Theorie | 07.10.2016 (editiert am 11.10.2016)

Die Wiederentdeckung der Fiskalpolitik – erste Risse im neoklassischen Paradigma? – 2

Im vorliegenden Teil 2 verlassen wir die neoklassischen Modellwelten und wenden uns der aktuellen Diskussion über eine Ergänzung oder sogar Ersetzung der als zunehmend unwirksam betrachteten Geldpolitik durch eine expansive Fiskalpolitik zu. Es wird erläutert, wie eine verantwortungsvolle Fiskalpolitik aussehen sollte, die sich dem Ziel der Vollbeschäftigung verpflichtet fühlt.

Zur Rolle der Geld- und Fiskalpolitik

Die wachsende Skepsis gegenüber der Fähigkeit der Geldpolitik allein, Wachstum und Beschäftigung zu steigern, von der in Teil 1 dieses Beitrages berichtet wurde, ist nach Jahren einer relativ schwachen wirtschaftlichen Entwicklung bei sehr niedrigen Zinsen durchaus berechtigt. Jedoch ist es grotesk, wenn die Politik alle Verantwortung auf die Zentralbank abwälzt und derweil selbst einen Austeritätskurs verfolgt, wie dies insbesondere in Europa geschehen ist (wo dann auch noch die EZB vollkommen zu Unrecht für ihre „ultralockere Geldpolitik“ kritisiert wird, wie hier dargestellt). Die Geldpolitik muss mit der Fiskalpolitik abgestimmt sein: Senkt also die Zentralbank die Zinssätze, muss von Seiten der Fiskalpolitik das staatliche Budgetdefizit erhöht werden.

Dabei stellt die Fiskalpolitk das eindeutig effektivere wirtschaftspolitische Instrument dar. Eine expansive Geldpolitik, die den Zinssatz senkt, verringert zwar für die Unternehmen die Kosten der Kreditaufnahme. Jedoch werden die Investitions- und Produktionsentscheidungen der Unternehmen nicht allein von den Finanzierungskosten, sondern vielmehr von den erwarteten zukünftigen Erlös- und Kostenströmen beeinflusst, aus denen sich auf die potenziellen Gewinne schließen lässt.

Unternehmen müssen ständig Zukunftseinschätzungen vornehmen, wie hoch die Nachfrage insgesamt nach ihren Produkten sein wird, welche Einnahmen sie erwarten können, wann ihre Umsätze ihren Vorstellungen entsprechen, und welche Kosten ihnen entstehen, wenn sie den notwendigen Output produzieren, um die erwartete Nachfrage zu befriedigen. Es ist offensichtlich, wie fiskalische Austerität die Investitionspläne der Unternehmen – ganz unabhängig von der Entwicklung der Finanzierungkosten – unterminiert: Unternehmen werden nicht in neue Produktionsanlagen investieren, wenn sie die bestehende Nachfrage mit den vorhandenen Kapazitäten bedienen können und mit stagnierendem oder gar sinkendem Absatz in der nahen Zukunft rechnen (vgl. auch Mitchell 2016). In ähnlicher Weise werden sich private Haushalte bei realer oder drohender Arbeitslosigkeit mit der Kreditaufnahme zurückhalten, wie sehr die Zinsen auch immer sinken mögen.

Im Gegensatz zur expansiven Geldpolitik, die nur ein indirekt wirkendes wirtschaftspolitisches Instrument ist, beeinflusst eine expansive Fiskalpolitik direkt die Ausgabenströme in der Volkswirtschaft, sofern sie – wovon wir hier stets ausgehen – nicht kreditfinanzierte Steuersenkungen, sondern eine durch Kredite finanzierte Erhöhung der Staatsnachfrage nach Gütern beinhaltet. Letztere führt zu einem weit größeren konjunkturellen Impuls als pauschale Steuerreduzierungen (vgl. auch Romer/Bernstein 2009; Gechert 2013), weil bei einer kreditfinanzierten Steuersenkung die privaten Haushalte einen Teil des zusätzlich erhaltenen Einkommens sparen. Erhöht dagegen der Staat die Güternachfrage direkt, indem er z.B. neue technische Ausstattung zur Verbesserung des öffentlichen Bildungssystems bestellt, schafft dies erhöhte Einkommen für die in der Herstellung dieser Güter beschäftigten Arbeitnehmer. Letztere geben dann einen Teil ihrer Einkommenszuwächse für bestimmte Waren und Dienstleistungen aus (z.B. für Unterhaltungselektronik oder Restaurantdienstleistungen). Damit wird die Produktion in diesen Branchen angeregt, Arbeiter werden beschäftigt, es entsteht erneut Einkommen usw. Die ursprünglichen Ausgaben vervielfachen sich auf diese Weise in eine deutlich größere Zunahme der Ausgaben insgesamt.

Der „richtige“ staatliche Budgetsaldo

Aber wie genau sollte eine aktive Fiskalpolitik ausgestaltet sein? Welcher Budgetsaldo des Staates (Defizit oder Überschuss in welcher Höhe) ist in welcher Wirtschaftslage sinnvoll und angemessen? Nimmt man als Ausgangspunkt zur Beantwortung dieser Fragen zunächst eine offene Volkswirtschaft ohne Staatsausgaben oder Besteuerung (also einem Budgetsaldo von Null), so wird hier das Niveau der wirtschaftlichen Aktivitäten (der Output) durch die inländischen privaten Ausgaben (Konsum und Investitionen) und die Nettoexporte (Exporte minus Importe) bestimmt.

Gehen die Ausgaben aus einer dieser beiden oder aus beiden nichtstaatlichen Quellen zurück, sinken die wirtschaftlichen Aktivitäten. Erfolgt der nichtstaatliche Ausgabenrückgang von einer Position der Vollbeschäftigung aus, so geht diese verloren. Die einzige Möglichkeit, einen Vollbeschäftigungsoutput wiederherzustellen, besteht dann darin, die entstandene Ausgabenlücke mit Hilfe einer fiskalpolitischen Intervention, also einer Erhöhung der gesamtwirtschaftlichen Güternachfrage durch die öffentlichen Haushalte, zu schließen. Weigert sich der Staat, fiskalpolitisch aktiv zu werden und eine auftretende Ausgabenlücke dadurch zu beseitigen, dass er ein entsprechendes staatliches Budgetdefizit in Kauf nimmt, führt dies zu steigender Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung. Damit jedoch nimmt das Vertrauen der Unternehmen und privaten Haushalte in die zukünftige Wirtschaftsentwicklung weiter ab, sie kürzen daher ihre Ausgaben und der wirtschaftliche Abschwung verschärft sich.

Diese Ausführungen lassen sich anhand einiger einfacher Überlegungen zur volkswirtschaftlichen Saldenmechanik präzisieren (vgl. zum Folgenden auch Mitchell/Wray/Watts 2016, S. 255-259; Grunert 2013). Danach setzt sich von der Ausgabenseite her (man spricht auch von der „Verwendungsseite“) das Bruttoinlandsprodukt (Y) eines Landes wie folgt zusammen:

(1)  Y = C + I + G + (X – M),

wobei C den privaten Konsum, I die privaten Investitionen, G die staatlichen Konsum- und Investitionsausgaben, X die Exporte und M die Importe bezeichnen. Von der Einnahmeseite (auch „Verteilungsseite“ genannt) her gilt:

(2)  Y = C + S + T,

wobei S für die Ersparnis und T für die Steuern steht. Gleichung (2) zeigt also, dass wir unser Einkommen konsumieren (C), sparen (S) oder mit ihm Steuern zahlen (T). Die zwei Formeln für Y, also für das Bruttoinlandsprodukt, lassen sich gleichsetzen:

(3)  C + S + T = C + I + G + (X – M)

Formt man Gleichung (3) um (das C „fällt weg“, die anderen Größen stellt man etwas um), ergeben sich die Finanzierungssalden der drei großen volkswirtschaftlichen Sektoren, also des inländischen Privatsektors (Haushalte und Unternehmen, S – I), des Staates (T – G) und des Auslands (M – X). Diese Salden addieren sich stets zu Null, wie die Umformung zeigt:

(4)  (S – I) + (T – G) + (M – X) = 0

Der Finanzierungssaldo des Auslands (M – X) entspricht hierbei dem Saldo der Leistungsbilanz, nur mit umgekehrtem Vorzeichen. Etwas genauer: Da hier aus Vereinfachungsgründen die Primär- und Sekundäreinkommen (Erwerbs- und Vermögenseinkommen und laufende Übertragungen) – beide sind quantitativ weniger bedeutende Teilbilanzen der Leistungsbilanz – unberücksichtigt bleiben, gilt: Finanzierungssaldo des Auslands = Außenbeitrag zum BIP = Saldo der Leistungsbilanz (die beiden letzteren mit umgekehrtem Vorzeichen).

Gleichung (4) lässt sich folgendermaßen umstellen:

(5)  (G – T) = (S – I) – (X – M)

Anhand dieser Gleichung kann gezeigt werden, dass eine verantwortungsvolle Fiskalpolitik sicherstellen muss, dass zwei Bedingungen erfüllt sind:

Erstens muss die diskretionäre Budgetposition des Staates (Defizit oder Überschuss) eine Lücke füllen, nämlich die Lücke zwischen den Ersparnissen minus den privaten Investitionen (S – I) und der Differenz zwischen den Exporten und den Importen (X – M). Anders formuliert: Um das Einkommen stabil zu halten, ist es erforderlich, dass das staatliche Haushaltsdefizit dem Überschuss der Ersparnis über die privaten Investitionen (der heimische Nachfrage entzieht) minus dem Überschuss der Exporte über die Importe (der Nachfrage hinzufügt) entspricht.

Wenn die rechte Seite der Gleichung, also (S – I) – (X – M), einen Finanzierungsüberschuss ausweist, d.h. wenn der nichtstaatliche Sektor insgesamt spart, kann das Niveau des Volkseinkommens nur dann stabil bleiben, wenn ein staatliches Budgetdefizit diesen Überschuss genau ausgleicht (also entsprechend auf der linken Seite G > T ist).

Ein Überschuss auf der rechten Seite der Gleichung kann unterschiedliche Gründe haben. So ist es möglich, dass der Finanzierungsüberschuss des inländischen Privatsektors insgesamt größer ist als der Leistungsbilanzüberschuss des Landes, also (S – I) > (X – M). Ebenso gut könnte ein Leistungsbilanzdefizit (das Nachfrage abzieht) ein Finanzierungsdefizit des Privatsektors (das Nachfrage hinzufügt) größenmäßig übertreffen.

Zweitens ist zu beachten, dass ein stabiles Niveau des Volkseinkommens (auf das wir uns bislang konzentriert haben) noch nicht notwendigerweise eine Vollbeschäftigungssituation beinhaltet. Eine Vollbeschäftigungssituation ist bei einem Volkseinkommen erreicht, zu dem alle Ressourcen vollständig entsprechend den Präferenzen von Arbeitnehmern, Kapitaleigentümern etc. genutzt werden. Da die Ersparnis (S), die Steuern (T) und die Importe (M) eines Landes alle positiv mit der Höhe des Volkseinkommens zusammenhängen, lässt sich ein bestimmtes Niveau jeder dieser Stromgrößen definieren, das bei Vollbeschäftigung gegeben ist (vorausgesetzt sind hier gegebene Verhaltenspräferenzen und –parameter, d.h. es wird davon ausgegegangen, dass es zu keinen Verhaltensänderungen wie z.B. einer erhöhten Sparneigung kommt).

Vollbeschäftigung und Preisstabilität

Im Folgenden bezeichnen wir mit S(Yf) und M(Yf) die mit einem Vollbeschäftigungseinkommen (Yf) einhergehenden Stromgrößen S und M. Auch die Investitionen werden als abhängig vom Volkseinkommen betrachtet (wie dies in der sog. Akzelerator-Theorie entwickelt wird, vgl. dazu ausführlicher z.B. Mitchell 2012, Grass/Stützel 1983, S. 333-336), im Sinne, dass höhere Produktionsniveaus bei gegebener Technologie mehr Kapitalausstattung erfordern. I(Yf) wäre demnach der Investitionsstrom bei Vollbeschäftigung. Wir gehen ferner aus Vereinfachungsgründen davon aus, dass die Exportentwicklung von der Entwicklung des Welteinkommens bestimmt wird.

Entsprechend lässt sich die anhand der obigen Gleichung (5) ermittelte Bedingung für ein stabiles Volkseinkommen wie folgt erweitern, wenn zusätzlich das Ziel der Vollbeschäftigung erreicht werden soll:

(6)  (G – T) = S(Yf) + M(Yf) – I(Yf) – X

Die Summe der beiden Ausdrücke S(Yf) und M(Yf) zeigt hierbei den “Abfluss” an gesamtwirtschaftlicher Nachfrage an, wenn in der Volkswirtschaft Vollbeschäftigung herrscht, während die Summe der Ausdrücke I(Yf) und X den “Zufluss” an gesamtwirtschaftlicher Nachfrage (auch “Injektionen” genannt) bei Vollbeschäftigung angibt.

Wenn die Abflüsse die Zuflüsse (Injektionen) übertreffen, ist – sofern das Volkseinkommen stabil bleiben soll – ein staatliches Haushaltsdefizit (G > T) in ausreichender Höhe zwingend notwendig, um diese Lücke in der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage (= die Ausgabenlücke) auszugleichen.

Wenn das Budgetdefizit nicht ausreichend groß ist, sinkt das Volkseinkommen und eine Vollbeschäftigungssituation wird nicht erreicht. Versucht umgekehrt die Regierung eines Staates, das Haushaltsdefizit über die Vollbeschäftigungsgrenze hinaus zu erhöhen, dann werden die nominalen Ausgaben die Fähigkeit der Volkswirtschaft übersteigen, mit einem wachsenden realen Output zu reagieren, und es entsteht Inflation: Zwar wächst das Einkommen, aber die Einkommenssteigerung wird von der Preissteigerung aufgezehrt.

Sollen folglich die Ziele Vollbeschäftigung und Preisstabilität gleichermaßen erreicht werden, so ist eine disziplinierte Fiskalpolitik gefordert: Das staatliche Haushaltsdefizit darf weder zu niedrig (keine Vollbeschäftigung) noch zu hoch (Inflation) sein. Dies entspricht dem Prinzip der „Functional Finance“, das bereits im Jahr 1943 vom US-amerikanischen Ökonomen Abba Lerner entwickelt und insbesondere von der „Modern Monetary Theory“ (MMT) wieder aufgegriffen wurde. Es besagt, dass die Fiskalpolitik nicht danach beurteilt werden sollte, was in herkömmlicher Sicht als „solide“ oder „unsolide“ gilt, sondern allein danach, welche Wirkungen die fiskalischen Maßnahmen auf die Volkswirtschaft ausüben. Der Staat solle sich allein darauf konzentrieren, dafür Sorge zu tragen (durch eine Erhöhung oder Senkung seiner eigenen Ausgaben oder durch entsprechende Steuerreduzierungen resp. –anhebungen), dass die Gesamtausgaben in der Volkswirtschaft weder zu gering noch zu hoch seien, so dass es weder zu Arbeitslosigkeit noch zu Inflation komme (Lerner 1943).

Aus diesen Überlegungen folgt auch, dass hier nicht  die Position vertreten wird, dass der Staatshaushalt über den Konjunkturzyklus ausgeglichen sein sollte, indem staatliche Haushaltsdefizite in schlechten Jahren durch Haushaltsüberschüsse in guten Jahren ausgeglichen werden. Vielmehr ist das jeweils anzustrebende staatliche Budgetdefizit – wie dargestellt – abhängig von dem Niveau der nichtstaatlichen Ausgaben und dem Nutzungsgrad der produktiven Kapazitäten in der Volkswirtschaft. Sinnvoll und hilfreich ist in diesem Zusammenhang eine Differenzierung, die der australische Ökonom Bill Mitchell vornimmt (Mitchell 2015, S. 316). Er unterscheidet zwischen „guten“ und „schlechten“ staatlichen Budgetdefiziten: Ein Defizit einer bestimmten Höhe ist „gut“, wenn es als Ergebnis diskretionärer fiskalpolitischer Entscheidungen – unter Vorgabe der Ausgaben- und Sparentscheidungen des nichtstaatlichen Sektors – mit dem Ziel entstanden ist, die Vollbeschäftigung aufrechtzuerhalten; es ist „schlecht“, wenn es sich ergeben hat, weil die nichtstaatlichen Ausgaben gesunken sind, der Staat nicht (via Ausgabensteigerungen) in antizyklischer Weise interveniert hat und die automatischen Stabilisatoren zu einer Abnahme der Steuereinnahmen und zu einem Anstieg der staatlichen Ausgaben für Arbeitslosigkeit geführt haben.

Fazit

Wenden wir die hier entwickelten Überlegungen auf die ökonomische Situation im Euroraum an, so zeigt sich, dass die europäische Wirtschaftspolitik ein Desaster ist: Während die Geldpolitik alles versucht, das Wachstum in der Eurozone anzuregen und eine anhaltende deflationäre Entwicklung abzuwenden (Leitzins von null Prozent; 0,4 Prozent Strafzinsen für Banken, die überschüssiges Geld bei der Notenbank „parken“; monatliche Ankäufe von Staatsanleihen und anderen Wertpapieren im Umfang von 80 Mrd. Euro bis mindestens März 2017), schwächt eine auf Austerität (statt auf Vollbeschäftigung) ausgerichtete Fiskalpolitik weiterhin die gesamtwirtschaftliche Nachfrage, mit der Folge einer massiven Wachstumsschwäche mit deflationären Tendenzen. Wenn aber die Geldpolitik stromabwärts, die Fiskalpolitik dagegen stromaufwärts schwimmt, kann von einer koordinierten Wirtschaftspolitik nicht die Rede sein. Dies gilt erst recht, wenn auch die Lohnpolitik nicht den makroökonomischen Erfordernissen entspricht, d.h. wenn die Löhne in den verschiedenen Ländern nicht mittelfristig entsprechend der jeweils trendmäßigen Produktivitätsentwicklung plus der Zielinflationsrate der Zentralbank steigen.

Tatsächlich hätte die Eurokrise unmittelbar nach ihrem Ausbruch – unter Aussetzung des Stabilitätspaktes – durch eine Koordination der verschiedenen wirtschaftspolitischen Bereiche, d.h. durch eine Abstimmung von Geld-, Fiskal- und Lohnpolitik, gelöst werden können. Kurzfristig hätte sich die EZB dazu bereiterklären müssen, alle staatlichen Budgetdefizite zu unterstützen, die notwendig gewesen wären, um den Einbruch der Ausgaben des Privatsektors auszugleichen. Konkret heißt dies, dass die EZB sofort ein Programm wie das spätere SMP (Securities Markets Programme) zum Ankauf von Staatsanleihen am Sekundärmarkt hätte auflegen müssen. Wäre das Programm schon im Jahr 2008 statt erst im Mai 2010 beschlossen worden und hätte die EZB zudem angekündigt, dass sie potenziell unbegrenzt Anleihen der Euro-Krisenstaaten aufkaufen würde und zwar – und das ist entscheidend – ohne gleichzeitige Austeritätsauflagen, so wäre der Euroraum vor dem Schlimmsten bewahrt worden. Längerfristig hätte eine Beseitigung der außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte in der EWU durch eine Umkehr der Lohnstückkostenpfade erreicht werden müssen, wie dies Heiner Flassbeck und Friederike Spiecker schon sehr früh gefordert haben (vgl. etwa Flassbeck/Spiecker 2010).

Eine erfolgreiche Wirtschaftspolitik – so lässt sich resümieren – muss zum einen der Fiskalpolitik die ihr gebührende zentrale Rolle für Wachstum und (Voll-) Beschäftigung zuweisen und zum anderen für eine Koordinierung von Fiskal-, Geld- und Lohnpolitik sorgen. Beides hat in der Eurozone nie stattgefunden, weshalb die verheerende wirtschaftliche Entwicklung wenig überraschend ist. Sollte jetzt in Deutschland tatsächlich die entscheidende Bedeutung einer aktiven Fiskalpolitik wiederentdeckt werden, so wäre dies zumindest ein erster Schritt in die richtige Richtung. Solange allerdings Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble unbeirrt (und von den Medien immer noch großenteils unterstützt) seine ökonomisch absurde Politik des Haushaltsausgleichs („schwarze Null“) fortsetzt und auch noch den Euro-Partnerländern als Vorbild empfiehlt, besteht wenig Hoffnung auf eine durchgreifende Verbesserung der wirtschaftlichen Lage im Euroraum.

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