EU | 17.02.2017 (editiert am 06.08.2017)

Die politische Ökonomie der erzwungenen Angleichung

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Weder sind die Verteidiger des Euroregimes ökonomisch ignorant noch dogmatisch verblendet. Vielmehr betreiben sie ein ökonomisch und politisch hochriskantes Sozialexperiment.

Die Europäische Währungsunion hat strukturell heterogene Volkswirtschaften zusammengeführt, die sich zuvor als Hartwährungs- und Weichwährungsländer gegensätzlich entwickelt hatten. In der ersten, „nördlichen“ Gruppe dominierte ein exportorientiertes Wachstumsmodell. Seine Grundlage waren einerseits ein relativ großer Exportsektor, dessen Arbeitsplätze dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt waren, und andererseits sektoral organisierte Gewerkschaften und Verfahren der koordinierten Lohnbildung, die sich an der jeweiligen Lage des Exportsektors orientierten.

In den Wirtschaftsstrukturen des europäischen Südens dagegen war der Binnensektor deutlich größer als der Exportsektor und es dominierte ein von der Binnennachfrage bestimmtes Wachstumsmodell. Konkurrierende Gewerkschaften erzeugten eine stetige Lohndynamik; und die staatliche Finanz- und Geldpolitik reagierte expansiv auf Wachstumsschwächen. Im Ergebnis waren deshalb die Inflationsraten im „Süden“ höher als im „Norden“ – mit der Folge, dass die preisliche Wettbewerbsfähigkeit der Exporte sank und die Importe anstiegen. Dauerhafte Defizite der Leistungsbilanz, die Zahlungsbilanzkrisen zur Folge gehabt hätten, wurden jedoch seit den siebziger Jahren unter dem  Regime flexibler Wechselkurse durch Abwertung im Süden und Aufwertung im Norden ausgeglichen. Unter diesen Bedingungen waren Hartwährungs- und Weichwährungsländer im Prinzip wirtschaftlich gleichermaßen erfolgreich.

Die Währungsunion hat die Möglichkeit von Zahlungsbilanzkrisen und den Ausgleich der Leistungsbilanzen durch flexible Wechselkurse ebenso beseitigt wie die Steuerungsmöglichkeiten der nationalen Geldpolitik. Aber die strukturellen Unterschiede zwischen den Mitgliedern bestanden weiter; und auf die weiterhin differierenden Inflationsraten konnte die einheitliche Geldpolitik der EZB nicht differenziert reagieren. Im ersten Jahrzehnt erzeugten deshalb zu hohe Realzinsen  wirtschaftliche Stagnation im Norden und eine Rezession in Deutschland, während zu niedrige Realzinsen im Süden kreditfinanzierte Nachfrage und höheres Wirtschaftswachstum begünstigten.

Den eskalierenden Leistungsbilanzdefiziten im Süden entsprachen zunächst Kapitalzuflüsse aus dem Norden, die jedoch in der weltweiten Finanzkrise 2009-2010 abrupt abbrachen. Die Folgen waren Bankenkrisen im Süden, staatliche Bankenrettung, eskalierende Staatsdefizite und schließlich Staatsfinanzkrisen in Griechenland, Irland und Portugal, die im Norden als „Eurokrise“ definiert und unter Umgehung der Maastricht-Regeln verhindert wurden. Soweit die Vorgeschichte.

Das nach den unmittelbaren Euro-Rettungsaktionen etablierte neue Euroregime hat die strukturellen Ursachen der krisenhaften Fehlentwicklung zur Kenntnis genommen und zu deren Korrektur die Finanz-, Wirtschafts-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik aller Eurostaaten einer dauerhaften zentralen Kontrolle unterworfen. Einerseits sollen Haushaltsdefizite vermieden und Staatsschulden abgebaut werden, um künftige Staatsfinanzkrisen auszuschließen; und andererseits sollen „strukturelle Reformen“ die internationale Wettbewerbsfähigkeit aller Euro-Ökonomien sichern und die Risiken steigender Leistungsbilanzdefizite vermeiden. Für die früheren Weichwährungsländer läuft dieses neue Euroregime auf eine Kombination von fiskalischer Austerität und „interner Abwertung“ durch  Senkung der Lohnkosten hinaus. Wirtschaftliche Erholung soll also durch exportorientiertes Wachstum erreicht werden. In seiner Logik entspricht das neue Euroregime also genau der Kombination von gewerkschaftlicher Lohnzurückhaltung und staatlichen „Reformen“, mit denen das exportorientierte Hartwährungsland Deutschland nach 2005 seine Rezession überwunden hat.

Dieses Regime hat (mit wesentlicher Unterstützung durch die unkonventionelle Geldpolitik der EZB) bisher eine neue Eurokrise verhindert. Aber die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen in den früheren Weichwährungsländern im Süden waren und sind verheerend. Austerität und Lohnsenkung haben überall die Binnennachfrage einbrechen und die Arbeitslosigkeit eskalieren lassen. Zwar scheint Irland, das mit seinem großen Exportsektor ohnehin nicht zum Süden gehört, sich inzwischen von der Krise zu erholen; und die spanische Exportbilanz scheint auch vom Niedergang anderer mediterranen Touristenregionen zu profitieren. Aber soweit das Wachstum im Süden auch weiterhin von der Binnennachfrage abhängt, erlaubt das derzeit durchgesetzte Euroregime bestenfalls einen sehr langsamen Rückgang der Arbeitslosigkeit. In anderen Worten, auch acht Jahre nach Beginn der Krise spricht nichts für die baldige Überwindung der wirtschaftlichen Stagnation und Unterbeschäftigung im Süden der Eurozone.

Aber gilt das auch auf längere Sicht?

Die erzwungene Angleichung könnte funktionieren

In ihrem „Fünf-Präsidenten-Bericht“ von 2015 beharren die Spitzen des Europäischen Rats, der Kommission, der Zentralbank, des Parlaments und der Eurogruppe darauf, dass eine stabile und wirtschaftlich erfolgreiche Währungsunion die strukturelle Konvergenz der Volkswirtschaften der Eurozone voraussetze. Zugleich sind sie überzeugt, dass diese Konvergenz durch die konsequente Durchsetzung des gegenwärtigen Euro-Regimes tatsächlich erreicht werde.

Im Ergebnis wird dieser Glaube auch von den Regierungen des Südens geteilt, die sich ungeachtet der von dem gegenwärtigen Euroregime erzwungenen wirtschaftlichen und sozialen Verwerfungen fest an die Währungsunion gebunden haben. Sie mögen sich zwar einen flexibleren und weniger asymmetrischeren Vollzug wünschen. Aber weil die Volkswirtschaften des Nordens in der EWU zu prosperieren scheinen, wohingegen die südlichen Ökonomien vor Problemen stehen, kann es keine Frage über die Richtung des strukturellen Wandels geben, der erreicht werden soll. In diesem Sinne hat der italienische Philosoph Giorgio Agamben recht: Das gegenwärtige Euroregime muss als Versuch gesehen werden, den „lateinischen“ Gesellschaften ein „germanisches“ sozio-ökonomisches Modell aufzuzwingen. Und in der Tat scheinen die Regeln des gegenwärtigen Regimes für diesen Zweck geschaffen.

Der offensichtliche Zweck der Strukturreformen, die den Anstieg der Lohnstückkosten bremsen und die Wettbewerbsfähigkeit durch interne Abwertung steigern sollen, ist exportorientiertes Wachstum. Weniger offensichtlich ist die Rolle der Sparpolitik für die strukturelle Transformation der südlichen Ökonomien. Weil es bisher nicht gelungen ist, die Schulden des öffentlichen Sektors zu reduzieren, wird sie oft als kontraproduktiv verurteilt. Paradoxerweise ist aber gerade dieses Scheitern der wirksamste Beitrag der Austeritätspolitik zur strukturellen Konvergenz: Die Haushaltskürzungen haben die inländische Nachfrage reduziert. Damit gingen auch die Importe und schließlich die Leistungsbilanzdefizite zurück. Vor allem aber sanken die inländische Produktion und die Beschäftigung – mit negativen Folgen für das Steueraufkommen und damit auch für die Staatsschuld. Je länger diese Stagnation aber anhält, desto mehr reduziert sie auch das inländische Produktionspotential: Kapazitäten die ungenutzt sind, verschwinden, wenn Firmen in Konkurs gehen und Fachkräfte entlassen werden; und längerfristige Arbeitslosigkeit zerstört auch die berufliche Qualifikation der Entlassenen. Mit anderen Worten, die von der Inlandsnachfrage abhängigen Wirtschaftszweige müssen schrumpfen, wenn die Sparpolitik über längere Zeit durchgehalten wird. Und eben dieser Effekt entspricht der Logik des gegenwärtigen Euroregimes: Denn selbst wenn die Ausfuhren infolge der Lohndepression nicht wesentlich steigen sollten, wird die relative Größe des Exportsektors in dem Maße zunehmen, wie der Binnensektor durch den Rückgang der Nachfrage reduziert wird. Am deutlichsten ist dieser Effekt in Griechenland zu sehen, wo das BIP zwischen 2008 und 2015 um ganze 27 Prozent zurückging, während der Exportanteil des BIP um 29 Prozent anstieg (Tabelle 5). Ähnliche Verschiebungen sind auch in den anderen südlichen Volkswirtschaften im Gange.

Wenn die fiskalische Austerität und der Druck auf die Lohnstückkosten aufrechterhalten werden und die relative Größe des heimischen Sektors weiter schrumpft, erodiert also die strukturelle Basis des charakteristischen südlichen „Wachstumsmodells“. Und zugleich steigt mit der relativen und absoluten Ausdehnung des Exportsektors auch der Anteil der Arbeitskräfte, deren Arbeitsplätze direkt vom internationalen Wettbewerb betroffen sind. Selbst wenn sich die Strukturen der Lohnbildung nicht ändern sollten, wird der höhere Anteil der dem internationalen Wettbewerb ausgesetzten Sektoren die Lohndruckinflation in der Wirtschaft als Ganzes dämpfen. Und zugleich kann man erwarten, dass der wachsende Anteil der Arbeitnehmer und Unternehmen, die ein Interesse am exportorientierten Wirtschaftswachstum haben, auch die Ausrichtung der staatlichen Politik beeinflussen wird. Mit anderen Worten, die Volkswirtschaften des  Südens würden sich allmählich den strukturellen Merkmalen des nördlichen Modells annähern – mit einem relativ großen Sektor, der dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt ist, und mit Lohnfindungspraktiken, die weniger Inflationsdruck erzeugen.

In rein ökonomischer Hinsicht also scheint eine durch europäisches Regeln erzwungene strukturelle Konvergenz nicht prinzipiell unmöglich. Auf lange Sicht kann sie gelingen, wenn das derzeitige Regime lang und effektiv genug durchgesetzt wird – und wenn es nicht in einer neuen Euro- oder Weltwirtschaftskrise zusammenbricht. Aus dieser Sicht erscheint das gegenwärtige Euroregime als maximaler Einsatz in einer technokratisch kalkulierten Wette auf die polit-ökonomische Zukunft Europas – über deren enorme wirtschaftliche Risiken ich hier nicht spekulieren will. Zu fragen ist dagegen nach der Attraktivität des allenfalls möglichen Gewinns – sofern man die mögliche Rettung des Euro nicht als alle Opfer rechtfertigenden Selbstzweck behandeln will.

Aber ist der mögliche Gewinn den Preis wert?

Kritiker des gegenwärtigen Euroregimes betonen oft die Widersprüchlichkeit der angestrebten Konvergenz auf das Nord-Modell: weil nicht alle Länder gleichzeitig externe Überschüsse erzielen könnten, sei auch das deutsche Modell nicht für alle Volkswirtschaften der Eurozone realisierbar (z. B. Krugman 2012).  Nun stimmt es zwar, dass jeder Handelsüberschuss irgendwo auf der Welt einem Defizit entsprechen muss. Aber wenn die strukturelle Konvergenz erreicht wäre, dann würde die Eurozone selbst als eine große integrierte Ökonomie funktionieren, deren Austausch mit dem Rest der Welt durch Wechselkurse moderiert wird. Und wenn man dann unterstellt, dass die derzeitigen Regeln über ausgeglichene Staatshaushalte, nicht-inflationäre Löhne und stabilitätsorientierte Geldpolitik auch weiterhin angewandt werden, dann fände die Eurozone sich in der Lage der deutschen  Wirtschaft in der Periode flexibler Wechselkurse zwischen dem Ende des Bretton-Woods-Regimes in den frühen 1970er Jahren und der Hinwendung zur Währungsunion in den frühen 1990er Jahren.

In dieser Zeit wurde Deutschland als paradigmatische Hartwährungswirtschaft mit niedriger Inflation nur noch von der Schweiz übertroffen. Dennoch aber war die deutschen Handelsbilanz zwischen 1970 und 1999 in etwa ausgeglichen. Der Exportanteil des Bruttoinlandsprodukts stieg nur langsam und etwa im Einklang mit anderen europäischen Volkswirtschaften vergleichbarer Größe. Zugleich aber fiel die deutsche Beschäftigungsquote und das Wirtschaftswachstum war niedriger als in allen anderen europäischen Ländern. Mit anderen Worten: der einzige Vorteil gegenüber seinen Nachbarn, den Deutschland mit seiner Hartwährungspolitik bei flexiblen Wechselkursen hatte erreichen können, war die exzeptionelle Preisstabilität und der Stolz auf die harte D-Mark.  Dagegen wurden alle internationalen Wettbewerbsvorteile, die die deutschen Gewerkschaften durch ihre zurückhaltende Lohnpolitik vielleicht hatten erreichen wollen, durch die kontinuierliche Aufwertung des Wechselkurses immer wieder konterkariert.



Aus diesem Rückblick auf die frühere Performanz des deutschen Modells lassen sich Erwartungen auch für eine strukturell konvergente Eurozone ableiten. Auch hier würden die Wettbewerbsvorteile, die man sich von der Fortsetzung des derzeitigen Regimes erhoffen könnte, vermutlich durch die Aufwertung des Euro-Wechselkurses neutralisiert. Aber zugleich wäre diese künftige Eurozone auch nicht dazu gezwungen, das frühere deutsche Modell immer weiter nachzuahmen, sondern könnte einen erweiterten makroökonomischen Handlungsspielraum nutzen.

In Deutschland hat ja die kompromisslos stabilitätsorientierte Bundesbank Rezessionen nicht aktiv bekämpft und Erholungsphasen verkürzt. So hat sie nicht nur den Anstieg der Inlandsnachfrage beschränkt, sondern auch ein Stop-go-Muster der Investitionen erzeugt, das den Ausbau der Produktionskapazitäten begrenzte. Diese Selbstbeschränkung des deutschen Modells war nicht durch das internationale wirtschaftliche Umfeld erzwungen, sondern selbstgewählt. Sie müsste also von der Politik einer strukturell kohärenten Eurozone nicht imitiert werden. Stattdessen könnte ein künftiges Euro-Regime auf etwas weniger Preisstabilität und mehr Wirtschaftswachstum zielen, um sich etwa der Position Frankreichs in der obigen Abbildung anzunähern. Das war Mitterrands Hoffnung, als er auf der Währungsunion bestand. Obwohl sich diese Hoffnung angesichts der heterogenen Eurozone von 1999 als unrealistisch erwies, könnte sie nach einer strukturellen Angleichung doch realisiert werden – wie ja auch der der Fünf-Präsidenten-Bericht für diesen Fall eine antizyklische nationale und europäische Fiskalpolitik in Aussicht stellte.

Das gegenwärtigen Regime soll also die strukturelle Konvergenz der Euro-Ökonomien erzwingen; und rein ökonomisch gesehen erscheint das auch nicht völlig unmöglich. Im Erfolgsfalle würde so nicht nur die gemeinsame Währung stabilisiert, sondern auch der makroökonomische Spielraum der Politik in der Eurozone erweitert. Im Gegensatz zu Kritikern, wie Paul Krugman, Marc Blyth oder Joseph Stiglitz, halte ich also die Politiker und Ökonomen, die das gegenwärtige Regime geschaffen haben und es auch weiterhin verteidigen nicht für ignorant oder dogmatisch verblendet. Man sollte ihnen zumindest zugutehalten, dass die technokratische Erbarmungslosigkeit dieses gigantischen Sozialexperiments dem visionären Ziel einer ökonomisch integrierten und global bestandsfesten Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion dienen soll.

Nach der ökonomischen Analyse wird mit Teil 2 der Blick auf die Legitimations- und Demokratieproblematik der Angleichungsprozesse gelegt werden.

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