung zählen beispielsweise die Stärkung der Wettbewerbsbehörden, die Erleichterung von Unternehmensgründungen, die Liberalisierung des Einzelhandels sowie freier Berufe etc. (vgl. dazu ausführlicher Matthes 2015).

Empirische Untersuchungen

Fast alle der gerade angesprochenen Maßnahmen zur „Flexibilisierung“ der Arbeitsmärkte sind nicht neu, sondern stammen bereits aus den 1980er und 1990er Jahren. Als Wegbereiter der Arbeitsmarktreformen kann eine äußerst einflussreiche Analyse der OECD aus dem Jahr 1994 gelten, die „OECD Jobs Study“, die für eine radikale Deregulierung der Arbeitsmärkte und damit für eine durchgreifende Reform bestehender Arbeitsmarktinstitutionen (wie etwa der Kündigungsschutzgesetzgebung, der Lohnersatzleistungen oder des Flächentarifsystems) eintrat.

Im Anschluss an diese OECD-Studie entstand eine große Zahl an empirischen Untersuchungen, in denen der Zusammenhang zwischen Arbeitsmarktinstitutionen und Arbeitslosigkeit im internationalen Vergleich getestet wurde. Diese empirischen Analysen verwendeten häufig komplexe sog. multivariate Modelle (oft Paneldatenregressionen), welche die Bedeutung einzelner institutioneller Variablen unter Kontrolle einer Vielzahl weiterer Faktoren aufzudecken versuchten (vgl. dazu ausführlicher Grunert 2008).

Interessant ist an diesen Untersuchungen, die hier nicht im Einzelnen vorgestellt werden können, dass sie nicht zu den von den Deregulierungs-Befürwortern erwarteten Ergebnissen geführt haben. So stellten zahlreiche ökonometrische Studien keinen signifikanten Einfluss der Stärke des Kündigungsschutzes auf die Arbeitslosenquote fest oder ermittelten sogar eine signifikant negative Beziehung zwischen den beiden Variablen (je geringer der Kündigungsschutz, desto höher die Arbeitslosigkeit). Sogar der konservative „Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung“ musste in seinem Jahresgutachten 2005/2006 nach einer Auswertung bedeutsamer Studien zugestehen, dass sich „(f)ür den Kündigungsschutz […] kein robuster Effekt auf die Höhe der Arbeitslosigkeit belegen (lässt)“ (SVR 2005, S. 171).

Was den Zusammenhang zwischen der Quote und der Dauer der Lohnersatzleistungen mit der Arbeitslosigkeit betrifft, waren die empirischen Ergebnisse uneinheitlich; zudem schien die Wirkungsrichtung eher von der Arbeitslosigkeit zum Niveau der Lohnersatzleistungen zu laufen, d.h. nicht eine zu „großzügige“ Arbeitslosenunterstützung führt zu mehr Arbeitslosigkeit, sondern es kommt umgekehrt – wie z.B. häufig in den USA – zu einer Anhebung der Höhe und/oder Dauer der Unterstützungszahlungen als politische Reaktion auf eine Zunahme der Arbeitslosigkeit (vgl. Grunert 2008).

Auch bezüglich der Mindestlöhne waren und sind die empirischen Ergebnisse höchst unterschiedlich (von negativen bis hin zu positiven Auswirkungen von Mindestlöhnen bzw. Mindestlohnerhöhungen auf die Beschäftigung); eindeutig negative Beschäftigungseffekte lassen sich aus der Gesamtheit der durchgeführten Studien in jedem Fall nicht herleiten (vgl. Grunert 2014).

Ein hohes Maß an Übereinstimmung zeigten die empirischen Untersuchungen im Gefolge der „OECD Jobs Study“ dagegen hinsichtlich der Beziehung zwischen dem Koordinierungsgrad der Lohnverhandlungen und der Arbeitslosigkeit in den Ländern: Die weit überwiegende Zahl der empirischen Cross-Country-Analysen stellte einen negativen Zusammenhang zwischen dem Koordinierungsgrad der Lohnverhandlungen und der Arbeitslosenquote fest, d.h. ein höherer Koordinationsgrad ist mit einem niedrigeren Arbeitslosigkeitsniveau verbunden, was aus theoretischer Sicht auch zu erwarten ist (dazu genauer Grunert 2004). Am Ende sah sich selbst die OECD nach Auswertung der ihrer Ansicht nach fünfzehn wichtigsten empirischen Studien genötigt einzuräumen: „Die Mehrzahl der […] Regressionsanalysen aus dem Ländervergleich kommt zu dem Schluss, dass ein hoher Grad des Korporatismus (d.h. eine starke Zentralisierung und/oder Koordination der Tarifverhandlungen) mit einer geringeren Arbeitslosigkeit verbunden ist“ (OECD 2006, S. 85f).

Diese Ergebnisse werden durch neuere empirische Untersuchungen bestätigt, die gleichfalls zeigen, dass ein höherer Zentralisierungs-/Koordinierungsgrad der Lohnverhandlungen mit einer niedrigeren Arbeitslosigkeit einhergeht (vgl. z.B. Flaig/Rottmann 2013; Avdagic/Salardi 2013).

Vor dem Hintergrund dieser Resultate ist es einfach nur widersinnig, wenn etwa das deutsche Bundesfinanzministerium bei  den geforderten Strukturreformen die Arbeitsmärkte zur wichtigsten „Reformbaustelle“ erklärt, dabei explizit die „Erhöhung der betrieblichen Flexibilität (wie Vorrang von Firmentarifverträgen vor Flächentarifverträgen und Dezentralisierung der Lohnfindung Richtung Betriebsebene)“ (BMF 2015) als bedeutende Maßnahme anführt und dann behauptet, dass diese und andere Arbeitsmarktreformen – insbesondere im Zusammenspiel mit Gütermarktreformen – „zu höherer Beschäftigung“ führten.

Aber auch die OECD selbst scheint nichts aus ihren Fehlern gelernt zu haben. So sieht OECD-Generalsekretär Angel Gurria einen nachlassenden „Reformeifer“ in den Industrie- und Schwellenländern und betonte deshalb anlässlich der Vorstellung der diesjährigen Ausgabe der OECD-Studie „Going for Growth“ Ende Februar 2016 noch einmal ausdrücklich: „Ambitioniertere Strukturreformen können die Rahmenbedingungen für Investitionen und Innovation verbessern und so zu höherer Produktivität, höherwertigeren Arbeitsplätzen und insgesamt zu einem inklusiveren Wachstumspfad führen, von dem alle Teile der Gesellschaft profitieren“ (OECD 2016).

In ihrer letztjährigen Ausgabe von „Going for Growth“ hatte die OECD die Reformintensität insgesamt (mit Hilfe eines sog. „Reform Responsiveness“-Indikators, der für jedes Land den Anteil der „befolgten“ an allen OECD-Politikempfehlungen zur Steigerung des Wirtschaftswachstums angibt) in den OECD-Ländern im Zeitraum 2007 bis 2014 verglichen und war dabei zu dem Ergebnis gekommen, dass Griechenland die mit Abstand höchste Reformaktivität aller in die Untersuchung einbezogenen 30 Länder aufweist, weit etwa vor Deutschland, das abgeschlagen auf dem vierundzwanzigsten Platz rangiert (OECD 2015, S. 109). Da müsste Griechenland in den letzten Jahren ja ein wahres Wachstumswunder mit hohen Produktivitätszuwächsen erlebt haben.

Die Realität sieht natürlich ganz anders aus: Wie erst kürzlich Lapavitsas (2016) wieder gezeigt hat, begann im Jahr 2008 ein beispielloser wirtschaftlicher Absturz des Landes – eine Entwicklung, die sich erst seit 2013 auf niedrigem Niveau stabilisiert hat –,  verbunden mit einem massiven Einbruch bei den Investitionen und einem dramatischen Anstieg der Arbeitslosigkeit auf immer noch 24,2 Prozent (im Februar 2016). Auch von einem positiven Einfluss der Strukturreformen auf die Produktivitätsentwicklung – wie von Gurria behauptet – ist in Griechenland weit und breit nichts zu sehen: Ganz im Gegenteil ist die Arbeitsproduktivität je geleisteter Arbeitsstunde nach Eurostat im Jahr 2015 unter das Niveau des Jahres 2003 zurückgefallen.

Was bewirken Strukturreformen?

Im Grunde laufen die immer wieder verlangten Reformen der Arbeitsmärkte auf nichts Anderes als Lohnsenkungen hinaus. Das wissen natürlich auch ihre Befürworter und es stellt sich deshalb die Frage, auf welche Weise sich ihrer Meinung nach die segensreichen Wirkungen dieser „Strukturreformen“ entfalten sollen. Anzunehmen ist, dass dahinter die simple Idee steht, dass niedrigere Löhne die Gewinnerwartungen der Unternehmen verbessern und damit mehr Wachstum und Beschäftigung schaffen.

Übersehen wird dabei allerdings, dass der Kostensenkungseffekt (die Abnahme der Arbeitskosten, die für sich genommen einen Anreiz für Neueinstellungen bietet) durch den negativen Nachfrageeffekt einer Lohnreduktion (die Abnahme der Einnahmen aufgrund der zurückgehenden Ausgaben der Lohneinkommensbezieher) mehr als kompensiert wird. Wir haben auf flassbeck-economics immer wieder gezeigt (vgl. zuletzt Flassbeck 2016), dass eine allgemeine Lohnsenkung zur Bekämpfung einer Wachstums- und Beschäftigungkrise (wie im Euroraum) eine dysfunktionale Maßnahme darstellt, die nicht nur das Problem der Arbeitslosigkeit verschärft, statt es zu lösen, sondern zusätzlich die Gefahr einer deflationären Entwicklung heraufbeschwört.

Völlig unklar bleibt auch, auf welche Weise Reformen der Produktmarktregulierung wie die Vereinfachung von Firmen-Neugründungen, die Stärkung der Wettbewerbsbehörden oder eine Liberalisierung der Ladenöffnungszeiten die eigentliche Krisenursache in den Euro-Südländern, nämlich den fundamentalen Nachfragemangel (aus dem auch die hohe Arbeitslosigkeit resultiert), beseitigen sollen.

Selbst wenn man einmal unterstellt, dass all diese Maßnahmen tatsächlich eine effizienzsteigernde Wirkung haben, entfalten diese Effizienzgewinne ihre positiven Effekte erst dann, wenn eine zahlungsfähige Nachfrage nach den Gütern entsteht, die nun effizienter produziert werden könnten als zuvor (vgl. auch Flassbeck/Spiecker 2013).

Letztendlich ignoriert die Vorstellung, man müsse nur angebotsseitig die Produktionsbedingungen verbessern und die zahlungsfähige Nachfrage komme dann von alleine, eine grundlegende makroökonomische Erkenntnis, nach der die Gesamtausgaben in einer Volkswirtschaft ein Volkseinkommen und einen Output (= eine volkswirtschaftliche Gesamtproduktion) gleicher Größe erzeugen, wobei letzterer dann das Beschäftigungswachstum bestimmt (Mitchell 2015, S. 183). Nur bei einem Wachstum der Ausgaben, d.h. einer steigenden gesamtwirtschaftlichen Nachfrage, kann eine Volkswirtschaft wachsen. Dies erfordert eine Lösung von der Nachfrageseite her, ganz unabhängig von den Verhältnissen auf der Angebotsseite. Anders als von vielen Befürwortern staatlicher Austeritätspolitik offenbar angenommen, gibt es erst recht kein Wachstum via Ausgabenkürzungen, bei dem der Einbruch der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage durch Strukturreformen (über-)kompensiert wird. Eine solche Vorstellung gehört in den Bereich der Voodoo-Ökonomie.

Veränderte Strukturen entwickeln also niemals aus sich heraus Nachfrage. Es ist absurd anzunehmen, dass in einem krisengeschüttelten Land (der Eurozone) irgendwelche Deregulierungsmaßnahmen im Bereich der Produktmärkte oder ein Bürokratieabbau dazu führen, dass die Unternehmen begeistert ihre Investitionen ausweiten und Neueinstellungen vornehmen und zugleich die privaten Haushalte freudig ihre Konsumausgaben erhöhen, obwohl die wirtschaftliche Lage miserabel ist: Eine geringe Kapazitätsauslastung, fehlende positive Signale für Investoren von den Absatzmärkten, eine hohe Arbeitslosigkeit sowie stagnierende oder sogar sinkende Einkommen der privaten Haushalte gehen mit negativen Zukunftserwartungen einher. Warum etwa sollten die Unternehmen in einer unterausgelasteten Wirtschaft in neue Produktionsanlagen investieren, wenn doch bei schwachem Absatz die bestehenden Kapazitäten mehr als ausreichend sind, um die aktuelle Nachfrage zu befriedigen? Solange in einem Krisenland die nachfrageseitigen Probleme nicht gelöst sind, verpuffen alle Strukturreformen im Bereich der Gütermärkte wegen der tiefen Verunsicherung von Unternehmen und Konsumenten und einer fehlenden Aussicht auf baldige Verbesserung der wirtschaftlichen Situation wirkungslos.

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