Demokratie und Staat | 21.04.2017 (editiert am 25.07.2017)

Der souveräne Staat und die Demokratie

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Die Rede vom Volk und dessen Willen, der durch den Staat repräsentiert werden soll, gilt vielen als Ausweis einer populistischen und daher demokratiefeindlichen Gesinnung. Leider nur wird auch im Grundgesetz ein solch populistischer Sprachgebrauch gepflegt.

Im Artikel 20 des Grundgesetzes wird geradezu apodiktisch formuliert: „Alle Staatgewalt geht vom Volke aus“. Welchen Regeln die Mitglieder eines Staatsvolkes unterworfen werden, soll damit nach den Vorgaben unserer Verfassung das Volk selbst bestimmen dürfen. Ein Volk, das in diesem Sinn selbstbestimmt ist, ist souverän. Von Souveränität in diesem Sinne zu reden, macht also nur dann Sinn, wenn es einen Staatsapparat gibt, der dem Willen des Volkes zur Durchsetzung verhilft und es in diesem Sinne repräsentiert. Demokratie ist nach dem Grundgesetz also die Herrschaft des Volkes, die durch seinen Staat ausgeübt wird.

Betrachten wir uns nun diesen Demokratiebegriff und seine Voraussetzungen etwas genauer.

Der Demokratiebegriff des Grundgesetzes

Richtig ist an der Aussage, dass „ein Volk“ ein Plural ist, sicherlich, dass es sich bei einem Volk um ein Gruppenphänomen handelt und daher von den Menschen, die diese Gruppe ausmachen, nicht abgesehen werden kann. Problematisch wird diese Aussage aber dann, wenn aus der Tatsache, dass eine Gruppe aus Menschen konstituiert wird, daraus geschlossen wird, dass es diese Gruppe in Wirklichkeit nicht gibt, sondern lediglich eine Fiktion ist.

Wenn, wie Jan-Werner Müller argumentiert, das Volk eine Fiktion ist, weil sich die Zusammensetzung des Volkes im Laufe der Zeit verändert, weil „jede Minute Bürger sterben, und neue geboren werden“, dann gibt es neben Völkern aber noch sehr viele weitere Fiktionen. So ist etwa das Amtsgericht in Wiesbaden sicherlich auch aus einer Vielzahl von Menschen konstituiert. Wie Völker werden aber auch Amtsgerichte über die Zeit nicht immer durch dieselben Menschen konstituiert. Nach Müllers Kriterium existiert also auch das Amtsgericht in Wiesbaden nicht.

Das scheint eine sehr gewagte Aussage zu sein. Denn das Amtsgericht in Wiesbaden existiert auch dann zweifellos weiter, wenn einer der dort arbeitenden Richter in Pension geht. Was aber unterscheidet ein Amtsgericht von einem Volk, das uns zu behaupten berechtigen würde, dass es zwar Amtsgerichte, aber keine Völker gäbe? Warum kann ein Amtsgericht „empirisch auffindbar“ sein, obwohl es doch zweifellos durch eine Vielzahl von unterschiedlichen Menschen konstituiert wird und diese Menschen im Laufe der Zeit durch andere ersetzt werden, und ein Volk nicht?

Tatsache ist, dass nicht zu jedem beliebigen Zeitpunkt „immer wieder neu ausgehandelt und erstritten wird“ (Müller, S.22), wer zum deutschen Volk gehört, sondern dies vom Gesetzgeber schlicht gesetzlich festgelegt ist. So kann man z.B. im „Handbuch des Staatsrechts“ von Paul Kirchhoff und Josef Insensee lesen, wie von Verfassungsrechtlern die Zugehörigkeit zum „deutschen Staatsvolk“ bestimmt wird:

„In Art. 20 GG ist gerade keine beliebig definierbare Aktivbürgerschaft angesprochen, sondern das Staatsvolk als Summe derer, die kraft ihres letztmaßgeblichen Zugehörens zum Staat diesen selbst mit seiner Rechtsordnung tragen.“ (hier).

Man mag mit diesen Kriterien nicht übereinstimmen oder gar befürworten, dass Völker nicht mehr existieren sollen. Da aber entsprechende gesetzliche Regelungen gegenwärtig in Kraft sind, lässt sich empirisch exakt bestimmen, wer genau das deutsche „Wir“ zu jedem beliebigen Zeitpunkt konstituiert. Dieses „Wir“ ist dabei allerdings nicht ein Label für eine unzusammenhängende Menge von Individuen, die wir aufgrund bestimmter Eigenschaften, die diese Individuen teilen, unter einem Begriff zusammenfassen. Sondern das „Wir“ bezeichnet eine ontologische Einheit, ein Ganzes. Dieses Ganze „besteht“ zwar aus vielen verschiedenen Individuen, aber es gibt einen „Kitt“, die diese Individuen so miteinander verbindet, dass man sie als ein Ganzes erachten kann. Dieser „Kitt“, das wird aus dem Zitat deutlich, ist – zumindest teilweise – der Staat, der sie über das Recht zu einem Ganzen verbindet.

Wer jemanden anderen auffordert, bestimmte Handlungen unter bestimmten Umständen zu vollziehen bzw. zu unterlassen, wird von dem Philosophen Marco Iorio als Regelautor bezeichnet. Erfolgreich ist ein Regelautor immer dann, wenn der Adressat unter den geeigneten Umständen die geforderten Handlungen ausführt bzw. unterlässt. Da der Staat mit Gesetzen und gesetzesähnlichen Vorschriften das Verhalten seiner Bürger in dieser Weise zweifellos regelt, ist der Staat also als ein Regelautor zu charakterisieren. Der Regelautor „Staat“ allerdings unterscheidet sich von allen anderen Regelautoren durch seine besondere Beziehung zum positiven Recht:

„Das Recht muß als die notwendige Bedingung des heutigen Staates, der Staat aber auch als die notwendige Bedingung des heutigen Rechts erkannt werden. Ohne den machtbildenden Charakter des Rechts gibt es weder eine normative Rechtsgeltung noch eine Staatsmacht, ohne den rechtsbildenden Charakter der Staatsmacht aber gibt es weder eine Rechtspositivität noch einen Staat (Hermann Heller, S. 217).

Das Recht ist also einerseits ein Herrschaftsmittel und andererseits auch das Material, aus dem ein Staat gebaut wird. Das ist nicht weiter verwunderlich, denn auch der Staat“ ist ein Plural“, wird also durch eine Vielzahl von Individuen konstituiert, deren Zusammenwirken wiederum so koordiniert werden muss, dass der Staat die ihm zugedachten Aufgaben erfüllen kann.

Soziale Gebilde, deren Existenz auf der Geltung von Regelsystemen beruhen und die eine bestimmte Funktion erfüllen, werden „Institutionen“ genannt. Institutionen sind daher mit technischen Artefakten, also Werkzeugen, vergleichbar. Ich möchte daher dem Vorschlag von Ludger Jansen folgen und Institutionen als kulturelle technische Artefakte charakterisieren (S.163 ff.). Ob ein technisches Artefakt die ihm zugedachte Funktion auch tatsächlich erfüllen kann, hängt in erster Linie von den physikalischen Eigenschaften des Artefakts ab. Institutionen erfüllen die ihnen zugedachte Funktion dagegen dadurch, dass sie bestimmten Akteuren bestimmte Pflichten auferlegen.

Dass der Staat ein Regelautor ist und die Bürger die Adressaten seiner im Recht kodifizierten Aufforderungen sind, heißt nun aber nicht, dass alle rechtskonformen Handlungen von Bürgern unmittelbare Wirkung einer vorausgegangenen spezifischen Aufforderung in Form eines Gesetzes sind. Häufig reagieren die Adressaten auf bestimmte Umstände hin mehr oder weniger automatisch mit den entsprechenden rechtskonformen Handlungen. Wie z.B. am Beispiel von Richtern deutlich wird, wird dieser „Automatismus“ auch durch eine entsprechende Ausbildung sichergestellt. Das Beispiel eines Richters zeigt daher auch, dass die Vorstellung vom Staat als jemandem, der jemand anderem etwas befiehlt und der es dann tut, weil er Angst vor einer Bestrafung hat, zwar nicht falsch ist, aber viel zu kurz greift. Nur wenn der Staat sozusagen auch im Menschen ist, sprich, wenn es gelungen ist, mit dem Recht kompatible funktional differenzierte Handlungsdispositionen in Menschen zu „implementieren“, ist die Ordnung eines Gemeinwesens über den Staat gesichert.

„Die Rolle des Autors einer Gebotsregel lässt sich aus der jetzt gewonnenen Perspektive auch dahingehend beschreiben, dass er durch seine Anweisung festsetzt, in welchen Situationen der Adressat einen Handlungsgrund für welche Art des Handelns hat. Ist er mit seiner Anweisung erfolgreich, programmiert der Autor den Adressaten, wenn man das so sagen darf. Der Adressat reagiert daraufhin auf gewisse Situationen mit gewissen Handlungen.“ (Iorio, Maco, S. 187)

Das schließt natürlich im Einzelfall nicht aus, dass staatliche Organe einzelnen Personen etwas befehlen und diese sich gezwungen sehen, gegen ihren Willen bestimmte Handlungen auszuführen. Aber eine staatliche Ordnung allein auf Basis von Befehlen und der Angst davor, dass man bei Nichtbefolgung bestraft wird, ist kaum vorstellbar.

Nicht alle Handlungsdispositionen von Menschen, die eine bestimmte staatliche Ordnung erlauben aufrecht zu erhalten, lassen sich jedoch auf Gesetzte oder gesetzesähnliche Vorschriften zurückführen. Die „Programmierung“ von Menschen erfolgt z.B. auch bei der Erziehung eines Kindes in einer Familie. Und selbstverständlich ist es möglich, dass dabei Handlungsdispositionen programmiert werden, die den Erfordernissen der Aufrechterhaltung einer bestimmten staatlichen Ordnung zuwiderlaufen.

Die „Programmierung“ von Menschen erfolgt auch nicht ausschließlich durch die Aufforderungen eines Regelautors an seine Adressaten. Regelkonformes Verhalten wird auch über Lehrer-Schüler Verhältnisse vermittelt. Die Schüler werden von ihren Lehrer in bestimmte Verhaltensweisen eingeführt und eingeübt. Verhaltensweisen, die einer bestimmten Norm entsprechen, werden positiv verstärkt, während abweichende Verhaltensweisen korrigiert oder gar sanktioniert werden. Typisch für diese Art der „Programmierung“ ist der Spracherwerb von Muttersprachlern. Die mehr oder weniger grammatikalisch korrekte Verwendungsweise einer Sprache durch einen Muttersprachler z.B. lässt sich nur ganz begrenzt durch explizite Aufforderungen erklären.

Die Tatsache offen auszusprechen, dass Menschen oftmals Regeln folgen, die dafür notwendigen Handlungsdispositionen von Dritten durch unterschiedliche Methoden implementiert wurden und eine einigermaßen stabile politische Ordnung ohne ein gewisses Maß von „gewohnheitsmäßigen Gehorsam“ (John Austin) nicht zu haben ist, klingt für libertäre Ohren ganz furchtbar. Diese Konfrontation mit der Realität aber kann man sich nicht ersparen, wenn man das komplexe Verhältnis von Staat und Volk analysieren möchte. Eine lapidaren Aussage wie die, dass das Volk ein Plural sei, verfehlt den Gegenstandsbereich einer Theorie der Demokratie jedenfalls von vornherein.

Wenn ein Staat so etwas wie ein Werkzeug ist, dann stellt sich natürlich die Frage, für was er gut ist. Welche Funktion also ist es, die es erlaubt, den Staat von anderen Institutionen, wie z.B von Unternehmen, zu unterscheiden?

„Die Funktion des Staates besteht (…) in der selbständigen Organisation und Aktivierung des gebietsgesellschaftlichen Zusammenwirkens, begründet in der geschichtlichen Notwendigkeit eines gemeinsamen status vivendi für alle Interessengegensätze auf einem sie sie alle umgreifenden Erdgebiet (…).“ (Hermann, Heller, S. 230)

Die von Heller vorgeschlagene Funktionsbeschreibung zeichnet sich dadurch aus, dass sie keine bestimmten Gegenstandsbereiche aus der Zuständigkeit des Staates herausnimmt und auch nicht pauschal festlegt, welche Rolle genau dem Staat bei der „Organisation und Aktivierung des gebietsgesellschaftlichen Zusammenwirkens“ zukommt. Hellers Formulierung ist aber gerade deshalb sachgerecht. Denn ohne über die spezifischen Interessen der Bürger, die Fähigkeiten des Staates und die spezifischen Umstände zu wissen, kann man keine Aussage machen, welche Handlungen genau ein Staat realisieren sollte, damit er seiner Aufgabe nachkommt. Ob es z.B. ausreichend ist, dass ein Staat lediglich den Rahmen für eine marktwirtschaftliche Versorgung mit Gütern schafft, kann man nicht ohne Bezug auf z.B. die Güter, um die es dabei geht, beantworten.

Souveränität und ihre Grenzen

Der Begriff der „Souveränität“ wird von vielen als obsolet erachtet. Der französische Politologe Bertrand Badie meint gar, „die Souveränität (…) sei eine Fiktion im eigentlichen Sinne des Wortes“ (S. 9). Gleichzeitig aber meint er auch, dass diese Fiktion „die Gesamtheit der rhetorischen Praktiken (sei), mit denen ein Staat den Anspruch erhebt, Inhaber der höchsten Macht zu sein, um von den anderen (…) als solcher anerkannt zu werden“ (S. 86).

Nun ist aber ein territorialer Herrschaftsverband, der von den Beherrschten als „höchste Macht“ anerkannt wird, keine Fiktion. Ein solcher Herrschaftsverband ist souverän und damit ein Staat. Souveränität, so mein Vorschlag, der wiederum an Überlegungen Hermann Hellers anschließt, ist die Eigenschaft eines territorialen Herrschaftsverbandes. Er hat diese Eigenschaft genau dann, wenn er alleine die Macht hat, Gesetze zu erlassen als auch aufzuheben und über das Gewaltmonopol verfügt.

„Die Souveränität setzt demnach ein willens- und handlungsfähiges Rechtssubjekt voraus, das sich regelmäßig gegen alle organisierten und nichtorganisierten Gewalten auf ihrem Gebiete durchsetzen, d.h. sowohl oberste wie ausschließliche Gebietsordnungsgewalt sein muß“ (Hermann Heller, S. 276)

Ein Herrschaftsverband, der in diesem Sinn souverän ist, ist aber nicht notwendiger Weise das, was man als einen totalen Staat bezeichnet. Der Staat muss keineswegs alle Beziehungen zwischen seinen Bürgern regeln und sie auf von ihm gesetzte Ziele hin organisieren. Er muss aber allein darüber entscheiden können, welche Beziehungen seiner Bürger er regeln will und welche gesamtgesellschaftlichen Ziele verwirklicht werden sollen. Und selbstverständlich heißt souverän auch nicht, dass eine solcher Herrschaftsverband omnipotent ist:

„Wie jedes menschliche Verhalten kann auch das gebietsgesellschaftliche Zusammenwirken nicht beliebig organisiert werden, sondern nur unter Beachtung der relativen Autonomie und der Eigengesetzlichkeit der zu organisierenden Bereiche“ (Albrecht Dehnhard, S. 111)

Ein Staat ist dann als demokratisch zu bezeichnen, wenn sich die Handlungen dieses Staates 1.) am Gemeinwohlinteresse orientieren und 2.) die Gesetze, die erlassen bzw. aufgehoben werden, explizit auf Entscheidungen des Volkes bzw. auf denen seiner Repräsentanten beruhen. Mit demokratischen Prinzipien ist es daher nicht vereinbar, wenn Gesetzesänderungen vom Volk bzw. von seinen gewählten Repräsentanten nicht explizit zugestimmt wurde. In Mitgliedsländern der EU aber, so erläutert z.B. der ehemalige Richter des Bundesverfassungsgerichts, Dieter Grimm, kann der Europäische Gerichtshof (EuGH) durch seine Interpretation der Bestimmungen des Lissabon-Vertrags nationales Recht außer Kraft setzen, ohne dass die Organe der Mitgliedsstaaten, dieser Rechtsprechung mit Aussicht auf Erfolg widersprechen können (siehe dazu Martin Höpners Rezension des lesenswerten Buchs von Grimm).

Wenn aber, wie es im Artikel 20 des Grundgesetzes heißt, alle Staatsgewalt vom Volke ausgehen soll, dann wird durch das EuGH das grundgesetzlich verbürgte Recht des deutschen Volkes auf Selbstbestimmung ausgehebelt. Spricht das dann nicht grundsätzlich dagegen, dass Hoheitsrechte an supranationale Organisationen transferiert werden?

Martin Höpner meint, dass das nicht der Fall ist, da ein moderner Souveränitätsbegriff „reflexiv“ zu sein hat. Die dahinterstehende Idee erläutert er wie folgt:

„Die legitime Souveränität Anderer und der vorausschauende Respekt vor ihr müssen als Grenzen der eigenen Souveränität definiert werden.“

Höpner macht mit dieser Aussage zunächst auf einen weiteren Aspekt der Souveränität von Staaten aufmerksam: Die staatlichen Organe eines Nationalstaats sollen und können die Interessen ihrer Bürger auch gegenüber anderen Staaten vertreten.

Seine weiteren Ausführungen verdeutlichen, dass er vermeiden möchte, dass ein Staat bei der Vertretung der Interessen seiner Bürger die berechtigten Interessen der Bürger eines anderen Staates außer Acht lässt. Und Höpner möchte sich dabei nicht auf den Good-Will der jeweiligen verantwortlichen Staatsorgane verlassen, sondern die Rücksichtnahme wie folgt institutionalisieren:

„Ein aufgeklärter Souveränitätsbegriff muss kompatibel mit rechtlichen Bindungen an übernationale Herrschaftsgewalten sein, die zweifellos vorhanden sind und – so will ich doch hoffen – auch in den Vorstellungen jener, die sich heute aus nachvollziehbaren Gründen auf die Souveränitätsidee rückbesinnen, weiter vorhanden sein sollen.“

Ich muss zugeben, dass ich nicht recht verstehe, inwiefern auf der Basis eines solchen Verständnisses von Souveränität es möglich sein soll, den von Höpner kritisierten „Überdehnungen von Binnenmarktfreiheiten und europäischem Wettbewerbsrecht und (…) der Fehlkonstruktion mit dem Namen Euro“ wirksam zu begegnen. Ich kann insbesondere nicht sehen, wie er diese Probleme alleine mit der bei den Nationalstaaten verbleibenden sogenannten „Kompetenz-Kompetenz“ aus der Welt zu schaffen gedenkt.

Wenn ich Grimm richtig verstanden habe, auf den sich Höpner mit diesem Begriff bezieht, geht es ihm dabei um das Recht eines Staates, Gesetze, die von supranationalen Organisationen beschlossen bzw. außer Kraft gesetzt wurden, auf ihre Verfassungskonformität hin zu überprüfen. Aber haben solche Überprüfungen nicht in Deutschland schon längst stattgefunden? Und ist es nicht so, dass auf diese Weise die von Höpner angesprochenen problematischen Sachverhalte immer allesamt als verfassungskonform bewertet wurden?

Die eigentliche Problematik dieses Vorschlags aber besteht darin, dass es sich bei verfassungsrechtlichen Grundsätzen um sogenannte Generalklauseln handelt. Der Inhalt dieser Grundsätze ist so weit, dass deren sogenannte „Interpretation“ faktisch auf eine Rechtssetzung durch Richter hinausläuft. In einem demokratischen Gemeinwesen soll das Recht aber nicht durch Richter, sondern durch das Volk bzw. seine Repräsentanten gesetzt werden. Daher muss bei wohl unvermeidbarem Richtergesetz letzlich das Volk bzw. seine Repräsentanten solche Gesetze auch wieder korrigieren können. Dann aber muss man verlangen, dass Rechtssetzungen des EuGH und anderen supranationalen Organisationen  jederzeit vom Volk bzw. seinen Repräsentanten wieder aufgehoben werden können.

Sicherlich ist es vorstellbar, dass ein Transfer von Kompetenzen von einer nationalen auf eine supranationale Organisation nicht die Demokratie aushebelt. Doch meine ich, dass man nicht darum herumkommt, genau zu bestimmen, welche Hoheitsrechte ein Staat niemals an eine supranationale Instanz transferieren darf, um die Interessen seiner Bürger effektiv repräsentieren zu können.

Freilich macht eine solche Fragestellung nur dann Sinn, wenn man der Meinung ist, dass die dem Artikel 20 des Grundgesetzes zugrunde liegende Annahme, dass ein Volk vom Staat zu repräsentierende Interessen hat, als korrekt erachtet wird. Und die Antworten auf die gestellte Frage hängen ganz offensichtlich davon ab, wie genau man das Verhältnis zwischen dem Willen des Volkes und dem Staat, der diesen repräsentieren soll, expliziert.

Schließlich ist Jan-Werner Müller jedoch zuzustimmen, dass man man sich dieser Aufgabe nicht dadurch entledigen kann, indem man einfach einen Volkswillen postuliert. Denn der Volkswille, so es ihn denn gibt, ist sicherlich ein soziales Phänomen, dessen Analyse zu berücksichtigen hat, dass die das Staatsvolk konstituierenden Menschen auch unterschiedliche und sogar miteinander inkompatible Interessen haben.

Im vierten Teil dieser Artikelserie werde ich argumentieren, dass die Vorstellung eines Volkswillens und seine Repräsentation durch den Staat dennoch gerechtfertigt werden kann.

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