Demokratie und Staat | 04.05.2017 (editiert am 29.06.2018)

Der Anwalt des Volkes

„Demokratie“ ist, wenn der Staat mit seinen Handlungen die Interessen seines Volkes repräsentiert. Kann der Staat aber als ein Akteur konzeptualisiert werden? Und wenn ja, welche Eigenschaften zeichnen ihn als Repräsentanten aus?

Nach der bislang am Grundgesetz orientierten vorgeschlagenen Bestimmung des Begriffs der „Demokratie“ ist der Begriff der „repräsentativen Demokratie“ ein Pleonasmus. Unter diesem Begriff wird aus der bislang entwickelten Perspektive lediglich die Frage behandelt, ob Gesetze durch die gewählten Vertreter des Volkes im Parlament oder aber direkt durch Volksabstimmungen erfolgen sollte.

Diese Diskussion möchte ich an dieser Stelle nicht führen. Ich möchte vielmehr explizieren, dass und wie man den Staat als einen Handlungsakteuer konzeptualisieren kann und welche Eigenschaften den Staat als Repräsentanten auszeichnen.

Staaten existieren nicht?

Wer Gruppenphänomenen und insbesondere Kollektivpersonen die Existenz abspricht, sie also als Fiktionen erachtet, weil doch nur Menschen handlungsfähig sind, der wird natürlich die vorgeschlagene Bestimmung des Begriffs der Demokratie als unsinnig ablehnen. Wenn es keine Kollektivpersonen gibt, dann gibt es natürlich auch keine Kollektivperson „Staat“, geschweige denn eine mit Namen „Volk“. Die Behauptung aber, dass es gar keine Kollektivpersonen gibt, ist ganz offensichtlich falsch, wie ich mit Bezug auf Amtsgerichte versucht habe plausibel zu machen. Viele Politikwissenschaftler sind wohl deshalb bereit, die Existenz von Kollektivpersonen, wie etwa von Unternehmen, anzuerkennen, lehnen es aber ab, den Staat als Handlungsakteuer zu erachten.

Zugegeben wird zwar, dass einzelne staatliche Akteure, wie etwa eine Regierung, existieren. Aber die vielen Organisationen, die unter dem Namen „Staat“ subsumiert werden, hätten vielfach so unterschiedliche Funktionen und Interessen, dass die Rede vom Staat als einem einheitlichen Handlungsakteuer völlig verfehlt sei. Der Staat ist für sie allenfalls eine durch bestimmte Regeln definierte Handlungsarena, in denen unterschiedliche Akteure ihre Interessen versuchen durchzusetzen (so argumentiert z.B. Claus Offe in Ellwein,Thomas et. al S. 173 ff).

Nun kann man aber aus der Tatsache, dass der Staat nicht nur durch eine Vielzahl von Individuen, sondern auch durch eine Vielzahl von unterschiedlichen Organisationen konstituiert wird, nicht schließen, dass ein Staat keine Handlungseinheit, also kein Akteur ist.

Denn wenn dem so wäre, dann wäre es auch falsch, die Deutsche Bank als einen Akteur zu erachten. Schließlich wird auch die Deutsche Bank durch eine Vielzahl von unterschiedlichen Organisationen konstituiert, die ganz unterschiedliche Funktionen innerhalb der Deutschen Bank übernehmen. Und die Tatsache, dass z.B. die Kreditabteilung einer Filiale eine andere Funktion hat, als deren Firmenkundenabteilung und dass es gerade zwischen diesen Abteilungen zu Konflikten kommen kann bzw. sogar kommen soll, spricht keineswegs dagegen, die Deutsche Bank als einen Akteur zu erachten. Es war zweifellos die Deutsche Bank, die z.B. in den USA Kredite vergeben hat, für dessen Vergabe sie sich sogar vor Gericht rechtfertigen musste.

Die Deutsche Bank ist also sicherlich keine Handlungsarena, sondern ein Akteur, der sich dadurch auszeichnet, dass die Handlungen einer Vielzahl von Individuen durch eine Organisationsstruktur auf bestimmte Ziele hin aufeinander abgestimmt werden. Sie ist eben dadurch eine Organisation.

Wenn aber die Tatsache, dass es die Aufgabe von Kreditabteilungen ist, den Vorschlag einer Firmenkundenabteilung für die Vergabe eines Kredites an ein Unternehmen zu überprüfen und gegebenenfalls auch abzulehnen, kein Grund ist, sowohl die Firmenkunden- als auch die Kreditabteilung als Konstituenten einer Organisation zu erachten, dann kann auch aus der für liberale Demokratien typische Gewaltenteilung nicht geschlossen werden, dass ein solcher Staat keine Organisation ist.

Ein Staat ist vielmehr dann als eine Organisation zu erachten, wenn die Handlungen unterschiedlicher staatlicher Organe, wie etwa die von Regierungen, Parlamenten, Gerichten etc., funktional so aufeinander bezogen sind, dass sie das einen Staat definierende Ziel der „Organisation und Aktivierung des gebietsgesellschaftlichen Zusammenwirkens“ zu verwirklichen erlauben.

Freilich stellt sich die Frage, welche Organisationen, die als staatlich bezeichnet werden, funktional so aufeinander bezogen sind, dass sie eine dem Staat zugedachte Funktion erfüllen können. Sind z.B. Verfassungsgerichte Teil des Staates oder als eine relativ autonome Organisation zu erachten, deren primäre Aufgabe es ist, den Staat zu organisieren und die Handlungen des Staates zu überwachen? Oder inwiefern kann eine supranationale Organisation wie die EZB als Konstituente der Mitgliedsstaaten der Europäischen Währungsunion verstanden werden?

Zu berücksichtigen ist auch, dass für kulturelle technische Artefakte dasselbe gilt wie für technische Artefakte. Sie können Fehlfunktionen aufweisen. So kann z.B. ein Auto nicht mehr fahren, weil es einen Getriebeschaden hat. Ein Auto aber, das einen Getriebeschaden hat, ist noch immer ein Auto. Freilich eines, das man, wenn man weiterhin mit dem Auto fahren möchte, schleunigst reparieren lassen sollte.

Nichts anderes gilt für Staaten. Entdeckt man Funktionsweisen von Suborganisationen des Staates, die die dem Staat zugedachte Funktion beeinträchtigt oder gar verunmöglicht, dann muss man diesen Schaden reparieren. So zeigt z.B. das humanitäre Desaster in Griechenland, dass der Euro als ein solcher Schaden zu erachten ist (z.B. hier), deren Reparatur darin besteht, die Eurozone aufzulösen.

Zuzugeben ist allerdings, dass es Grenzfälle gibt: Ist z.B. ein Ding, dem zwar die Funktion zugedacht ist, Personen von A nach B zu befördern, aber in die Luft fliegt, wenn man es anlässt, als ein „Fahrzeug“ zu charakterisieren? Es gibt zwar Unmengen von Evidenzen, dass viele Staaten dysfunktional organisiert sind, aber nach meiner Meinung dennoch keine überzeugenden Evidenzen dafür, dass Staaten keine Organisationen sind. Ganz im Gegenteil: Sie scheinen z.B. Kriege zu führen und Friedensverträge zu unterschreiben, in die Infrastruktur zu investieren oder es auch zu versäumen, Menschenrechte zur Durchsetzung zu verhelfen oder sie sogar zu verletzen, Menschen wegen Straftaten zu verurteilen und in Gefängnisse zu stecken, Steuern zu erheben und Geld in Umlauf zu bringen, etc.pp.

Die Behauptung, dass es sich bei Staaten nicht um Organisationen handelt, scheint eher auf der richtigen Beobachtung zu beruhen, dass Staaten die Macht haben, Maßnahmen durchzuführen, die die Freiheit Einzelner beschränkt – und dem Wunsch, dass dem anders wäre. Während diese Haltung im Zeitalter des Neoliberalismus sicherlich weit verbreitet ist und zweifelslohne die Handlungsfähigkeiten von Staaten zum Schaden des Volkes eingeschränkt hat, scheint aber die Behauptung, es gebe keine Staaten mehr, dann doch etwas voreilig:

«Zu Recht bleibt die Rede vom Staat als einem Akteur daher auch heute erhalten, nicht nur in der Umgangssprache, sondern auch in der Wissenschaft. […] Er ist in der Weise eine Einheit, in der auch andere Organisationen Einheiten sind, wie ein Unternehmen, ein Verband oder eine internationale Organisation. Und in dem Sinne, wie diese Organisationen Akteure sind, nämlich organisierte Aktionen zuwege bringen können, sind auch Staaten Akteure, Subjekte von Handlungen.» (Dehnhard, S. 104)

Wenn der Staat eine handlungsfähige Einheit ist, dann kann er Handlungen für Dritte ausführen. Was aber heißt, dass er Repräsentant des Volkes sein soll?

Der Staat als Repräsentant

Um diese Frage zu beantworten, müssen wir zunächst einmal wissen, welche Eigenschaften genau Repräsentanten auszeichnen.

Als ein Ausgangspunkt zur Beantwortung dieser Frage kann sicherlich eine Analyse des Verhältnisses zwischen einem Anwalt und seinem Mandanten dienen. Anwälte handeln im Interesse für andere, ihren Mandanten. Anwälte können die Interessen ihrer Mandanten unterschiedlich gut befördern. Wie gut sie diese befördern, hängt z.B. von ihren Fähigkeiten, ihrem Wissen, ihrer Haltung gegenüber ihrem Beruf und vielen anderen Eigenschaften des individuellen Anwalts ab. Und es kann sogar sein, dass sie primär andere Interessen als die ihrer Mandanten verfolgen. Anwälte scheinen darüber hinaus über Fähigkeiten und Wissen zu verfügen, das ihre Mandanten nicht haben und werden gerade deshalb von diesen beauftragt, ihre Interessen gegenüber anderen zu vertreten.

Menschen, die Mandanten sind, scheint es auch geben zu können, ohne dass es Anwälte gibt. Es sind wohl Überlegungen wie diese, die z.B. Peter Wahl dazu veranlassen zu behaupten, dass es ein Volk bzw. eine Nation auch ohne einen Staat geben kann:

«Eine Nation kann ohne eigenen Staat oder über mehrere Staaten verteilt existieren. Nationen ohne Nationalstaat sind z.B. die Katalanen, die Schotten oder die Tibeter. Über mehrere Staaten verteilt leben die Kurden in der Türkei, dem Iran, dem Irak und Syrien, oder die Basken, die sich auf Spanien und Frankreich aufteilen.»

Ein Nationalstaat kommt dann nach Wahl dadurch zustande, indem sich eine Nation „eine eigene Staatlichkeit schafft“. Damit wäre dann aber Spanien oder auch Großbritannien kein Nationalstaat. Denn die Katalanen und Schotten sind gegenwärtig zwar ganz ohne Zweifel ein Teil Spaniens bzw. Großbritanniens, aber sie haben keinen eigenen Staat.

Nach meiner Meinung dagegen handelt es sich bei beiden Ländern zweifelsohne um Nationalstaaten. Denn die Nation ist immer das Ergebnis erfolgreicher staatlicher Tätigkeit. Einem Herrschaftsverband ist es gelungen, Menschen, die auf einem bestimmten Territorium leben, über das Recht zu einer Einheit miteinander zu verbinden. Diese Einheit besteht solange, wie eine ausreichend große Anzahl von Menschen den in Gesetzen ausgedrückten Aufforderungen folgt. Anstatt den Begriff einer Nation, habe ich daher bislang den im Grundgesetz verwandten Begriff des Volkes – genauer des Staatsvolkes – benutzt. Ich erachte also die Begriffe des Volkes, des Staatsvolkes und der Nation als synonym.

Dennoch ist sicherlich richtig, dass es innerhalb eines Staates Gruppen von Menschen gibt, die sich aufgrund tatsächlicher oder auch imaginierter kultureller Gemeinsamkeiten als Einheit erachten und darauf zielen, einen eigenen Staat zu gründen. Und selbstverständlich steht es einem offen, solche Gruppen als Nationen zu bezeichnen.

Die Existenz aller real existierender Nationalstaaten jedoch sind nun sicherlich nicht auf Nationen in diesem Sinne zurückzuführen. Wenn sich Nationen, wie Peter Wahl definiert, durch „die Verdichtung kommunikativer Prozesse und kultureller Gemeinsamkeiten einer größeren Menschengruppe“ auszeichnen und ein Nationalstaat dadurch entsteht, dass sich eine solche Gruppe „eine eigene Staatlichkeit schafft“, dann ist der französische Nationalstaat in diesem Sinne kein Nationalstaat.

Denn wie z.B. bei Ernest Renan nachzulesen ist, wurde die französische Nation „brutal hergestellt“. Sowohl die französische als auch die englische Nationwerdung beruht keineswegs auf dem Willen einer Nation im Sinne Wahls. Sondern vielmehr darauf, dass es einer monarchischen Zentralgewalt relativ früh gelungen ist, die Macht lokaler Herrschaftsverbände zu brechen und ihre Herrschaft über Menschen auf einem bestimmten Territorium durchzusetzen und aufrecht zu erhalten.

Aber nicht nur gilt, dass es eine Nation ohne einen Staat nicht gibt, sondern es gibt auch keinen Staat ohne eine Nation. Diese Zusammenhänge zu sehen, aber verunmöglichen nicht, den Begriff der Demokratie als Repräsentationsbeziehung zu explizieren. Sie verhindern lediglich, sich mit der Suche nach so etwas wie einer vorstaatlichen Volksseele auf Abwege zu begeben. Kinder gibt es schließlich auch ohne Eltern nicht und dennoch gibt es keinen Grund zu bezweifeln, dass die Eltern im Interesse ihrer Kinder handeln können.

Gerade libertären Staatskritikern wird der Hinweis auf das Verhältnis von Eltern zu ihren Kindern gut gefallen. Er ermöglicht ihnen, den Staat als potentiell paternalistisch zu kritisieren und daher seine Einflusssphäre weit möglichst zu begrenzen. Richtig ist an dieser Kritik, dass Staaten nicht so etwas wie Vereine sind, zu deren Mitgliedschaft man sich entschieden hat und aus dem man jederzeit wieder austreten kann. In einen Staat wird man wie in eine Familie hineingeboren. Und wenn der Vorwurf der paternalistischen Bevormundung der Bürger durch seinen Staat darauf zielt, der Tatsache Ausdruck zu geben, dass Staaten oftmals den explizit bekundeten Interessen ihrer Bürger zuwiderhandeln, dann ist diese Beobachtung auch als richtig anzuerkennen.

Ist es aber zu kritisieren, dass nicht jeder immer bekommen sollte, was er bekommen will? Ist das, was man will, manchmal nicht sogar nicht im wohlverstandenen Eigeninteresse? Und muss man, wenn man Verantwortung gegenüber einer Gruppe von Menschen hat, manchmal nicht zwischen nicht kompatiblen Interessen abwägen?

Es ist auf jeden Fall so, dass nur dann, wenn ein Staat mit seinen Handlungen den bekundeten Interessen seiner Bürger zuwiderhandelt, sich überhaupt die Frage stellt, inwieweit solche Handlungen gerechtfertigt sind. Wenn ein Staat nur zu Handlungen legitimiert ist, denen jeder seiner Bürger auf der auf Basis seiner ihm bekannten Interessen zustimmen würde, dann hat sich das Herrschaftsproblem, auf das man mit dem Begriff der Demokratie eine Antwort geben möchte, faktisch erledigt. Die Antwort vieler liberaler Demokratietheoretiker ist daher als paradox zu bezeichnen: Sie besagt, dass nur die staatlichen Handlungen legitimiert sind, die gar keiner Legitimation bedürfen.

Wenn es aber richtig ist, dass ein Staat ein Handlungsakteur ist, der über Fähigkeiten und Wissen verfügt, über die die Bürger nicht verfügen und wenn er sogar Ziele verfolgen kann, die von den bekundeten Interessen seiner Bürger abweichen, dann ist es absurd zu verlangen, dass der Staat nur Handlungen ausführen sollte, die jeder Bürger auf Basis seines epistemischen Standpunkts selbst realisieren würde. Die Vorstellung, dass der demokratische Staat als Befehlsempfänger seiner Bürger zu verstehen ist, ist damit aber ebenfalls ad absurdum geführt.

Ist damit ein Staat, der die „objektiven“ Interessen seines Volkes verfolgt, als demokratisch auszuzeichnen? Kann ein solcher Staat als der Repräsentant seines Volkes erachtet werden? Klar sollte sein, dass wenn man diese Frage bejaht, unter Repräsentation ein Treuhandschaftsverhältnis versteht. So argumentiert z.B. Edmund Burke, der deshalb auch keine Schwierigkeit hat, Monarchien als Repräsentanten des Volkes zu erachten:

«The king is the representative of the people; so are the lords; so are the judges. The all the trustees of the people.»

Hanna Fenichel Pitkin (S. 130) weist zu Recht darauf hin, dass eine solche Explikation des Begriffs der Repräsentation ganz offensichtlich nicht den normativen Vorgaben des Konzepts der Demokratie gerecht wird. Die Rolle, die dem Repräsentierten beigemessen wird, ist schlicht zu passiv. Wenn Demokratie eine Staatsform ist, bei der es um die Selbstbestimmung der Bürgerschaft geht, dann muss der Bürgerschaft mehr Einfluss auf staatliches Handeln eingeräumt werden.

Es wird daher Zeit, dass wir uns „dem Volk“, dessen Interessen ja durch den Staat repräsentiert werden sollen, und seiner Rolle in dieser Beziehung zuwenden. Dazu mehr im fünften Teil dieser Artikelserie.

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