Eurozone | 28.03.2017 (editiert am 31.03.2017)

Die Langzeitfolgen der Austeritätspolitik

Die Industrieproduktion in Griechenland ist zuletzt deutlich gestiegen. Dies ist eine erfreuliche Entwicklung. Für Euphorie besteht jedoch kein Anlass.

Wie aus dem Konjunkturbericht von Makroskop ersichtlich wird, hat die Industrieproduktion in Griechenland im Januar dieses Jahres kräftig zugelegt. So besteht erstmals nach Jahren die Hoffnung, das Land könnte die lange industrielle Talsohle endlich hinter sich gelassen haben (nach Angaben von Eurostat, dem statistischen Amt der Europäischen Union, verzeichnete Griechenland im Januar 2017 einen Zuwachs der Industrieproduktion um 2,5 Prozent gegenüber dem Vormonat und um 7,4 Prozent gegenüber dem gleichen Monat des Vorjahres). Ob es damit in Griechenland tatsächlich zu einem Durchbruch hin zu einem nachhaltigen Aufschwung kommt, ist indes keineswegs sicher.

Nicht ins Bild passt vor allem, dass die griechische Statistikbehörde ELSTAT erst jüngst für Griechenland im vierten Quartal 2016 eine Wachstumsrate des saisonbereinigten Bruttoinlandsprodukts (BIP) von -1,2 Prozent gegenüber dem Vorquartal gemeldet hat. Auch der griechische Einzelhandel zeigt bislang keine Anzeichen einer Erholung, wie der Analyse von Makroskop zu entnehmen ist.

Darüber hinaus ist zu befürchten, dass die griechische Regierung in ihrem gegenwärtigen Ringen mit der EU-Kommission, dem Euro-Rettungsfonds ESM, der Europäischen Zentralbank und dem Internationalen Währungsfonds neue Reformauflagen (d.h. Sparmaßnahmen) akzeptieren muss, die die wirtschaftliche Entwicklung in Griechenland zusätzlich belasten (die Einigung auf ein Reformpaket bildet die Voraussetzung dafür, dass das Land weitere Mittel aus dem bis zum Sommer 2018 laufenden Hilfsprogramm in Anspruch nehmen kann).

Aber selbst wenn es tatsächlich nach sieben Jahren Rezession in Griechenland zu einer durchgreifenden wirtschaftlichen Belebung käme, hieße das noch lange nicht, dass damit „alles wieder gut“ und die Wirksamkeit der Austeritätspolitik bewiesen wäre, auch wenn deutsche Politiker dies gern so sähen.

Kein seriöser Kritiker der Austeritätspolitik vertritt die Auffassung, dass ökonomische Abwärtstrends für alle Zeiten fortdauern. Natürlich findet jeder Abschwung irgendwann ein Ende und selbst ökonomisch zugrunde gerichtete Länder fangen schließlich wieder an zu wachsen. Das geschieht dann von einer sehr niedrigen Basis aus und nicht wegen, sondern trotz der Austeritätspolitik. Aus der Tatsache, dass nach einem langjährigen dramatischen Schrumpfungsprozess schlussendlich wieder eine Aufwärtsbewegung stattfindet, lässt sich nicht auf einen Erfolg der gewählten wirtschaftspolitischen Strategie schließen.

Das griechische Desaster

Doch werfen wir zunächst noch einmal einen kurzen Blick auf die Situation der griechischen Wirtschaft in den letzten zehn Jahren. Abbildung 1 zeigt die Entwicklung des BIP in Griechenland seit Anfang 2007 – das trostlose Bild eines drastischen Absturzes und einer wirtschaftlichen Stagnation auf niedrigstem Niveau seit Anfang 2013.


Abbildung 1

Bruttoinlandsprodukt – Volumen – in Griechenland (Referenzjahr: 2010)

Mit und ohne Saisonbereinigung, in Mio. €, 2007 – 2016

Quelle: ELSTAT, Quarterly National Accounts, March 6, 2017


Das ganze Ausmaß des Desasters wird noch deutlicher, wenn man den Einbruch bei den Investitionen betrachtet. Abbildung 2 zeigt die vierteljährlichen Bruttoanlageinvestitionen nach Anlagearten in Griechenland vom dritten Quartal 2007 bis zum vierten Quartal 2016. Die gesamten Bruttoanlageinvestitionen sanken in diesem Zeitraum um 68 Prozent, darunter diejenigen in Maschinen und Transportausrüstung (Transportausrüstung, Informations- und Kommunikationstechnologie sowie sonstige Maschinen und Anlagen inkl. Waffensysteme) um 70 Prozent und die in Wohnbauten gar um 96 Prozent.


Abbildung 2


Das ist eine verheerende Entwicklung: Während sich nämlich die Konsumausgaben auch nach einer ausgedehnten Rezession relativ rasch wieder erholen können, führt ein (rezessionsbedingter) Investitionsrückgang, der sich verfestigt, zu langfristigen adversen Folgen. Je länger und schwerer eine Rezession ist und je schwächer die anschließende wirtschaftliche Erholung ausfällt, desto mehr wird die Bruttokapitalbildung negativ beeinflusst und damit das zukünftige, langfristige Wachstumspotenzial des betreffenden Landes verringert. Dieser Effekt, der sich in Griechenland in besonders krasser Weise zeigt, wird vom Mainstream häufig weit unterschätzt.

Warum der Staat bei Rezessionen rasch gegensteuern muss

Was die Befürworter eines Austeritätskurses zumeist übersehen, ist, dass die Kosten dieser Politik weit mehr umfassen als einen vorübergehenden Anstieg der Arbeitslosigkeit und temporäre Einkommenseinbußen. Natürlich sind die kurzfristigen Kosten einer Rezession erheblich und erfordern ein schnelles und entschlossenes Eingreifen des Staates, um ein hohes Beschäftigungsniveau wiederherzustellen. Aber es gibt weitere Gründe, warum der Staat sofort reagieren und versuchen sollte, die entstandene Output-Lücke (die Abweichung des BIP von einem bei Vollauslastung aller Produktionskapazitäten möglichen Output, der auch als Produktionspotenzial bezeichnet wird) so rasch wie möglich zu schließen. Je länger nämlich ein Konjunkturrückgang andauert, umso mehr steigt die Wahrscheinlichkeit, dass ein langfristiger Schaden für die Volkswirtschaft entsteht (vgl. zu Folgendem auch Mitchell 2014).[1]

In der Literatur des Mainstreams dominiert immer noch die Auffassung, dass die Angebotsseite der Volkswirtschaft unabhängig von der Nachfrageseite ist. Danach folgt die Angebotsseite einem langfristigen Pfad, der unabhängig davon ist, wo sich die Wirtschaft zu einem bestimmten Zeitpunkt hinsichtlich der tatsächlichen Nachfrage und Produktionsaktivität gerade befindet. Mit anderen Worten: Der Entwicklungspfad der Wirtschaft hängt in dieser Sicht letztendlich vom Wachstum des Kapitalstocks und der Bevölkerung ab; die Ausgabenseite der Volkswirtschaft passe sich im Allgemeinen über Preisflexibilität an.

Wenn beispielsweise zu einem bestimmten Zeitpunkt die Ausgaben unter das Niveau fielen, das erforderlich sei, um die Produktionskapazitäten voll auszulasten, so sei dies im Grunde unproblematisch. Es komme zwar zu vorübergehenden Abweichungen vom potenziellen Wachstumspfad, aber schon bald führten Marktanpassungen (in Form von Preis- und Einkommensänderungen) dazu, dass das adäquate Ausgabenniveau wiederhergestellt werde (indem z. B. die Preise sänken, die Konsumenten daraufhin mehr ausgäben, was dann wiederum die privaten Investitionsausgaben anrege etc.). In jedem Fall halte die angebotsseitige Dynamik an und bestimme den Wachstumspfad der Volkswirtschaft; die lange Frist sei unabhängig von der kurzen.

Diese Vorstellung trifft in der Realität nicht zu: Die langfristige Position einer Volkswirtschaft ist niemals unabhängig von der Situation der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage in der kurzen Frist. Es existiert kein unveränderlicher langfristiger Zustand, der allein angebotsbestimmt ist. Die Geschichte ist immer eine Reihe miteinander verknüpfter und voneinander abhängiger kurzer Fristen.

Das heißt: Wenn der Staat in der Gegenwart das Produktionswachstum fördert, verringert er damit nicht nur unmittelbar die Arbeitslosigkeit und eintretende Einkommensverluste, sondern verbessert auch – insbesondere über die Anregung von Investitionen – die längerfristigen Wachstumsmöglichkeiten.

Je länger umgekehrt eine Rezession und die damit verbundene Output-Lücke fortdauern, desto stärker sind die negativen ökonomischen Effekte, bis an einem bestimmten Punkt das Produktionspotenzial (das aggregierte Maß für die Angebotsseite einer Volkswirtschaft) als Folge rückläufiger Investitionen in Richtung der schwachen Nachfrageseite der Volkswirtschaft zu sinken beginnt und sich die Output-Lücke auf einem deutlich niedrigeren Niveau der wirtschaftlichen Aktivitäten schließt.

Die folgende stilisierte Darstellung von Mitchell (2014) zeigt, wie die Nachfrage- und die Angebotsseite einer Volkswirtschaft im Gefolge einer länger anhaltenden Rezession interagieren (siehe Abbildung 3). Anders als im makroökonomischen Ansatz des Mainstreams, in dem die lange Frist angebotsbestimmt (durch die Technologieentwicklung und das Bevölkerungswachstum) und unabhängig von den Nachfragebedingungen zu einem bestimmten Zeitpunkt ist, reagiert – wie die Abbildung verdeutlicht – die Angebotsseite der Volkswirtschaft auf die speziellen Nachfragebedingungen. Der potenzielle Outputpfad (das potenzielle reale BIP) ist durch die durchgezogene grüne Linie gekennzeichnet (der gestrichelte grüne Abschnitt kommt später ins Spiel). Dies ist die Höhe des realen Outputs oder BIP, die sich ergibt, wenn alle verfügbaren Kapazitäten (Kapitalstock und Arbeitskräfte) voll genutzt werden, d.h. eine Vollauslastung aller Produktionsfaktoren erreicht wird.

In der grafischen Darstellung wird aus Vereinfachungsgründen beim potenziellen realen BIP ein konstantes Wachstum der Produktionskapazität angenommen, das von einem gleichmäßigen, störungsfreien Investitionspfad getrieben wird – bis hin zu dem Punkt, wo es abzuflachen beginnt.


Abbildung 3

Die Interaktion der Angebots- und Nachfrageseite einer Volkswirtschaft

Quelle: Mitchell 2014


Es wird davon ausgegangen, dass die Volkswirtschaft am Höchststand (Peak) mit Vollauslastung arbeitet, d.h. dass an diesem Punkt keine Output-Lücke existiert. Angenommen ist ferner, dass in der Folgezeit die gesamtwirtschaftliche Nachfrage einbricht und damit eine Output-Lücke entsteht: Im Schaubild weicht das reale BIP (gekennzeichnet durch die blaue Linie) vom potenziellen realen BIP (durchgezogene grüne Linie) ab. Die Fläche A misst die reale Output-Lücke für die Quartale unmittelbar nach dem Tiefpunkt. Fängt die Wirtschaft schließlich wieder an zu wachsen, da sich die gesamtwirtschaftliche Nachfrage nach der Talsohle langsam erholt (möglicherweise aufgrund eines fiskalischen Impulses oder z.B. einer Erhöhung der Nettoexporte[2]), beginnt sich die reale Output-Lücke zu schließen.

Jedoch hat die längerfristig anhaltende Output-Lücke dazu geführt, dass die Unternehmen bei geschrumpften Umsätzen pessimistisch hinsichtlich der zukünftigen Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage geworden sind und deshalb begonnen haben, ihre Investitionspläne nach unten zu revidieren (siehe die oben beschriebene Abnahme der Investitionstätigkeit in Griechenland). Die Investitionen gehen deshalb ab einem bestimmten Punkt zurück und zu beobachten ist, dass zum einen die Erholung des realen Outputs wegen der gebremsten privaten Nachfrage nur sehr zögerlich Fahrt aufnimmt[3], und zum anderen die Angebotsseite der Volkswirtschaft (das Produktionspotenzial) auf die Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage im Zeitverlauf zu reagieren beginnt.

Hier ist die Doppelrolle der Investitionen zu beachten: Investitionen tragen zur Nachfrage (den Ausgaben) in der gegenwärtigen Zeitperiode bei und erhöhen die Produktionskapazität in zukünftigen Zeitperioden. Sie beeinflussen mithin die gesamtwirtschaftliche Nachfrage (heute) und das gesamtwirtschaftliche Angebot (morgen). Die Kürzungen bei den Investitionen verlangsamen folglich das Wachstum der Produktionskapazität. Hält eine Rezession lange an, stagniert der Kapitalstock eines Landes oder schrumpft im Extremfall – wie in Griechenland geschehen – sogar.

Der Pessimismus, der die Unternehmen erfasst hat, lässt den potenziellen realen Output der Volkswirtschaft sinken (im Schaubild erkennbar an dem Auseinanderlaufen der durchgezogenen grünen und der gestrichelten grünen Linie). Die Fläche B zeigt eine abnehmende Output-Lücke an, die aus diesen nachfrage- und angebotsseitigen Effekten entsteht. An einem bestimmten Punkt schließt sich – mit der Nachfragebelebung nach dem Konjunkturtief – die Output-Lücke zwar wieder, d.h. der tatsächliche reale Output erreicht den potenziellen realen Output, aber die Wachstumsrate insgesamt ist deutlich niedriger, als sie es gewesen wäre, wenn die Volkswirtschaft ihren anfänglichen Pfad des potenziellen realen Outputs fortgesetzt hätte.

Je länger die Rezession andauert, desto mehr gerät das Wachstum der Produktionskapazität ins Stocken und desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass die anschließende Produktionsbelebung an Kapazitätsgrenzen stößt – als Folge eines nur langsam wachsenden oder sogar sinkenden potenziellen Outputniveaus.

Die Schlussfolgerung lautet demnach: Eine langanhaltende Rezession verursacht nicht nur während der Zeit, in der eine Output-Lücke besteht, erhebliche Verluste beim Volkseinkommen. Sie führt auch dazu, dass in der Folgezeit das mögliche Wachstum des Volkseinkommens deutlich niedriger und das betroffene Land folglich – in materieller Hinsicht – ärmer ist. Das im Diagramm veranschaulichte Faktum, dass die Angebotsseite der Volkswirtschaft (das Produktionspotenzial) durch die Entwicklung des Nachfragepfades beeinflusst wird, heißt nichts anderes, als dass die Kosten der schweren Rezession resp. der fiskalischen Austerität in den Euro-Krisenländern weit höher sind als vom Mainstream angenommen.

Aber nicht nur der Rückgang des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotenzials infolge der abnehmenden Investitionen belastet die wirtschaftliche Entwicklung. Hinzu kommen die Qualifikationsverluste bei den Arbeitskräften: Ausbildungs- und Qualifikationsmöglichkeiten werden in Einstiegsstellen geboten und somit sinkt das (durchschnittliche) Qualifikationsniveau der Erwerbspersonen, wenn die Zahl der offenen Stellen abnimmt. Berufseinsteigern, die keinen Job finden, bleiben erforderliche Qualifikationen verwehrt und entlassene Arbeitskräfte erleiden bei längeren Phasen der Arbeitslosigkeit Qualifikationseinbußen. Beide Gruppen brauchen Arbeitsplätze, um notwendige Qualifikationen zu erwerben oder zu erhalten und zu „aktualisieren“ (letzteres, weil sich die Know-how-Anforderungen kontinuierlich verändern).

Muss ein Land wie Griechenland zusätzlich zu einer hohen Arbeitslosigkeit (die Arbeitslosenquote betrug dort im Dezember 2016 23,1 Prozent und die Jugendarbeitslosenquote gar 45,2 Prozent) eine immense Auswanderungswelle gerade junger und gut ausgebildeter Menschen hinnehmen (dazu ausführlicher hier), so verschärft sich das Problem des Qualifikationsschwundes noch einmal erheblich.

Der Verlust an Qualifikationen und der Mangel an Investitionen in neue Kapazitäten bedeuten, dass das Produktivitätswachstum und der Wohlstand in der Zukunft deutlich geringer sind, als es bei Aufrechterhaltung eines höheren Aktivitätsniveaus der Volkswirtschaft der Fall gewesen wäre.

Als Resümee lässt sich also festhalten, dass eine rasche Intervention des Staates bei einer Rezession nicht nur erforderlich ist, um hohe kurzfristige Einkommensverluste und einen signifikanten Anstieg der Arbeitslosigkeit zu verhindern, sondern auch, um eine längerfristige massive Beeinträchtigung der Angebotskapazität der Volkswirtschaft und eine Verschlechterung der Qualität der Arbeitskräfte zu vermeiden.

In Griechenland und den anderen Euro-Krisenländern ist bekanntlich genau das Gegenteil geschehen: Statt die Möglichkeit zu erhalten, umgehend mit einer expansiven Fiskalpolitik auf die Rezession zu reagieren, um Wachstum und Beschäftigung zu fördern, wurden diese Länder zu einer rezessionsverschärfenden und –verlängernden „Sparpolitik“ genötigt.

Ausblick

Ob es in Griechenland tatsächlich zu einer Wende in der ökonomischen Entwicklung kommen wird, lässt sich im Augenblick schwer abschätzen. Skepsis ist in jedem Fall angebracht.

Ziemlich sicher ist nur eins: Sollte sich die wirtschaftliche Lage in Griechenland tatsächlich nachhaltig verbessern, so werden die Austeritätsbefürworter nicht lange auf sich warten lassen und dies lautstark als Triumph ihrer Sicht der Dinge feiern, d.h. als endgültigen Beweis für die Richtigkeit der Austeritätspolitik.

Einen Vorgeschmack darauf lieferte vor einigen Jahren bereits Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble. Zur Erinnerung: Nachdem Eurostat im Jahr 2013 für den gesamten Euroraum nach sechs Quartalen mit negativem Wachstum in Folge für das zweite Quartal 2013 eine Wachstumsrate des BIP von +0,3 Prozent gegenüber dem Vorquartal bekanntgegeben hatte, war Schäuble schier aus dem Häuschen. In einem Artikel für die „Financial Times“ rief er dazu auf, die Weltuntergangspropheten endlich zu ignorieren („Ignore the doomsayers“); man sehe doch jetzt, dass es genauso gekommen sei, wie die Befürworter eines „besonnenen Krisenmanagements“ in Europa immer vorausgesagt hätten:

«Die fiskalische und strukturelle Reparaturarbeit zahlt sich aus und legt den Grundstein für ein nachhaltiges Wachstum. […] Im zweiten Quartal ging die Rezession in der Eurozone zu Ende» (Financial Times, 16. September 2013; Übersetzung G.G.).

Aus der BIP-Wachstumsrate für nur ein Quartal leitete Schäuble mithin das Ende der Eurokrise ab, und dies zudem, ohne einen einzigen Gedanken an die entstandenen Langzeitschäden für die von der anhaltenden Rezession betroffenen Krisenländer zu verschwenden.

Letztere aber waren zu diesem Zeitpunkt schon beträchtlich und sind seither weiter gestiegen – nicht nur in Griechenland. Die Folgen der verfehlten Austeritätspolitik werden uns noch über sehr viele Jahre begleiten.

 


Anmerkungen

[1] Die folgende Darstellung basiert auf Überlegungen, die bereits an anderer Stelle entwickelt wurden (Grunert 2014).

[2] Dazu zählen auch die Nettoexporte von Tourismus-Dienstleistungen (wenn etwa ausländische Touristen während ihres Aufenthalts in Griechenland griechische Dienstleistungen in Anspruch nehmen, handelt es sich um Dienstleistungsexporte Griechenlands), die in Ländern mit einem starken Tourismussektor durchaus einen gewichtigen Nachfrageimpuls auslösen können.

[3] Die Konsumenten reduzieren, weil sie eine weiter steigende Arbeitslosigkeit befürchten, mit Beginn einer Rezession ihre Konsumausgaben und die Unternehmen reagieren auf die verschlechterten Absatzbedingungen mit einer Einschränkung ihrer Investitionsvorhaben. Dieser Pessimismus weicht nur langsam einer positiveren Einschätzung der wirtschaftlichen Lage.

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