EU | 24.03.2017 (editiert am 31.07.2017)

Juncker-Plan: Marktkonformes Schaumschlagen

Vor drei Jahren verabschiedete die EU-Kommission mit großer Publicity den sogenannten Juncker-Plan. Was ist eigentlich aus dem angeblich 315 Milliarden Euro schweren Projekt geworden?

Manchmal könnte man fast den Eindruck bekommen, einige Politiker in Brüssel legten sich zur Rettung Europas mächtig ins Zeug. Bei näherer Betrachtung relativiert sich das allerdings schnell wieder. Ein Beispiel dafür ist der sogenannte Juncker-Plan, mit dem die Investitionen in der EU gesteigert werden sollen.

Die Erkenntnis, dass die Investitionen zunehmen müssen, wenn man in der Union ein tragfähiges und stabiles Wirtschaftswachstum schaffen will, ist ebenso richtig wie trivial. Die zukünftigen Wachstumsmöglichkeiten werden weitgehend durch Investitionen und durch die Produktivitätsentwicklung bestimmt. Die Investitionen in der EU liegen aber seit Jahren auf einem historisch niedrigen Niveau.

Mit großer Publicity verabschiedete die Europäische Kommission deshalb 2014 den „Europäischen Plan für strategische Investitionen“ (EFSI), bekannt als Juncker-Plan. Er startete zunächst mit 315 Milliarden Euro und wurde 2016 auf ein Volumen von 630 Milliarden Euro verdoppelt.

Und schon hier beginnt die große Schaumschlägerei. Denn natürlich liefern die europäischen Regierungen keineswegs mehrere hundert Milliarden Euro zusätzlich in Brüssel ab. Bei den Zahlen handelt es sich um bloße Schätzungen eines Luftgebildes. Tatsächlich steht lediglich rund ein Zwanzigstel des kommunizierten Volumens zur Verfügung, nämlich 33,5 Milliarden. Und der Rest? Den sollen private Unternehmen beitragen, also genau die Unternehmen, die trotz niedrigster Zinsen derzeit ganz und gar nicht bereit sind, kräftig zu investieren. Ein merkwürdiges Vorhaben.

Die Grundüberlegung dabei ist die Folgende: Der Juncker-Plan soll in erster Linie Risiken minimieren. Riskante Investitionsprojekte können mit den verfügbaren 33 Milliarden Euro durch Bürgschaften und Garantien abgesichert werden. Er stellt damit so etwas Ähnliches wie eine Risikoversicherung dar. Zusätzlich können bereits laufende Programme der EU und der Europäischen Investitionsbank (EIB) mit dem ESFI kombiniert werden. Unternehmen sollen damit einen doppelten Investitionsanreiz erhalten: Die EZB und die EIB sorgen für annähernd zinslosen Kredit und die EU-Kommission versichert die Investitionsrisiken.

Ja, wo bleiben sie denn?

Nun läuft der Plan ja bereits einige Zeit, ohne dass es allerdings eine fühlbare Steigerung der Investitionen gegeben hätte. Die Investitionsquoten der EWU-Länder blieben seit 2014 weitgehend unverändert, obwohl laut EU-Kommission bisher Investitionen über 143 Milliarden Euro durch den Plan gefördert wurden. Das klingt zwar gut, ändert aber nichts an der schwachen Gesamtentwicklung. Was sich vermutlich damit erklären lässt, dass durch die EU-Garantien nur wenige zusätzliche Investitionen geschaffen wurden und es sich bei den geförderten Projekten häufig um ohnehin geplante Investitionen handelt. Man nennt das „Mitnahmeeffekt“.

Eine wesentliche Frage ist zudem, wo in Europa diese Investitionen getätigt werden. Sollen sie den ökonomischen Zusammenhalt Europas stärken, müssten sie sich auf die Krisenländer des europäischen Südens konzentrieren. Hier waren die Deindustrialisierungseffekte und die negativen Auswirkungen der Austeritätspolitik am gravierendsten, hier ist demzufolge der Bedarf an Neuinvestitionen am größten. Den Veröffentlichungen der EU kann man allerdings entnehmen, dass die geförderten Projekte sich gießkannenartig über ganz Europa sprenkeln. Auch Deutschland gehört zu den Hauptempfängern (hier).

Die blaue Banane

Europa divergiert ökonomisch. Nicht erst seit 2008 – aber auch und verstärkt nach der Krise.

Seit 2008 konnten vor allem Deutschland, Österreich und Belgien ihre Industrieproduktion wieder steigern und zumindest annähernd auf Vorkrisenniveau bringen. Länder wie Italien, Spanien, Griechenland und Portugal erlitten demgegenüber einen Deindustrialisierungsprozess. Ihre Industrieproduktion liegt noch heute teilweise deutlich unter dem jeweiligen Vorkrisenstand.

Diese Entwicklung verstetigt sich. Auch gegenwärtig liegen die (niedrigen) Investitionsquoten in den Überschussländern immer noch deutlich über denen Italiens, Portugals und Griechenlands. Lediglich Spanien kann mithalten, obwohl auch hier die in den Nullerjahren sehr hohen Investitionsquoten massiv einbrachen.

Ein wesentlicher Grund für diese Divergenz wird in Makroskop ständig thematisiert: Das deutsche Lohndumping.

Daneben und in Wechselwirkung damit, existieren aber offensichtlich auch regionalökonomische Effekte, die vorhandene Ungleichgewichte verstärken.

In Deutschland beispielsweise boomen die Regionen um München, Stuttgart und Hamburg. Teile des Ostens, das Ruhrgebiet oder auch Bremen verlieren demgegenüber. In Italien existiert das bekannte Nord-Süd-Gefälle und auch in Spanien konzentriert sich die Industrie eher im Norden.

Wenn wir diesen regionalen Blickwinkel auf Europa übertragen, sehen wir im größeren, europäischen Rahmen etwas Ähnliches: Bereits seit Einführung des Euro gewinnen die Industrien im Norden Marktanteile dazu, die Anteile der Industrieproduktion verschieben sich nach Deutschland, Österreich und in die Beneluxstaaten.

In der Beschreibung der ökonomischen Struktur Europas wird manchmal das Bild von der „blauen Banane“ verwendet. Gemeint ist damit ein bananenförmiger Streifen in Europa, der sich von London und Südengland über die Benelux-Länder, West- und Süddeutschland, Österreich und die Schweiz bis nach Norditalien zieht. Diese Großregion wird als das europäische Wachstumszentrum definiert. Die „Banane“ gibt die Situation sicher nur grob und wenig differenziert wieder – völlig Banane ist sie allerdings nicht. In ihren Grenzen existiert tatsächlich eine Agglomeration von modernen Industrien.

Ein Blick auf die neuere Entwicklung dieser Region zeigt, dass ihr Gewicht als Industriezentrum seit 2008 (relativ) zunahm. Gleichzeitig wurde sie kürzer: Norditalien dürfte sich als Prosperitätsregion erledigt haben, die Banane endet wohl in Südtirol.

Diese Tendenz wird aber weitere regionalökonomische Konsequenzen nach sich ziehen: Die Zentralisation von Produktionspotential entfaltet eine sich selbst verstärkende Wirkung in die Zukunft.

Die marktgesteuerte Kapitalallokation führt auch in der Eurozone zu zunehmenden Ungleichgewichten. Die Spaltung zwischen Überschuss- und Defizitländern in der Währungsunion wird beschleunigt und vertieft. „Der Markt“ lenkt die Industrieinvestitionen bereits seit einigen Jahren weniger in die Niedriglohnregionen, als vielmehr in die industriellen Zentren.

Erklären lässt sich das durch sogenannte „Clustereffekte“. Demnach konzentrieren sich Investitionen in die Industrie und in moderne Anlagen auf die bereits industriell starken Regionen. Dort ist die entsprechende Infrastruktur und Logistik, sind ausgebildete Arbeitskräfte, spezialisierte Zulieferer und Dienstleister und die notwendige Wissenschafts- und Entwicklungstätigkeit vorhanden. Durch diese „externen Skaleneffekte“ und durch Größenvorteile bilden sich stabile Produktivitäts-, Kosten- und Technologievorsprünge (siehe dazu u.a. Krugmann, Obstfeld, Melitz:  „Internationale Wirtschaft“, 2015, ab S. 208).

Wenn man diese Entwicklung weiterdenkt, ergäbe sie ein Europa, in dem einerseits der Norden zunehmende Teile der Industrieproduktion samt Entwicklung und Forschung sowie der IT-Entwicklung monopolisiert. Die anderen Länder werden dagegen zur Peripherie, die sich bestenfalls als ausgelagerte Werkbank mit der abhängigen Herstellung von Zulieferungen für die Zentren befasst, daneben eventuell noch mit Nischen-Textilindustrie und Agrarverarbeitung. Ansonsten bleibt der Peripherie Tourismus, Oliven, Tomaten und Wein.

„Strategisch“ geht anders

Ein Plan für strategische Investitionen, der seinen Namen verdient, müsste dieser Tendenz entgegenarbeiten.

Statt des länder- und regionenunspezifisch aufgesetzten Juncker-Plans bräuchte es – neben einer koordinierten Lohnpolitk zur Verhinderung von Lohndumping – eine europäische Regional- und Industriepolitik, die eine ausgewogene Entwicklung Europas fördert. Zwar gibt es in der EU eine Menge von Fördertöpfen und Subventionen. Die Resultate zeigen allerdings, dass diese Mittel in der Finanzierung unausgelasteter Infrastrukturen und der Subventionierung von Werkbänken eher ineffektiv eingesetzt werden.

Notwendig wäre demgegenüber ein Instrumentarium für die Eurozone, das steuernd in die Kapitalallokation und in die Investitionsströme eingreift. Also eine Art „Investitionslenkung“, die gegen die Divergenzentwicklung Europas wirkt und dort Arbeit schafft, wo sie am dringendsten benötigt wird.

Voraussetzung für eine solche europäische Industrie- und Strukturpolitik wäre es außerdem, eine Vorstellung zu erarbeiten, welche regionale Industrie- und Dienstleistungsstruktur in Europa entwickelt werden soll – eine Konzeption, weg von der „blauen Banane“.

Aber genau da liegt der Hund begraben: Dafür gibt es keinen politischen Willen. Eine solche Politik wäre nicht „marktkonform“ und deshalb kommt so etwas auch nicht in die europäische Tüte.

Die Prognose ist also, dass der Juncker-Plan ähnlich wenig bewirken wird, wie die Niedrigzinspolitik der EZB: Solange in Europa durch Austerität, Lohnsenkungen und „schwarze Null“ die Nachfrage im Keller bleibt, werden auch die Investitionen nicht anziehen.

Und die Divergenz Europas wird sich fortsetzen, solange die Allokation von industriellem Kapital dem Markt überlassen wird.

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