Amerika | 25.10.2016 (editiert am 31.10.2016)

Kalamazoo auf neuen Wegen – Modellfall oder besser nicht?

Philanthropie gibt es in Amerika in vielen Formen und Anwendungen und sie dient ohne Frage mancherlei guten Zwecken. Aber sollte man den Einsatz von Spenden statt Steuern als das Modell der Zukunft für die Staatsfinanzierung ansehen?

Die Stadt Kalamazoo im US Bundesstaat Michigan erprobt zur Überwindung ihrer akuten Haushaltsprobleme ein neues Modell. Weder Steuererhöhungen noch Ausgabenkürzungen kommen darin vor. Reiche Bürger planen stattdessen, ein Stiftungsvermögen anzulegen, um dann aus den Vermögenserträgen die bestehende Haushaltslücke dauerhaft zu schließen und sogar Steuersenkungen zu ermöglichen.

Die Haushaltsprobleme Kalamazoos sind nicht ganz neu und sie sind unter den Gemeinden Michigans auch kein Einzelfall. Michigan hatte in der Vergangenheit einen relativ hohen Industrieanteil. Unter anderem ist die US-Automobilindustrie samt Zuliefererbetrieben hier von Beginn an stark vertreten gewesen. In früheren Zeiten war dies einmal ein wichtiger Wohlstandsbringer. Schon seit einigen Jahrzehnten sorgt allerdings der starke Rationalisierungsdruck in der US-Industrie für den Verlust vieler Industriearbeitsplätze, was auch im laufenden Präsidentschaftswahlkampf mal wieder ein heißes Thema ist. Amerika und seine Industriearbeiter kommen darin lautstark als Opfer der Globalisierung vor, weil andere Länder ihre Währung manipulieren sowie sonstige Tricks zur künstlichen Verbesserung ihrer Wettbewerbsposition einsetzen würden. Noch dazu hatte die globale Finanzkrise von 2008/9, also zum Beginn der Obama Präsidentschaft, den Niedergang akut verstärkt und seither ist die Erholung insgesamt nur langsam verlaufen und bis heute unvollständig geblieben. Die Finanzlage vieler Gemeinden bleibt angespannt. Spektakulär war zum Beispiel der Bankrott Detroits vor drei Jahren, der bevölkerungsreichsten Stadt Michigans und bislang der größte Bankrott einer US Gemeinde. Ein Bankrott einer Gemeinde geht gewöhnlich einher mit sehr drastischen Einschränkungen der überwiegend aus örtlichen Steuermitteln bestrittenen Staatsleistungen.

So weit ist es in Kalamazoo nicht gekommen. Die Ausgaben der Gemeinde haben in den letzten Jahren zwar erhebliche Einschnitte erfahren, Programme wurden gekürzt, Mitarbeiter entlassen. Und die Grundsteuern, die wie auch die Schulsteuern an den Immobilienwerten bemessen und von Immobilieneigentümern erhoben werden und auf der Einnahmeseite von US Gemeinden eine wichtige Quelle bilden, wurden auf das höchste im Bundesstaat zugelassene Niveau angehoben. Als letztes Mittel hätte Kalamazoo dann noch eine spezielle Einkommensteuer erheben können, zusätzlich zu den Einkommensteuern des Bundes und des Bundesstaates Michigan.

Der Bürgermeister aber kam auf eine ganz andere Idee. Er klopfte bei einigen der reichsten Bürger der Gemeinde an, ob die vielleicht zu einem „Bailout“ der Gemeinde bereit waren. Daraus entstand dann das Konzept, das Haushaltsloch nicht nur kurzfristig, also für ein paar Jahre zu stopfen, sondern besser gleich ein Stiftungsvermögen anzulegen, um dann aus den Erträgen auf dieses Vermögen der Gemeinde dauerhafte Haushaltsmittel bereitzustellen (und bei dieser Gelegenheit durch Senkung der Immobiliensteuer auch die Wettbewerbsfähigkeit der Gemeinde zu erhöhen).

Das ist nicht neu, es ist unter anderem ein beliebtes Modell zur Finanzierung amerikanischer Hochschulen. Viele Universitäten und Colleges verfügen über ein beträchtliches Ausstattungsvermögen (englisch: „endowment“), das aus Spenden ihrer Alumni und anderer Gönner angesammelt und durch Vermögenserträge weiter vermehrt wurde. Einige dieser Institutionen haben sich bei der Vermögensanlage als sehr innovativ und in Sachen Renditeerzielung als ungemein erfolgreich erwiesen. Die Universität Harvard – beim Vermögen die Nummer eins im Lande und der Welt – wird daher manchmal auch als „Hedge Fond mit angehängter Uni“ bezeichnet. Bei der Anlagerendite hatte die Universität Yale in letzter Zeit allerdings die Nase vorn. In den vergangenen zehn Jahren erzielte sie durchschnittlich im Jahr eine Rendite von gut 14 Prozent. Nur wenige Finanzinvestoren können da mithalten. Je höher die Rendite, desto höher ist der Anteil der Erträge, der zur Begleichung laufender Ausgaben entnommen werden kann. Gewöhnlich werden die Vermögenserträge nicht vollständig entnommen, weil man das Wachstum des Stiftungsvermögens – abgesehen von etwaigen neuen Spenden – im Gleichschritt mit der Inflationsentwicklung sicherstellen will.

Ein beträchtlicher Teil der Vermögenserträge fließt jedoch in den jeweils laufenden Haushalt der Hochschulen, hilft also, die laufenden Ausgaben dieser Bildungseinrichtungen zu begleichen. Manche Gönner legen dazu fest, dass ihre Spenden zum Beispiel als „Endowment“ für Studienstipendien für Studenten aus ärmeren Familien verwendet werden sollen. Andere statten eine Stiftungsprofessur aus, finanzieren ein bestimmtes Forschungs- oder Studienprogramm, oder bestimmen, dass ein bestimmtes Gebäude ihren Namen tragen soll. Manche spenden aber auch ohne jegliche Zweckbestimmung, vertrauen also auf die Weisheit der Universitätsführung, die Mittel sinnvoll einzusetzen. In jedem Fall erlauben die Spendenmittel die Durchführung von Programmen oder Maßnahmen, die ohne sie nicht stattfinden würden. Die Alternative für die Bildungseinrichtungen wäre es, ihre Studiengebühren noch mehr zu erhöhen, was den Zugang zum Studium tendenziell weiter verringern würde.

Amerikanische Universitäten und Colleges bilden ein wichtiges Anwendungsbeispiel des Endowment-Modells. Das Modell kommt aber auch in vielen anderen Bereichen zum Einsatz. Häufig kommt es dabei auch zu einer Ko-Finanzierung, einer Partnerschaft aus öffentlichen und privaten Mitteln, etwa zur Erhaltung historischer Gebäude, zur Schaffung oder dem Erhalt von öffentlichen Parks oder kultureller Einrichtungen. Im Gegensatz zum vollen Einsatz etwaiger eingeworbener Spendengelder für laufende Ausgaben, die dann jeweils in jedem Jahr neu eingetrieben werden müssten, werden beim Endowment-Modell die Spendenmittel angelegt und dann nur jeweils ein Teil der Vermögenserträge für die laufenden Ausgaben verwendet. Legt man dabei eine angemessene Sicherheitsmarge für die Entnahme laufender Erträge fest, so lässt sich die stetige Finanzierung eines bestimmten Ausgabenvolumens sicherstellen.

Wie ist nun der Einsatz dieses Modells für die Finanzierung des Gemeindehaushalts von Kalamazoo oder anderer Gemeinden zu beurteilen? Hierzu sind eine Reihe kritischer Fragen zu bedenken. Besonders wichtig ist natürlich, ob die reichen Gönner eine Zweckbestimmung der Mittel festlegen. Damit wäre nämlich der demokratische Prozess automatisch ausgehebelt. Die Gemeinderegierung soll schließlich die im demokratischen Prozess zum Ausdruck gebrachten Bürgerpräferenzen umsetzen, nicht die hiervon unter Umständen beträchtlich abweichenden Präferenzen der reichen und spendenwilligen Bürger.

Hier hilft auch nicht das Argument, die Gemeinde gewinne in jedem Fall, weil sie Dinge umsetzen kann, die ohne die Spenden nicht möglich wären. Die relevante Alternative der Spendeneinnahmen sind nämlich Steuereinnahmen. Grundsätzlich bestimmt die im demokratischen Prozess zu ermittelnde Bereitschaft zur Steuererhebung, gegebenenfalls ergänzt um Kredite, das Haushaltsvolumen der Gemeinde. Die Verwaltung ist hierüber sowie über die Verwendung der Mittel den Bürgern gegenüber rechenschaftspflichtig. Es ist also zu fragen, warum die Steuereinnahmen Kalamazoos zu niedrig sind, um ein angemessenes Volumen an Staatsleistungen bereitzustellen.

Im Fall Kalamazoos scheinen der wirtschaftliche Strukturwandel sowie die Immobilienkrise wichtige Faktoren gewesen zu sein. Eine weitere Anhebung gewisser lokaler Steuern ist entweder gesetzlich unmöglich oder man sieht davon ab, weil man bei im Vergleich zu anderen Gemeinden zu hoher Besteuerung vielleicht mit Abwanderung zu rechnen hätte. Schließlich will man den wirtschaftlichen Niedergang so nicht noch weiter antreiben. Das würde die Steuerbasis nur noch weiter schrumpfen lassen. Der Wettbewerb zwischen den unteren staatlichen Einheiten kann den Ausweg über Steuererhöhungen versperren.

Allerdings gibt es im Strukturwandel immer auch Gewinner, so dass es sich letztlich um eine Frage der angemessenen Umverteilung von Steuermitteln im staatlichen Steuergebiet handelt. Ähnliches gilt auch für den Umstand, dass die Immobilienkrise zu verringerten Steuereinnahmen beitrug. Denn während sich in so mancher Region der USA die Immobilienpreise seit der Krise noch immer nicht vollständig erholt haben, sind Unternehmenswerte und Aktien in den letzten Jahren umso stärker gestiegen. Nur wohnen die Gewinner dieser Entwicklung vielleicht woanders – oder sie werden einfach nicht entsprechend besteuert.

Abgesehen von der Grundsatzfrage, ob man wirklich auf Spenden statt auf Steuern setzen sollte, ist als weiterer kritischer Punkt zu prüfen, ob die Spender, abgesehen vom Ansehensgewinn, vielleicht noch andere persönliche Vorteile erzielen könnten. Dies wäre potentiell natürlich wiederum insbesondere dann der Fall, wenn die Spender Einfluss auf den Verwendungszweck nehmen können und sich dabei nicht an dem im politischen Prozess festgelegten Allgemeinwohl und Bürgerwillen zu orientieren haben. Doch selbst wenn dies nicht der Fall ist, ist zu bedenken, dass Spenden gewöhnlich steuerbefreit sind und somit an anderer Stelle Steuereinnahmen fehlen werden. Da reiche Bürger gewöhnlich reichhaltige Steuergestaltungsmöglichkeiten haben, kann es hier womöglich zu komplexen und der Öffentlichkeit weitgehend unersichtlichen Wirkungen und Verschiebungen kommen. Auch dies kann der Transparenz und Effizienz staatlicher Gestaltung abträglich sein.

Ich will hier Philanthropie gewiss nicht grundsätzlich mies machen. Und gewiss werden sich die nichtreichen Bürger Kalamazoos über die Philanthropie der reichen Mitbürger ihrer Gemeinde mächtig freuen. Vor den möglichen Gefahren dieser Entwicklung darf man die Augen aber dennoch nicht verschließen.

Noch viel weniger darf man dies vor den Ursachen dieser Entwicklung tun. Weniger die Globalisierung an sich ist hier zu kritisieren, wie dies im Wahlkampf mal wieder passiert, weil es immer so bequem ist, auf Ausländern rumzuhacken. Globalisierung erzeugt Gewinner und Verlierer. Und der wahre Schuldige ist die mangelnde staatliche Umverteilung zwischen Gewinnern und Verlierern.

Ideologisch angetrieben hat man die starke Zunahme der Ungleichverteilung von Einkommen und Vermögen seit den achtziger Jahren per Staat aktiv forciert, u.a. durch Steuersysteme, die Reiche und Super-Reiche zur „Steuerminimierung“ inspirieren. Einige unter ihnen sehen ihr gigantisches Vermögen dennoch als Verantwortung an, das Gemeinwohl durch Spenden zu unterstützen. Andere dagegen nutzen ihre finanzielle Macht dazu aus, über politische Einflusskanäle und Medien die vermeintlich freie Marktwirtschaft weiter zu ihren Gunsten zu unterwandern und so die Verteilungsschieflage weiter zu verschärfen. Das Spielchen wurde soweit betrieben, dass es im Zentrum der laufenden Wahlkampfs steht: das System sei „rigged“, sagt man, es diene nur Wenigen und nicht, wie Adam Smith das proklamiert hatte, dem Gemeinwohl ebenso wie dem Wohl des Einzelnen.

Es ist kaum bestreitbar, dass die Politik – zum Beispiel durch die massive Schwächung der Gewerkschaften – die Einkommensungleichverteilung angeheizt hat: es kam zur Abkopplung der Lohn- von der Produktivitätsentwicklung. Mittels der Steuerpolitik hat man die ungleiche Entwicklung der verfügbaren Einkommen noch zusätzlich verstärkt. Auch nach Steuern verbesserte sich die Situation der „top one percent“ rasant, die Masse der Bevölkerung dagegen erlebte Dauerstagnation. Ebenso kann auch der organisierte „Wettlauf nach unten“ unter den Gemeinden bestimmten Interessen durchaus dienen, dem Allgemeinwohl dient das aber nicht zwangsläufig.

Amerikas Hochschulen reagierten auf die wachsende Einkommensungleichverteilung durch eine starke Ausweitung von Stipendien („financial aid“), weil sich immer weniger Familien die steigenden Studiengebühren leisten konnten. Das geschah teilweise mittels steigender Studiengebühren von denjenigen, die es sich noch leisten können. Andererseits versuchten die Hochschulen aber auch, vermehrte Spenden von reichen Gönnern zur Ausweitung ihrer Endowments einzutreiben. Staatsversagen wurde so durch private Initiative zumindest teilweise ausgeglichen.

Die Gemeinde Kalamazoo erprobt jetzt die Anwendung dieses Modells zur Finanzierung der laufenden örtlichen Staatsleistungen. Auch wenn sich die Bürger Kalamazoos kurzfristig darüber freuen werden, darf das kein Modellfall werden. Es ist letztlich ein weiteres warnendes Indiz für die wohl gravierendste gesellschaftliche Fehlentwicklung unserer Zeit: wachsende Ungleichheit von Einkommen, Vermögen und Chancen. Der Staat sollte nicht mit diesem Übel zu leben versuchen, sondern es wirksam bekämpfen, statt es durch verfehlte Politik noch weiter zu verstärken.

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