Theorie | 04.10.2016 (editiert am 08.10.2016)

Die Wiederentdeckung der Fiskalpolitik – erste Risse im neoklassischen Paradigma? – 1

Über lange Zeit galt die Fiskalpolitik im ökonomischen Mainstream als nutzlos, ja sogar schädlich. Nun mehren sich selbst hierzulande die Stimmen, die eine aktivere Fiskalpolitik verlangen. Das ist in höchstem Maße verwunderlich, da diese Forderung so gar nicht zum neoklassischen Paradigma passen will.

In den letzten Wochen und Monaten sind die Rufe nach einer expansiveren Fiskalpolitik immer lauter geworden, ausgelöst unter anderem durch die immer noch relativ schwache wirtschaftliche Erholung seit der „Großen Rezession“ von 2008/2009 (insbesondere im Euroraum und in der EU, aber ebenso in Japan und selbst in den USA) bei gleichzeitig wachsenden Zweifeln an der Wirksamkeit der Geldpolitik (allein). Interessant ist, dass die Forderung nach einer stärkeren Rolle für die Fiskalpolitik, die im angloamerikanischen Sprachraum schon seit geraumer Zeit erhoben wird (vgl. zuletzt etwa Christopher Sims, konservativer Ökonom und Wirtschaftsnobelpreisträger 2011, hier), nun auch auf den deutschsprachigen Raum überzugreifen scheint.

„Hallo Finanzpolitik (Tschüss Geldpolitik?)“ (faz-net.de), „Die Geldpolitik ist am Ende, jetzt kommt Fiskalpolitik“ (dzbank.de), „Fiskal- statt Geldpolitik? Paradigmenwechsel in der Wirtschaftspolitik“ (risknet.de), „Comeback der Finanzpolitik“ (nzz.ch), „Die Grenzen der Geldpolitik“ (neuewirtschaftswunder.de), „Das Ende der Geldpolitik“ (godmode-trader.de), „Schlüssel zum Aufschwung liegt in Fiskal- und weniger in Geldpolitik“ (wallstreet-online.de), „Finanzpolitische Unterstützung: Das große Comeback?“ (lombardodier.com), so oder ähnlich lauten die Schlagzeilen von Beiträgen in den letzten Wochen, in denen eine Wiederbelebung der Fiskalpolitik gefordert oder zumindest erwartet wird. Wie Kai Tschauder erst kürzlich auf Makroskop (hier) berichtete, scheint selbst Ex-Bundesbankpräsident Axel Weber inzwischen eine aktivere Fiskalpolitik nicht mehr rundweg abzulehnen (siehe auch hier).

Dies ist sehr erstaunlich, da die herrschende Lehre der Fiskalpolitik im Allgemeinen nicht sehr zugetan ist. Noch nicht einmal die äußerst erfolgreichen fiskalischen Interventionen in allen international bedeutenden Volkswirtschaften in der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/2009 (in Deutschland etwa die Konjunkturpakete I und II), die zweifellos eine weltweite Depression verhindert haben, konnten einen (dauerhaften) Meinungsumschwung hin zu einer positiveren Bewertung der Fiskalpolitik bewirken.

Im vorliegenden Teil 1 dieses Beitrages soll zunächst die ablehnende Haltung des neoklassischen Paradigmas gegenüber einer aktiven Fiskalpolitik erläutert werden (vgl. dazu auch Heine/Herr 2013; Neck/Schneider 2013). Es wird gezeigt, dass die Einwände der Neoklassik, d.h. hier des „Monetarismus“ und der „Neuen Klassischen Makroökonomik“, auf absurden Begründungen beruhen und deshalb nicht überzeugend sind. In Teil Teil 2 soll dann eine alternative wirtschaftspolitische Sicht vorgestellt werden, in der – anders als bei der Neoklassik – der Fiskalpolitik eine entscheidende Bedeutung für das wirtschaftliche Geschehen zukommt.

Die monetaristische Auffassung

Die Monetaristen (Milton Friedman, Karl Brunner, Allan H. Meltzer, Harry G. Johnson etc.) sehen eine expansive Fiskalpolitik generell als unwirksam an. Begründet wird dies unter anderem mit dem sog. „Crowding-out-Effekt“, der besagt, dass expansive Maßnahmen der Fiskalpolitik zu einer Erhöhung des Zinssatzes führen und damit private durch öffentliche Nachfrage verdrängen – und zwar vor allem die Investitionsnachfrage der Unternehmen (die nach Ansicht der Monetaristen sehr stark vom Zinssatz abhängig ist), aber auch die Konsumnachfrage. Der steigende Zinssatz sei die Folge des durch die höheren Staatsausgaben (oder die geringeren Steuereinnahmen des Staates) verursachten Budgetdefizits, das auf dem Kapitalmarkt mit einer steigenden Kreditnachfrage des Staates verbunden sei. Staatliche Budgetdefizite sind also in dieser Sicht nicht in der Lage, das Niveau von Produktion und Beschäftigung zu beeinflussen.

Eine solche Argumentation unterstellt fälschlicherweise die Existenz eines begrenzten Pools an Ersparnissen, um welche die staatlichen und die privaten Kreditnehmer konkurrieren. Beansprucht nun der Staat mehr von den knappen Ersparnissen für sich, bleibt für die Privatinvestoren weniger übrig. Diese Vorstellung ist grundfalsch, wie bereits Keynes in den 1930er Jahren festgestellt hat: Tatsächlich nimmt in der realen Welt die gesamte Ersparnis zu, wenn das Volkseinkommen zunimmt. Erhöht also der Staat seine Nettoausgaben (d.h. steigt sein Defizit), erhöht er damit nicht nur über zusätzliche Nachfrage die Produktion und das Volkseinkommen, sondern es wächst auch die gesamte Ersparnis. Von einem begrenzten Sparmittel-Aufkommen kann also keine Rede sein. Wie an anderer Stelle gezeigt (vgl. hier sowie Teil 2 dieses Beitrages), erzeugen staatliche Budgetdefizite nichtstaatliche Überschüsse: Saldenmechanisch betrachtet steht jedem Ausgabenüberschuss des Staates ein gleich hoher Einnahmenüberschuss des nichtstaatlichen Sektors insgesamt (inländischer Privatsektor und Ausland) gegenüber, d.h. der zuletzt genannte Sektor bildet Geldvermögen. Dem nichtstaatlichen Sektor fließen folglich mit jedem Ausgabenüberschuss der Staates Gelder zu, die zur neuen Anlage (in Staatsanleihen) bereitstehen.

Etwas plastischer ausgedrückt: Ein „deficit spending“ des Staates führt nach Einbeziehung aller Transaktionen (Käufe und Verkäufe), die sich aus dem anfänglichen Ausgabenimpuls ergeben, zu einer Erhöhung der privaten Bankguthaben. Diese zusätzlichen Bankguthaben können von ihren Inhabern dazu verwendet werden, die neu ausgegebenen Staatsanleihen zu kaufen. Im Ergebnis heißt dies nichts anderes, als dass die zusätzlichen Geldmittel, die es dem nichtstaatlichen Sektor ermöglichen, die neu ausgegebenen Staatsanleihen zu erwerben, vom Staat selbst (genauer: durch die Netto-Staatsausgaben, also durch das „deficit spending“) geschaffen werden. Letztendlich ändert sich durch den Verkauf der Anleihen nur die Zusammensetzung der vom nichtstaatlichen Sektor gehaltenen Vermögenswerte (mehr zinstragende Anleihen, weniger Bankeinlagen). Es ist deshalb unzutreffend zu behaupten, dass der Staat mit einer defizitären Haushaltspolitik bei einem begrenzten Pool an Ersparnissen private kreditsuchende Investoren vom Markt verdrängt (vgl auch Mitchell 2015, S. 381).

Bereits ein kurzer Blick auf die Empirie reicht im übrigen, um zu erkennen, dass die „Crowding-out-Theorie“ nicht stimmen kann. So weist beispielsweise Japan seit Mitte der 1990er Jahre hohe staatliche Budgetdefizite bei Zinssätzen nahe oder von Null auf. In ähnlicher Weise hielt die US-Notenbank, die Fed, die Zinssätze in den USA nach der globalen Finanzkrise niedrig, obwohl die US-Staatsdefizite stark anstiegen (sie erreichten im Jahre 2009 einen Höchstwert von 13 Prozent des BIP). In historischer Betrachtung ist erwähnenswert, dass die Fed im Zweiten Weltkrieg die Zinssätze ebenfalls nahe Null hielt, während die Haushaltsdefizite gleichzeitig 25 Prozent des BIP erreichten.

All dies zeigt, dass in der realen Welt die Zinssätze von der Zentralbank und nicht vom Markt bestimmt werden (vgl. dazu ausführlicher Mitchell 2015, S. 318f sowie hier und hier). Es ist daher auch nicht zu erwarten, dass staatliche Budgetdefizite die Zinssätze hochtreiben, da letztere (zumindest am kurzen Ende der Zinsstrukturkurve) politisch festgelegt sind (Mitchell/Wray/Watts 2016, S. 301).

Die „Crowding-out-Hypothese“ erweist sich somit bei genauerer Betrachtung als wenig überzeugendes Argument gegen eine diskretionäre Fiskalpolitik (also gegen fiskalpolitische Maßnahmen wie z.B. staatliche Konjunkturprogramme oder Steuersenkungen, die sich an den jeweils aktuellen Gegebenheiten und Erfordernissen orientieren und folglich fallweise nach dem jeweiligen Ermessen der fiskalpolitisch Verantwortlichen zum Einsatz kommen). Dennoch wird von monetaristischer Seite an der Verdrängungsthese und damit an der Behauptung einer Unwirksamkeit der Fiskalpolitik festgehalten. Erwähnt werden sollte noch, dass die Monetaristen sich ebenfalls gegen einen aktiven Einsatz der Geldpolitik und damit generell gegen eine aktive Stabilisierungspolitik aussprechen. Letztere könne langfristig nur das allgemeine Preisniveau beeinflussen und allenfalls kurzfristig das reale BIP und die Beschäftigung. Da die private Wirtschaft inhärent stabil sei, seien diskretionäre Eingriffe der Wirtschaftspolitik unnötig, ja sogar schädlich: Störungen entstünden eigentlich nur durch den Staat.

Die Sichtweise der „Neuen Klassischen Makroökonomik“

Ähnlich argumentiert auch die sog. „Neue Klassische Makroökonomik“ (Robert E. Lucas, Thomas J. Sargent, Robert J. Barro etc.), die von der Annahme einer generellen Rationalität der Wirtschaftssubjekte sowie eines dauernden allgemeinen Gleichgewichts ausgeht. Da alle Wirtschaftssubjekte ihre Erwartungen rational bildeten, seien sie dazu in der Lage, jede wirtschaftspolitische Maßnahme und das damit beabsichtigte Ergebnis vorherzusehen und ihr Verhalten entsprechend zu ändern, so dass der gewünschte Effekt der jeweiligen Maßnahme ausbleibe. Kombiniert man die Hypothese der rationalen Erwartungen, nach der die Wirtschaftssubjekte auf Basis aller verfügbaren Informationen und der „richtigen“ ökonomischen Theorie Erwartungen bilden und ihre Entscheidungen treffen, mit derjenigen des allgemeinen Gleichgewichts, folgt daraus die vollständige Wirkungslosigkeit jeglicher Geld- und Fiskalpolitik, d.h. eine Nachfragesteuerung durch Geld- und/oder Fiskalpolitik hat angeblich keine Effekte auf das reale BIP und die Arbeitslosigkeit.

Das impliziert, dass staatliche Budgetdefizite keine expansive Wirkung haben. Begründet wird dies u.a. mit dem sog. „ricardianischen Äquivalenztheorem“, das im Jahr 1821 von David Ricardo entwickelt und im Jahr 1974 von Robert Barro wiederentdeckt und mathematisch ergänzt wurde. Nach dieser Theorie gehen rational denkende Wirtschaftssubjekte davon aus, dass Budgetdefizite in der Gegenwart zusätzliche Steuerzahlungen in der Zukunft bedeuten. Die Wirtschaftssubjekte erwarten also, dass der Staat in der Zukunft die Steuern anheben wird, um die mit den Defiziten aufgelaufene Staatsschuld zurückzuzahlen. Die Folge ist, dass die Wirtschaftssubjekte ihre Ausgaben entsprechend reduzieren und sparen, um sicherzustellen, dass sie die zu erwartenden höheren Steuern zahlen können. In dieser Logik vermag der Staat die gesamtwirtschaftliche Nachfrage überhaupt nicht zu steigern, weil jedes Budgetdefizit dazu führe, dass die Nachfrage der Wirtschaftssubjekte in gleichem Umfang sinke. Jede Erhöhung der Staatsausgaben schlage sich sofort in einer Abnahme der Ausgaben für Waren und Dienstleistungen im privaten Sektor nieder. Aufgrund der rationalen Erwartungen der Wirtschaftssubjekte bleibe die Fiskalpolitik ohne Wirkung.

Wir haben an anderer Stelle (hier) ausführlich gezeigt, dass die Theorie  der ricardianischen Äquivalenz auf gänzlich unhaltbaren Annahmen (eine perfekte Voraussicht allwissender Individuen; die Fähigkeit aller Menschen, ihre zukünftigen Gesamteinkommen und zu zahlenden Steuern über ihr ganzes Leben hinweg korrekt vorauszuschätzen; eine bis in die weit entfernte Zukunft reichende Sorge um die nachfolgenden Generationen etc.) basiert und sich deshalb – wenig überraschend – auch empirisch nicht bestätigen lässt.

Geld- und Fiskalpolitik in der neoklassischen Theorie

Monetarismus und Neue Klassische Makroökonomik lassen sich – wenn man etwa die Klassifizierung von Marc Lavoie (2006, S. 3) zugrunde legt – eindeutig der neoklassischen Schule zuordnen, die weiterhin unangefochten die dominierende ökonomische Theorierichtung darstellt. Konservative neoklassische Ökonomen aller Couleur vertreten die Ansicht, dass eine diskretionäre Geld- und Fiskalpolitik mit dem Ziel, das Niveau von Produktion und Beschäftigung zu beeinflussen, überflüssig und schädlich sei. Sie bestreiten zum einen die Möglichkeit eines allgemeinen Nachfragemangels als Krisenursache und zum anderen die Fähigkeit staatlicher Wirtschaftspolitik, Störungen in der Ökonomie (aufgrund exogener Schocks) effektiv zu begegnen.

Was die Geldpolitik betrifft, musste die Neoklassik allerdings – zumindest teilweise – von ihren dogmatischen Prinzipien abrücken. Ursprünglich lehnte sie jede diskretionäre Geldpolitik strikt ab. Der Einsatz der Geldpolitik zur Erreichung kurzfristiger wirtschaftspolitischer Ziele sei (sofern es überhaupt zu einem realen Effekt komme) längerfristig in jedem Fall schädlich für die Volkswirtschaft, da u.a. konjunkturelle Schwankungen verstärkt oder sogar erst hervorgerufen würden. Stattdessen empfahl Friedman eine Geldmengenregel, mit der die Zentralbank verpflichtet werden sollte, ein bestimmtes monetäres Aggregat (etwa die Geldmenge M3) mit einer vorher festgelegten Rate pro Jahr wachsen zu lassen, und zwar gänzlich unabhängig von der aktuellen konjunkturellen Entwicklung, dem Zinssatz, dem Preisniveau oder auch dem Wechselkurs. Die Aufgabe einer unabhängigen Zentralbank wurde mithin darin gesehen, die Geldmenge zu steuern. Nachdem diese Geldmengenregel in den 1970er und 1980er Jahren kläglich gescheitert war (weil sich u.a. die Annahme, die Geldmenge lasse sich über eine Veränderung der Geldbasis steuern, sowie die Prämisse einer stabilen und vorhersehbaren Umlaufgeschwindigkeit des Geldes als falsch erwiesen) und sich immer mehr Zentralbanken von der Geldmengensteuerung abwandten, wurde eine Zielinflationsregel als neue (neoklassisch fundierte) geldpolitische Strategie dominant. Die Verpflichtung der Zentralbank, als alleiniges geldpolitisches Ziel eine bestimmte Zielinflationsrate anzustreben, führt aber unmittelbar zu einem Konzept, das sich als begrenzt diskretionäre Geldpolitik bezeichnen lässt: Es handelt sich um eine Regel, die ein explizites Inflationsziel vorschreibt (und damit der Diskretion Grenzen setzt), zu dessen Erreichung jedoch eine diskretionär ausgerichtete Geldpolitik erforderlich wird (und eine diskretionäre Geldpolitik wird ja von der Neoklassik eigentlich abgelehnt).

 

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