EU | 03.03.2017 (editiert am 06.08.2017)

Die politische Ökonomie der erzwungenen Angleichung – 2

Eine Katastrophe politischer Legitimität – oder warum die Verteidiger der Währungsunion eine Demokratisierung der europäischen Politik nicht fordern sollten.

Aus ökonomischer Sicht erscheint das gegenwärtige Euroregime als ein hoch riskantes technokratisches Sozialexperiment, das aber gelingen könnte, sofern es nicht von einer weiteren Wirtschafts- oder Finanzkrise getroffen wird. Doch angesichts der enormen wirtschaftlichen, sozialen und moralischen Übergangskosten sind die politischen Risiken der erzwungenen strukturellen Transformation südeuropäischer politischer Ökonomien noch höher einzuschätzen. Ein Scheitern könnte nicht nur die Währungsunion zerstören, sondern auch die Post-Brexit-EU vollends erschüttern. In jedem Fall aber untergraben die zur Durchsetzung der Transformation notwendigen Regeln und Verfahren die demokratische Legitimität der betroffenen Mitgliedsstaaten und zugleich blockieren sie für lange Zeit alle Fortschritte auf dem Weg zu einer Demokratisierung der europäischen Politik.

Legitimität auf der nationalen Ebene

Das grundlegende Legitimitätsproblem des gegenwärtigen Euroregimes ist die Asymmetrie seiner Auswirkungen. In den nördlichen Mitgliedsstaaten profitieren exportorientierte Modelle des Wirtschaftswachstums von den festen Wechselkursen in der WWU, und die Regeln des Euroregimes entsprechen weitgehend den Präferenzen der nationalen Politik und der Gewerkschaften im Exportsektor.  Die Währungsunion erscheint hier nicht als Ursache eines wirtschaftlichen und sozialen Niedergangs; und da die Anforderungen des Euroregimes die Institutionen und die Praxis der traditionellen Hartwährungspolitik nicht in Frage stellen, scheint auch die Autonomie der nationalen Politik im Norden nicht beeinträchtigt. Das schließt Sorgen wegen der Nullzinspolitik der EZB und wegen des möglichen Ausfalls der Euro-Rettungskredite nicht aus, von denen Protestparteien profitieren können. Und zugleich wächst die Unzufriedenheit über die sozialen Folgen der Hartwährungspolitik. Aber selbst wenn die steigende soziale Ungleichheit der fiskalischen Austerität und angebotsorientierten Reformen zugeschrieben wird, werden diese als  Entscheidungen politisch verantwortlicher Regierungen kritisiert und verteidigt. Sie untergraben also nicht die demokratische Legitimität der nationalen Politik.

Im Vergleich dazu sind die Bedingungen im Süden viel ungünstiger. Seit dem Beginn der Krise hatten die Euro-Rettungspolitik und das neue Euroregime katastrophale Auswirkungen für die Binnenwirtschaft; auch nach acht Jahren hat das Wachstum bestenfalls wieder das Niveau vor der Krise erreicht. Die Arbeitslosigkeit – insbesondere die Jugendarbeitslosigkeit – ist auf Rekordhöhe gestiegen und geht nur langsam, auch durch Abwanderung, wieder zurück.  Unter diesen Voraussetzungen lassen sich output-orientierte Legitimationsargumente allenfalls auf den kontrafaktischen Vergleich mit der mutmaßlichen Katastrophe des Austritts aus der Währungsunion oder auf das unsichere Versprechen einer besseren Zukunft nach der erhofften strukturellen Transformation stützen. Das letzte Argument freilich dürfte wenig überzeugen, da es zugleich die Zerstörung kultureller und institutioneller Traditionen verdeutlicht, die bisher zur kollektiven Identität „lateinischen“ Gesellschaften beitragen.

Input-orientierte Legitimationsargumente sind in den südlichen Staaten noch weniger plausibel. Politische Unzufriedenheit, Opposition und Proteste eskalierten in Reaktion auf den wirtschaftlichen Niedergang, die Massenarbeitslosigkeit und den Verfall der Sozialsysteme – insbesondere auch wegen der offensichtlich ungleichen Auswirkungen des Regimes im Norden und im Süden der Eurozone. Deshalb war auch nie zu erwarten, dass die Maßnahmen, die als Voraussetzung der Rettungskredite gefordert und von der Kommission definiert wurden, auch als Ergebnis autonomer nationaler politischer Prozesse beschlossen und umgesetzt worden wären. Stattdessen wurden die vereinbarten Rettungsdarlehen in kleine Tranchen aufgeteilt und unter der steten Drohung des Staatsbankrotts jeweils nur Zug um Zug überwiesen, wenn die Troika aus Inspektoren der Kommission, der EZB und des IWF zuvor den Vollzug des nächsten Schritts der Auflagen bestätigen konnte. In den „Programmländern“ ist deshalb seit 2010 keine der Regierungen wiedergewählt worden, ohne dass sich deshalb an den Anforderungen etwas geändert hätte. Und da das Ergebnis nationaler Wahlen oder sogar Referenden so offensichtlich keine Rolle spielt, hat im Süden der Eurozone  die öffentliche Unterstützung für die Demokratie selbst dramatisch abgenommen.

Aus den gleichen Gründen, so die Logik des derzeitigen Euroregimes, werden demokratische Regierungen versucht sein, sich den Empfehlungen einer Spar- und Angebotspolitik zu widersetzen. Deshalb müssen im „Europäischen Semester“ die nationalen Haushaltsentwürfe der Kommission vorgelegt werden, noch ehe sie das Parlament erreichen; und im Rahmen der Verfahren zur Vermeidung übermäßiger Defizite und makroökonomischer Ungleichgewichte können länderspezifische Empfehlungen letztlich durch schwere finanzielle Sanktionen erzwungen werden. Dennoch suchen die europäischen Instanzen und die Nord- Regierungen weiterhin nach noch leistungsfähigeren Methoden zentralisierter Kontrolle und Durchsetzung. So schlug etwa die Kommission „Convergence and Competitiveness Contracts“ vor, nach denen vereinbarte Strukturreformen eine finanzielle Unterstützung erhalten sollte, die aber bei unzureichender Umsetzung einbehalten werden konnte. Nach anderen Vorschlägen soll ein „Europäischer Finanzminister“ ein Veto gegen nationale Haushaltsvorlagen einlegen können.

Unter dem gegenwärtigen Regime sind autonome, nationale politische Entscheidungen also nur dann akzeptabel, wenn sie den funktionalen Imperativen entsprechen, die aus der Sicht europäischer Instanzen für die strukturelle Konvergenz in der Eurozone notwendig scheinen. Und da es Grund zu der Annahme gibt, dass Wählerinteressen und -präferenzen in den südlichen Mitgliedstaaten mit diesen Imperativen in Konflikt geraten, muss das Euroregime notwendigerweise die Macht haben, die demokratische Verantwortlichkeit der Regierungen und damit die input-orientierte demokratische Legitimität der Politik zu beschränken und wo nötig auszuschalten.

Legitimität auf europäischer Ebene

Auf europäischer Ebene dagegen könnten output-orientierte Legitimationsargumente auf die Rettung der Währungsunion verweisen, deren Zusammenbruch der europäischen Integration einen tödlichen Schlag versetzen würde. Immerhin glauben ja nicht nur die politischen Akteure in Brüssel und Frankfurt und die Regierungsmehrheiten aller Euro-Staaten, sondern auch die europäischen Eliten in Wirtschaft, Gewerkschaften, Medien und Universitäten, dass die Verteidigung der Währungsunion trotz aller Opfer und Risiken den gemeinsamen Interessen Europas diene. Freilich wird die normative Überzeugungskraft dieser Argumente durch die extrem ungleiche Wirkung des Regimes im Norden und Süden der Eurozone untergraben.

Ein passender Vergleich wäre die monetäre Integration von Ost- und Westdeutschland nach 1990. Auch hier waren die wirtschaftlichen Auswirkungen der politisch gewollten Integration extrem ungleich. Aber hier hat der allseitige Wille zur Integration die normative Frage der Verteilungsgerechtigkeit nicht verdrängt. Die deutsch-deutsche deutsche „Transferunion“, die die Einkommen im Osten stabilisieren und die wirtschaftliche Entwicklung stimulieren sollte, erwies sich zwar als ökonomisch ineffizient und ist extrem teuer; aber sie wurde und wird akzeptiert als moralisch selbstverständlicher Ausdruck der Solidarität unter den Mitgliedern eines politischen Gemeinwesens.

Nun ist die Eurozone gewiss kein moralisch integriertes politisches Gemeinwesen, das die Gewinner verpflichten könnte, die Verlierer zu entschädigen. Im Umkehrschluss folgt daraus aber auch, dass das von den europäischen Eliten postulierte gemeinsame Interesse an der Erhaltung der Währungsunion die Auferlegung ungleicher Opfer nicht rechtfertigen kann. Die Frage der Verteilungsgerechtigkeit kann also auf europäischer Ebene nicht im moralischen Konsens geregelt werden. Ebenso wenig kann sie aber für normativ irrelevant erklärt werden. Bis jetzt wird sie deshalb nur in den separaten öffentlichen Räumen der Mitgliedstaaten zum Thema – und vergiftet dort die Diskussion europäischer Probleme durch wechselseitige Vorwürfe und Ressentiments.

Im Süden geht es dabei nicht nur um die miserablen ökonomischen Ergebnisse und um die erzwungene Transformation kulturell geprägter Institutionen und Praktiken, sondern auch um die schreiende Ungerechtigkeit des asymmetrischen Regimes, die gewiss der rücksichtslosen Durchsetzung deutscher Interessen im Bund mit einer neoliberalen Kommission und einer Kapitalinteressen dienenden Europäischen Zentralbank geschuldet war. Denn wie anders wäre es zu erklären, dass das wirtschaftliche Scheitern der Europolitik, sieben Jahre nach Beginn der Eurokrise nicht anerkannt wird, und dass alle Forderungen nach einer Lockerung der fiskalischen Zwänge, nach Risikoteilung durch Eurobonds oder nach Lastenteilung durch eine gemeinsame Arbeitslosenversicherung so einfach abgelehnt wurden?

Im Norden dagegen spielt die Verteilungsgerechtigkeit in öffentlichen Debatten über die Währungsunion überhaupt keine Rolle. Für die Schwierigkeiten des Südens werden korrupte Regierungen, inkompetente Bürokratien und eine irregeleitete öffentliche Meinung verantwortlich gemacht. Proteste sieht man als Manifestation antideutscher Ressentiments und mangelnder Dankbarkeit für großzügige Rettungskredite oder bestenfalls als ignorantes Aufbegehren gegen notwendige und hilfreiche Reformen. In jedem Fall aber müssen sie als Symptome eines die Stabilisierung des Euro bedrohenden Moral Hazard gewertet werden – und deshalb als Rechtfertigung für immer strengere Regeln, mehr Kontrollen und härtere Sanktionen.

Bis jetzt sind diese fundamental gegensätzlichen politischen Interpretationen und Forderungen nicht direkt aufeinander getroffen. Auf nationaler Ebene werden Frustration, Ressentiments und Anschuldigungen in Boulevardblättern, Talkshows, Internetplattformen, auf Massendemonstrationen und in gewalttätigen Protesten artikuliert. Aber mangels praktikabler Handlungsoptionen werden die Proteste auch im Süden von der Agenda der offiziellen Politik verdrängt – eine politische Selbstzensur, die durch den Ausgang des griechischen Dramas von 2015 noch verschärft wurde: die Regeln der Währungsunion waren auf europäischer Ebene fixiert, und einseitige Abweichung konnte nur wirtschaftliche, rechtliche und politische Katastrophen provozieren.

Auf der europäischen Ebene spielten bei der letzten Europawahl die Verteilungsgerechtigkeit und die Nord-Südkonflikte in der Eurozone überhaupt keine Rolle in den Programmen der Mainstream-Parteifamilien oder im Wahlkampf ihrer „Spitzenkandidaten“. Noch schlimmer: als die Six-Pack-Gesetzgebung, die die Regeln für übermäßige Defizite verschärfen sollte, dem Parlament tatsächlich einmal die Chance gab, auf die Gestaltung des Euroregimes Einfluss zu nehmen, ging es den Abgeordneten einzig darum, die Durchsetzung von Sparmaßnahmen und die Verhängung von Sanktionen gegen die mit Wirtschafts- und Sozialkrisen kämpfenden Mitgliedsstaaten noch rigider und automatischer auszugestalten, als es selbst die Kommission für notwendig gehalten hatte. Und bei den Beratungen in der Eurogruppe des ECOFIN-Rates war dann – wie Yanis Varoufakis im Juli 2015 feststellen musste – das einzig zulässige Thema die Einhaltung der geltenden Regeln.

Kurz gesagt, das derzeitige Regime beruht auf Regeln, die nur mit der Zustimmung der Nord-Regierungen geändert werden könnten. Und tatsächlich hat die Koalition zwischen diesen Regierungen, technokratischen EU-Instanzen und einem von seinen Wählern abgekoppelten proeuropäischen Parlament es bisher geschafft, die Politisierung von Konflikten über das asymmetrische Euroregime zu verhindern.

Und die Verteidiger der Währungsunion haben allen Grund, es dabei zu belassen.

Das Gespenst der Politisierung

Ein kontrafaktisches Gedankenexperiment mag diese Schlussfolgerung verdeutlichen: Es unterstellt, die kritischen institutionellen Voraussetzungen input-orientierter demokratischer Legitimität auf europäischer Ebene seien erfüllt. Dazu gehören europaweite Massenmedien, die in den Sprachen aller Mitgliedstaaten glaubwürdige Informationen, freie Kommentare und transnationale Dispute über Themen der europäischen Politik bieten. Außerdem würden nationale Medien über die politischen Auseinandersetzungen zu diesen Fragen in anderen Mitgliedstaaten berichten. Unterstellt seien überdies die Voraussetzungen der politischen Verantwortlichkeit europäischer Entscheidungsträger gegenüber den Bürgern – vermittelt durch die Konkurrenz europäischer Parteien und ein Europäisches Parlament, dessen Abgeordnete für ihre Nominierung wie für ihre Wahl von der Zustimmung der Wähler ihres lokalen Wahlkreises abhängig sind.[1]

Unter den hier unterstellten institutionellen Voraussetzungen erscheint es ausgeschlossen, dass eine demokratische Union noch in der Lage wäre, den Nord-Süd Verteilungskonflikt in der Eurozone weiterhin unter nationalen Deckeln zu halten. Die Diskussion in europaweiten und nationalen Medien, Talkshows und öffentlichen Debatten könnte nicht unterbunden werden; die europäischen politischen Parteien müssten den Konflikt in ihren Programmen thematisieren; und die Kandidaten in den Europawahlen müssten dazu in ihren Wahlkreisen Stellung nehmen. Und ein Europäisches Parlament mit allen legislativen Kompetenzen) müsste die Kritik am Euroregime auf die politische Tagesordnung zu setzen.

Wenn dies aber geschähe, dann könnten die politisierten Konflikte über ökonomische und soziale Interessen und über normative Ansprüche auf Solidarität und gerechte Verteilung auf der europäischen Ebene nicht mit demokratischer Legitimität geregelt werden. Freiwilliger Konsens kann bei fundamentalen Interessen-, Wert- und Identitätskonflikten unter rationalen Akteuren nicht erwartet werden. Und solange die Union sich nicht zu einem politischen Gemeinwesen mit starker kollektiver Identität und mit akzeptierten Solidarpflichten (wie in der deutsch-deutschen Währungsunion) entwickelt hat, müssten auch majoritäre Beschlüsse zugunsten der einen oder anderen Seite als illegitime Ausübung „tyrannischer“ Herrschaft disqualifiziert werden.

Mit anderen Worten: Wenn die Ziele, Mittel und Konsequenzen des gegenwärtigen Regimes zur Stabilisierung der gemeinsamen Währung in öffentlicher Diskussion unter demokratisch verantwortlichen Repräsentanten auf europäischer Ebene bestimmt werden müssten, dann könnte die Währungsunion nicht überleben. Und da auch bei gründlicher Prüfung ökonomisch und politisch plausible Alternativen zum gegenwärtigen Regime nicht in Sicht sind, bleibt den Verteidigern der Währungsunion keine Wahl: sie müssen die fundamentalen Konflikte über die erzwungene Homogenisierung der politischen Ökonomien der Mitgliedstaaten weiterhin von der europäischen politischen Agenda fernhalten. Dieses wäre in einer demokratischen Europäischen Union nicht möglich. Daraus folgt aber: Wer immer die  Währungsunion aus ökonomischem Eigeninteresse oder als höchste Errungenschaft der europäischen Integration verteidigen will, dürfte nicht zugleich die weitere Demokratisierung der europäischen Politik fordern.

Das gegenwärtige Euroregime kann also nur als entpolitisierte technokratischen Herrschaft auf europäischer Ebene überleben, die von asymmetrischer Verhandlungsmacht zwischen den Regierungen gestützt und durch das legalistische Tabu geltenden Rechts gegen Änderungen geschützt wird. Wenn jedoch politische Proteste oder Wahlergebnisse einen oder mehrere Mitgliedstaaten zur offenen Aufkündigung des Gehorsams oder zum Ausstieg aus der Währungsunion zwingen sollten, dann könnte das Regime nicht nur ökonomisch, sondern auch politisch scheitern. In diesem Sinne ist das gegenwärtige Euroregime nicht nur eine ökonomische, sondern auch eine politische Wette darauf, dass die erzwungene strukturelle Konvergenz rechtzeitige und politisch sichtbare Wachstums- und Beschäftigungserfolge erzielt, die politische Explosionen abwenden können, die nicht nur die Währungsunion zerstören könnten.

Wer aber den Ausgang dieser Wette für ungewiss hält, sollte sich besser um Vorkehrungen bemühen, die den Ausstieg aus der Währungsunion ohne katastrophale Folgen möglich machen.

 


Anmerkungen

[1] Das schließt zwar landesweite Listenwahlen aus, erfordert aber nicht die Wahl in Einerwahlkreisen britischen Musters. Möglich und sinnvoll wäre eine Verhältniswahl mit Wahlkreisen, bei der die Mandate nach der Gesamtzahl der für eine Partei abgegebenen Stimmen verteilt werden, aber die einzelnen Kandidaten nur nach ihren jeweils im Wahlkreis erworbenen Stimmen zum Zuge kommen.

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