Theorie | 21.04.2017

Der lange Weg nach Dänemark

Vor dem Hintergrund einer unsichereren Welt und einer wachsenden Zahl von „failed States“ geht Francis Fukuyama in seinen beiden letzten Büchern der Frage nach, wie stabile Staaten entstehen. Eine Betrachtung.

Die Geschichte der Hegemonie des Neoliberalismus ist auch eine Geschichte der Desavouierung des Staates. Staaten seien ineffizient, unpersönliche bürokratische Monster und hätten die größten Massentötungen der Geschichte auf dem Kerbholz. Deswegen, so der Tenor seit etwa Mitte der 70er Jahre bis heute, müssten sie abgebaut, zurückgeschnitten, mindestens aber gezähmt und unter demokratische sowie – ein Widerspruch in sich – die Kontrolle „der Märkte“ gebracht werden.

So sprach man während der marktfundamentalistischen Ära der letzten ca. 30 Jahre – wenn überhaupt über den Staat geredet wurde – eher im liberalen Sinne über die Kontrolle der Staatsmacht, also die Rechtsstaatlichkeit, die demokratische und vor allem wirtschaftliche Rechenschaftspflicht des Staates.

Diese staatsskeptische Schwerpunktverlagerung war auch eine Folge der Oktoberrevolution 1917, der Weltwirtschaftskrise seit 1929, des Faschismus und des New Deal in den USA. Der Staat war in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts gegenüber den nach einer langen liberalen Prosperitätsphase am Ende des 19. Jahrhunderts spätestens mit der Ersten Weltwirtschaftskrise grandios gescheiterten „freien“ Märkten derart auf dem Vormarsch, dass nach dem 2. Weltkrieg die Angst unter Liberalen groß war, dass übermächtige Staaten die Freiheit immer weiter einschränken und schließlich beseitigen würden können.

Beispiele dafür gibt es zu genüge. Das relevanteste aber dürfte das folgenschwere Verbot eines Direktankaufs von Staatsanleihen durch die Zentralbank sein, welches den Staat dazu zwingt, seine Anleihen auf dem privaten Markt anbieten zu müssen. So sollten Politiker darin gestoppt werden, Geld nach Lust und Laune direkt zum Fenster (in Richtung potentieller Wähler) hinauszuwerfen. Kommunalen Verwaltungen wurde vorgeschrieben, die kameralistische Buchhaltung aufzugeben und zur doppelten Buchhaltung der Geschäftswelt überzugehen.

Zu viel Staat?

So richtig und verständlich viele dieser Bestrebungen in der Situation der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts auch waren, so sehr wird langsam deutlich, dass das Pendel nach dem Sieg des Liberalismus 1989 zu weit in die Richtung des Marktfundamentalismus ausgeschlagen ist. Die sogenannten „Schocktherapien“, ökonomische Rezepte, im kalten Krieg von marktradikalen Ökonomen gegen Staat und Sozialismus entwickelt, wurden in den Industriestaaten des ehemaligen Ostblocks rücksichtslos durchgepeitscht. Sie führten zu Chaos, Anarchie sowie einem katastrophalen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts und der Lebenserwartung, den es so in der Geschichte von Friedenszeiten vorher nie gegeben hatte.

In Russland wurde aus dem ursprünglichen Plan eines Sozialismus mit demokratischen Antlitz schnell ein totaler Staatsabbau und -Rückzug, der zu noch extremeren sozioökonomischen Verwerfungen führte als in den anderen ehemaligen Ostblockstaaten und der ehemaligen DDR (die immerhin dem Geltungsbereich des Grundgesetzes beitreten konnte, während Russland auf überhaupt keinerlei privatrechtlichen Traditionen zurückgreifen konnte). Dies hatte massive Auswirkungen auf die Gesundheit der Russen: Die Lebenserwartung eines russischen Mannes ging innerhalb weniger Jahre um fast 10 Jahre zurück, die Geburtenraten stürzten dramatisch ab.

Nach dem Zusammenbruch des Sozialismus wurde immer deutlicher, dass ein großer Teil der Welt aus „weak states“ oder gar „failed states“ bestand, in denen die gefürchtete breite Machtfülle gar nicht institutionell durchsetzbar war. Dort bestand das Hauptproblem nicht in „zu viel Staat“, sondern in einem Mangel an einem funktionsfähigen Staat.

Zudem entstanden unter der marktfundamentalistischen Ignoranz des Washington Consensus korrupte Eliten in den Entwicklungsländern. Um an Entwicklungshilfegelder zu kommen, befolgten diese Eliten zwar auf der einen Seite die Anweisungen des Westens, bereicherten sich aber auf der anderen Seite auf Kosten der Bevölkerung.

Der neue Institutionalismus

All dies scheint seit 1989 nun allmählich zu einem Umdenken zu führen („Post-Washington Consensus“). Seitdem richtet sich der Blick verstärkt auf die Rolle staatlicher „Institutionen“ – vor gut 10 Jahren noch ein völlig unterbelichtetes Thema in den westlichen Sozialwissenschaften. Und zwar, weil im Westen funktionsfähige Staaten bereits in der absolutistischen Phase des 17./18. Jahrhunderts etabliert wurden und heute für eine naturgegebene Selbstverständlichkeit erachtet werden.

Nun aber geben sich populäre Institutionalisten wie Daron Acemoglu, James A. Robinson und neoklassisch inspirierte „New Institutional Economics“ Propagierer wie Doug North, Barry Weingast oder John Wallis bei den internationalen Institutionen die Klinke in die Hand. Währenddessen bildet sich ein expliziter Rechtsinstitutionalismus, der die widersprüchliche dialektische Einheit von Privatrecht und Öffentlichem Recht sowie den inhärenten Konflikt zwischen staatlicher Zentralautorität auf der einen und privatrechtlicher Vertragsfreiheit auf der anderen Seite klar konzeptualisieren könnte, erst langsam heraus[1].

Ein Pionier dieser Entwicklung ist der bekannte Politologe Francis Fukuyama, der für seine neokonservative These vom „Ende der Geschichte“ längst Abbitte geleistet hat und als „Entwicklungsberater“ Zeuge der gescheiterten Konzepte des „Washington Consensus“ war. Bereits 2004 schrieb er sein erstes Buch über „State Building“. Eine Dekade später hat Fukuyama mit einem vergleichenden und historischen Blick auf die Entstehung und den „Bau“ von Staaten weltweit nachgelegt. Die beiden großen Bücher „The Origins of Political Order“ (2011) und „The Political Order and Political Decay“ (2014) sind bis dato auch seine jüngsten Werke.

Von der Stammesgesellschaft zum modernen Staat

Leider ist diese als Zweiteiler zu verstehende Monographie bisher nur in englischer Sprache erschienen. Umso interessanter ist der Inhalt: Wie kommt man von vormodernen archaischen Stammesgesellschaften aus Jägern/Sammlern und segmentären Ackerbauern zu einem modernen, rational-unpersönlich funktionierenden Staatswesen, in dem nicht mehr die familiäre Herkunft, sondern Ausbildung und „Leistung“ zählen? Zu einem starken Zentralstaat also, der gleichwohl seine Souveränität über Privatrecht und eine rechtsstaatlich-demokratische Verfassung massiv dezentralisiert und an seine Bürger übertragen hat, ohne dabei sein Gewaltmonopol aufzugeben. Wie also kommt man „nach Dänemark“, so die Frage, die sich Fukuyama stellt.

Dafür wirft er in „The Origins of Political Order“ einen genaueren Blick auf das Leben in Stammesgesellschaften – jenseits von Staat, Bankrott, Zins, Kredit, Geldwirtschaft und Supermarkt, technischen Fortschritt oder Autobahnen, dafür aber mit Krieg („The State of Nature“)[2] – und folgt dann der Entstehung der ersten Staaten der Geschichte.

Vor allem stellt Fukuyama dabei eine entscheidende Frage. Und zwar nicht nur, wo diese Staaten entstanden sind, sondern auch wie diese entstanden sein könnten („The Coming of Leviathan“). Und was überhaupt zeichnet eine „unkorrupte“ Bürokratie aus („Bureaucracy“)? Oder in der präziseren Formulierung Fukuyamas:

«Warum gibt es im frühen 21. Jahrhundert einige Länder wie Deutschland, die sich durch moderne, relativ unauffällige Staatsverwaltungen auszeichnen, während Länder wie Griechenland und Italien noch von klientelistischer Politik und hohem Korruptionsniveau geplagt sind? Und warum ist es so, dass Großbritannien und die Vereinigten Staaten, die während des 19. Jahrhunderts noch von Patronage durchsetzte öffentliche Sektoren hatten, in der Lage waren, sie in modernere Verdienstbürgerschaftskandidaten zu verwandeln?»

Die Antwort, auf die er als Ergebnis seiner großen, global vergleichenden Untersuchung der Entstehung von Staaten gekommen ist, sei „in mancher Hinsicht vom Standpunkt der Demokratie entmutigend.“ Denn die modernsten zeitgenössischen Bürokratien waren just diejenigen, die „von autoritären Staaten in ihrem Streben nach nationaler Sicherheit gegründet wurden.“ Prägend war hier die Zeit des Absolutismus, in der die von Thomas Hobbes und Jean Bodin geprägten Ideen der Souveränität den modernen Nationalstaat überhaupt erst zu begründen halfen.

Das beste Beispiel ist für Fukuyama Preußen, dass seit dem friderizianischen Staat ein vorbildliches Beispiel einer modernen bürokratischen Herrschaft sei. Preußen war gezwungen, seine schwache geopolitische Stellung durch die Errichtung einer effizienten Staatsverwaltung zu kompensieren. Den Höhepunkt in dieser Entwicklung stellten die Stein-Hardenbergschen Reformen dar. Indem sie über die Aufhebung der Erbuntertänigkeit der Bauern „freie“ Lohnarbeiter schufen, institutionalisierten die Reformen für Preußen überhaupt erst den modernen Kapitalismus.

Fukuyamas Befund ist insofern ein Schreck für alle libertären Ideologen, als dass die Bilanz auf der anderen Seite ganz anders ausfällt. Länder, die sich frühzeitig demokratisiert hatten, noch bevor sie moderne Verwaltungen gründen konnten, hatten wie die USA einen klientilistischen öffentlichen Sektor entwickelt[3], den sie anschließend nur mühsam wieder in den Griff bekamen[4].

Preußen ist mehr als nur militaristischer Nationalismus

Schlimmer noch. Denn Preußen, was heute kaum jemand weiß, lieferte in der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts dem Progressive Movement in der damals noch korrupten und klientelistischen USA das Vorbild für eine zuverlässige Staatsverwaltung.  Am Progressive Movement waren auch viele alte Institutionalisten beteiligt. So der Lehrer von John R. Commons („Institutional Economics“) oder Richard T. Ely, der in den 1870er Jahren bei Karl Knies in Heidelberg studierte und – wie Max Weber – zur historischen Schule der Nationalökonomie gehörte.

Doch ohne das Progressive Movement hätte es in den USA vermutlich auch Franklin D. Roosevelt’s New Deal nicht gegeben. Der New Deal, er hat also auch preußische Wurzeln.

Umso aktueller wird diese Episode der Geschichte wieder dann, wenn man den Abgesang auf den Staat kritisch sieht. Wenn man der Meinung ist, dass ein europäischer New Deal notwendiger denn je ist. Gerade die sich selbst „progressiv“ und „links“ verstehenden Europäer, die in Eintracht mit der Brüsseler Technokratie eifrig dabei sind, sich der Nationalstaaten mehr und mehr zu entledigen, können hier vielleicht genauso etwas von Preußen lernen, wie die US-Reformer des Progressive Movement.

So ist das Vermächtnis von Preußen also weit mehr als nur der Geist eines militaristischen Nationalismus, der heute immer noch für Berührungsängste mit einem starken Staat sorgt. Umso interessanter ist es, dass nun ausgerechnet ein Amerikaner dieses Thema wieder aufgreift und sich in diese Gegend und ihre Geschichte begibt, seine Definition eines „modernen“ States von Max Weber und aus Preußen holt, um den Geheimnissen der Entstehung moderner, relativ unkorrupter Staaten genauer auf die Spur zu kommen.

Indikatoren der Glückseligkeit

Das Geheimnis zu lüften, es könnte dringlicher nicht sein, angesichts einer Zeit, in der ganze Regionen von Bürgerkriegen destabilisiert werden. Zumal auch relativ unkorrupte, wohlhabende und friedliche Zustände wie in den nordeuropäischen Ländern vor dem Hintergrund der Staatsschuldenkrise keine Selbstverständlichkeit sind, sondern plötzlich wieder als eine bedrohte Rarität erscheinen.

An dieser Stelle führt der Weg zurück zum oben erwähnten Rechtsinstitutionalismus (vgl. FN 2). Er verdeutlicht, wie wichtig die Zuverlässigkeit eben jener staatlichen Institutionen ist, die sich in der Zeit des Absolutismus langsam herauszubilden begannen. Sie können als grober Indikator des glückseligen Zustands in Nordeuropa dienen. Im geographischen Überblick wird deutlich, dass tatsächlich nur ein paar wenige Länder diesen Zustand erreicht haben:


Abbildung 1

Quelle: Fund for Peace.


Und tatsächlich korreliert auch das Niveau der Eigentumssicherheit weltweit viel stärker mit der Zuverlässigkeit und Stärke staatlicher Institutionen als mit der Staatsschuldenquote – dies zeigt ein Vergleich mit dem property rights index:


Abbildung 2

 

Quelle: Property Rights Alliance / Americans for Tax Reform


Abbildung 3


Auch die Währungsstabilität korreliert weitaus höher mit der Zuverlässigkeit staatlicher Rechtsinstitutionen als mit dem Staatsschuldenniveau – was mitunter problemlos erklärt, warum in den USA oder Japan trotz hohen Staatsschuldenstands stabile Währungen existieren, während dies beispielsweise im „weak state“ Griechenland vor der Einführung des Euro nie wirklich der Fall war.


Abbildung 4


Auch das überrascht kaum, wenn man sich bewußt macht, daß eine Währung geschaffen wird, indem das Bankensystem vollstreckbare Nominalforderungen gegen Private und den Staat monetarisiert, also zuverlässig funktionierende Staats- und Rechtsinstitutionen voraussetzt.

Erst über den Staat wird das geschriebene Recht zum gelebten Recht. Erst durch sein Gewaltmonopol werden Eigentums- und Vertragsrechte praktisch wirksam: all dies muss über „Institutionen“, d.h. eine unpersönliche staatliche Verwaltung, Gerichte und Polizei durchgesetzt werden. Regierungen also müssen erst Macht erzeugen, sprich ein wirksames Gewaltmonopol als Kerndefinitionsmerkmal eines souveränen Staats etablieren können, um tatsächlich handlungsfähig zu sein. Erst dann kann man sie einschränken.

«Before governments can be constrained, they have to generate the power to actually do things.» (Francis Fukuyama)

Anders herum kommt es zu schwerwiegenden Wahrnehmungsverzerrungen und Fehlorientierungen, wie die Zeit nach 1989 eindrucksvoll gezeigt hat.

Neue Perspektiven

Fukuyama zeigt in den beiden Bänden nicht nur, dass sich die Entwicklung von Stämmen zu kapitalistischen Staaten – aber auch die Repatrimonialisierung und der Zerfall von kapitalistischen Staaten – überall auf der Welt auf ähnliche Weise geschichtlich nachvollziehen lässt. Sondern er versucht nicht weniger, als die Entwicklungen in den unterschiedlichen Weltgegenden im Hinblick auf gemeinsame Muster zu vergleichen. Wo sie stattgefunden hat, war sie in keiner Weise „evolutionär zwangsläufig“ und „automatisch“, sondern ein Ergebnis des Zusammenspiels vieler unwahrscheinlicher Zufälle. Dennoch lassen sich in diesem scheinbar chaotischen Prozess durch eine vergleichende Analyse auch gemeinsame Muster finden, aus denen man vielleicht für das „state building“ der Zukunft lernen kann – so jedenfalls die Hoffnung von Fukuyama und Ziel seiner Untersuchungen

Sein Verdienst ist es, eine breite Perspektive aufzuspannen, die einen Rahmen für vergleichende historische Betrachtungen liefern kann. Dies ist gerade für die Ökonomik, etwa in Form einer Analyse der „Geldwirtschaft“, die im Bereich des Rechtsstaates angesiedelt ist, auf vielfältige Weise relevant. So werden beispielsweise viele Standardthemen der Geld- und Zinskritik, die Paradoxa der auf Privatrecht und Öffentlichen Recht beruhenden Geldwirtschaft aufgreifen, nicht nur durch den Vergleich von europäischer Zivilisation und Stammesgesellschaften erst verständlich, sondern beziehen nicht selten ihre Ideale von dort (wie das etwa das Zinsverbot).

Überhaupt haben Stammesgesellschaften das Idealbild für moderne europäische utopische Zukunftsentwürfe aller Art geliefert: liberal-anarchokapitalistische, weil dort der Generalbösewicht „Staat“ (und damit das, was radikal Libertäre für die „Wurzel allen Übels“ halten) fehlt; ebenso anarchistische; sozialistische, weil Stämme kein „Privateigentum“ und keine „Warenbeziehungen“ kennen und sich im „Urkommunismus“ daher alle Menschen „solidarisch“ und kooperativ verhalten würden.

Auf dieser Basis wurde das Privateigentum an Produktionsmitteln abgeschafft, in der Hoffnung, durch die Ersetzung der krisenhaften „Anarchie des Marktes“ durch „planmäßige Kooperation auf gesamtgesellschaftlicher Stufenleiter“ die Produktivkraftentwicklung entfesseln und den Kapitalismus ein- und überholen zu können – eine Hoffnung, die sich nach jahrzehntelangen realsozialistischen Experimenten als utopisch herausstellte

Es gibt aber noch viele weitere Gründe, modernes Recht und stammesgesellschaftliches „Nicht-Recht“ oder „Bräuche“ miteinander zu vergleichen und Gemeinsamkeiten und Unterschiede genauer herauszuarbeiten: Nicht nur die überwiegende Zahl der Ökonomen, sondern auch die meisten Juristen bewegen sich oft nur innerhalb des gegebenen Rechtssystems und seines Gedankengebäudes. Eine Auseinandersetzung mit Rechtsethnologie fehlt vollständig, wie der Rechtshistoriker Uwe Wesel in seiner „Geschichte des Rechts“ schreibt:

«Keine Sicht nach draußen, kein Überblick von außen, keine Kenntnis des Grundrisses und wenig Ahnung, wo es überhaupt liegt.» [5]

Fragen für die Gegenwart

So kommt Fukuyama nach seinen vergleichenden Untersuchungen zu dem Schluss, dass erst mit der Entwicklung von politischen Institutionen wie dem modernen Staat Menschen beginnen, sich zu organisieren und in einer Weise zu kooperieren lernen, die Freunde und Familie überhaupt erst transzendiert. Was passiert, wenn solche Institutionen fehlen, auch daraus macht er keinen Hehl:

«Wenn solche Institutionen zusammenbrechen, kehren wir zu Freundschafts und Verwandtschaftsnetzwerken als ursprüngliche Standardform menschlicher Sozialbeziehungen zurück.» (P. Order&P. Decay, S. 89)

Ein Phänomen, das überall dort zu beobachten ist, wo der Staat bestenfalls auf dem Papier existiert, aber die geschriebene Rechtsordnung mangels funktionsfähiger Institutionen praktisch nirgends durchsetzen kann. Das „gelebte Recht“ hat dann mit dem „geschriebenen Recht“ fast nichts zu tun. Es erklärt sich also von selbst, warum Demokratien nicht in destabilisierten Ländern, sondern nur in funktionierenden Staats- und Institutionengefügen gedeihen können.

Nicht zuletzt deshalb sind Fukuyamas Untersuchungen für das Verständnis der gegenwärtigen globalen Situation ungemein wichtig – gerade auch in langfristiger Perspektive.

Fukuyamas Bücher sind möglicherweise Teil eines historischen Prozesses, in der das Pendel wieder in eine andere Richtung auszuschlagen beginnt. Ebenso wie die allerorten aufflammenden neonationalistischen und globalisierungskritischen Bewegungen. All das geschieht allerdings bisher nicht unter dem Vorzeichen des Staates an sich, sondern in einer seiner spezifischen historischen Formen: dem Nationalstaat. Freilich ist dieser Fixpunkt angesichts der Tatsache, dass Staaten bisher nur auf nationaler Ebene funktionsfähig sind, kaum überraschend.

 


Anmerkungen

[1]    Simon Deakin, David Gindis, Geoffrey Hodgson,, Huang Kainan, & Katharina Pistor (2015): Legal Institutionalism: Capitalism and the Constitutive Role of Law. University of Cambridge Faculty of Law Research Paper No. 26/2015, online unter http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2601035 ; Geoffrey Hodgson (2015): Conceptualizing Capitalism. Chicago: University of Chicago Press. Wolfgang Theil (2016): Systematic Legal Foundations for Monetary Economics: An Essential Step for a New Paradigm in Political Economy. Working Paper, präsentiert auf dem WINIR-Symposium zu “Property Rights”, 4.-6. April 2016, Bristol, UK; kurz Wolfgang Theil: Legal Institutionalism: The Public/Private Law dialectic, Accounting and Post Keynesian Monetary Macroeconomics. Blogbeitrag auf ANEP-Economics.org, online unter https://blog.anep-economics.org/?p=124&lang=en

[2]  Origins of Political Order, Kap. 2-4.

[3]    Political Order and Political Decay, Kap. 9: „The United States invents Clientelism“.

[4]    ebd., Kap. 10: „The End of the Spoils System“

[5] Uwe Wesel: Geschichte des Rechts. München: C.H. Beck 2006, S. 15.

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