Demokratie und Staat | 02.06.2017 (editiert am 27.09.2017)

Pluralismus und Gemeinwohl

Der Pluralismus von Interessen in einer Gesellschaft ist eine Tatsache. Doch wie lässt sich auf dieser Basis sicherstellen, dass die Handlungen des Staates vom Volkswillen geleitet werden?

Bislang habe ich angenommen, dass mit dem Begriff der Demokratie nicht der Versuch der „Aufhebung von Herrschaft, sondern eine bestimmte Organisation dieser Herrschaft“ bezeichnet wird (Böckenförde, Ernst-Wolfgang, S. 107).

Der Rechtswissenschaftler Andreas Fisahn brandmarkt einen solchen Demokratiebegriff als reaktionär. Und um zu belegen, wie unhaltbar, ja sogar gefährlich ein solcher Demokratiebegriff ist, weist Fisahn darauf hin, dass Böckenförde als „wichtiger Repräsentant der Schmitt-Schule gilt“ und behauptet, dass Carl Schmitt’s Theorie „den Nazis den Weg geebnet hat“ (S. 21).

Fisahn dagegen vertritt nach eigenen Worten einen „emanzipatorischen, emphatischen Begriff in der Tradition der Aufklärung“, der daran festhält „dass Demokratie nicht Legitimation von Herrschaft, sondern tendenziell Aufhebung von Herrschaft bedeutet“ (S. 28). Um dieser Tendenz Vorschub zu leisten, sind die Bürger direkt bzw. über zivilgesellschaftliche Organisationen an den sie betreffenden Entscheidungen zu beteiligen.

Partizipation der Bürger

Das Ziel von Fisahn ist – wie schon bei Marx und Engels, auf die er immer wieder positiv Bezug nimmt – die Abschaffung des Staates. Bis es soweit ist bzw. damit es soweit kommt, schlägt er die folgenden Zwischenschritte vor, um der „kollektiven Form der Selbstbestimmung“ auf die Sprünge zu helfen:

„Das reicht von öffentlichen Diskursen und deren Manifestationen etwa in Demonstrationen über die Gründung von Vereinen und der Teilnahme an Bürgerversammlungen bis zum Volksentscheid, der die Gesetzgebung durch eine Volksabstimmung über das Gesetz (Volksgesetzgebung) vorsieht.“

Fisahn setzt also statt auf „Government“ lieber auf „Governance“. Nach dieser Vorstellung soll der Staat die Festsetzung von Regeln des gemeinschaftlichen Zusammenlebens weitgehend der sogenannten „Zivilgesellschaft“ überlassen. Interessenkonflikte zwischen Menschen in einer Gesellschaft werden aufgelöst, indem sie sich in „freiwilligen Vereinigungen (Vereine), Stiftungen, Initiativen, Non-gouvernemental Organizations (NGOs), Nonprofit-Organisationen (NPOs)“ zusammenfinden und „im Diskurs und unter Austausch gegensätzlicher Standpunkte“ zu einem für alle Seiten akzeptablen Kompromiss finden (hier).

Als besonders vorteilhaft gilt, wenn bei der Lösungsfindung der Staat nicht involviert werden muss. Wo sich dies nicht vermeiden lässt, ist die „Zivilgesellschaft“ am politischen Entscheidungsprozess direkt zu beteiligen. Eine Möglichkeit der Partizipation, die dabei als besonders zielführend erachtet wird, ist die Volksabstimmung.

Die Volksabstimmung scheint zunächst dem Ideal der Demokratie in besonderer Weise zu genügen. Wenn nur alle Gesetze dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden, hat sich das Volk die Regeln, denen es anschließend unterworfen wird, selbst gegeben.

Freilich stimmt das in dieser Pauschalität auch nur dann, wenn bei einer solchen Abstimmung zufälligerweise alle an der Wahl teilnehmenden Bürger einer Meinung waren. Und wenn man annimmt, dass die Wähler auch die Interessen der Nichtwahlberechtigten und Nichtwähler angemessen berücksichtigt haben. Da es sich hier um ein doch eher unwahrscheinliches Szenario handelt, muss man annehmen, dass im Zweifelsfall die Entscheidung der wählenden Mehrheit die richtige ist.

So betrachtet war die in der Hessischen Verfassung seit 2011 festgeschriebene Schuldenbremse ganz besonders richtig, da sie von 70% der an der Wahl Teilnehmenden abgesegnet wurde. Vor dem Hintergrund des Wissens um die Funktionsweise moderner Geldwirtschaften und den Interessen faktisch aller Bürger, handelt es sich bei dem Gesetz aber um eine Jahrhundertdummheit. Fritz Scharpfs Hinweis, dass sich direktdemokratische Verfahren für Entscheidungen über komplexe politische Probleme nicht eignen, wurde mit dieser Volksabstimmung eindrücklich als richtig erwiesen (Scharpf, 1998, S.164).

Wenig tröstlich ist dabei, dass auch der Bundestag mit überwältigender Mehrheit für eine Schuldenbremse im Grundgesetz votierte. Erfahrungen wie diese sprechen nicht unbedingt dafür, Volksentscheide als urdemokratische Arrangements zu erachten und deren Ausbau zu fördern. Vielmehr spricht alles dafür, dass das Parlament zu professionalisieren ist. In diesem Zusammenhang ist nicht nur an die Qualifizierung von Parlamentariern zu denken, sondern auch sicher zu stellen, dass eine Beratung von Parlamentariern durch exklusiv für sie arbeitenden Think Tanks ermöglicht wird.

Wenn ein Staat dafür da ist, Aufgaben zu übernehmen, die der Einzelne oder private Organisationen nicht oder nicht befriedigend erfüllen können und er dabei im Gemeinwohlinteresse handeln soll, dann ist es fragwürdig den Bürger entscheiden zu lassen. Im Zweifelsfall verfügt dieser eben nicht über ausreichende fachliche Kompetenzen und stellt seine partikularen Interessen in den Vordergrund. Darüber hinaus ist es schlicht nicht möglich, dass jedes einzelne Gesetz durch eine Volksabstimmung beschlossen wird.

Auch Befürworter einer partizipativen Demokratie kommen nicht darum herum, anzuerkennen, dass der an der Entscheidungsfindung beteiligte Demos nicht regelmäßig der Bürger selbst sein kann. So werden die „verschiedensartigsten Körperschaften, Parteien, Gruppen, Organisationen und Verbänden zusammengefassten Mitglieder einer differenzierten Gesellschaft“ zum Demos erklärt. Die dahinterstehende Hoffnung ist, dass die Repräsentanten dieser Interessengruppen sich in den Worten Ernst Fraenkels „mit Erfolg bemühen, auf kollektiver Ebene zu dem Abschluss entweder stillschweigender Übereinkünfte oder ausdrücklicher Vereinbarungen zu gelangen, d.h. aber mittels Kompromissen zu regieren“ (Ernst Fraenkel,  S. 345).

Ein Kompromiss aber ist nun nicht unbedingt mit dem Gemeinwohl identisch. Denn ein Kompromiss ist auch das Ergebnis von Einschätzungen über die Machtverteilung der an den Verhandlungen beteiligten Interessenvertreter. So wurde etwa die von deutschen Gewerkschaften mitgetragene „Lohnzurückhaltung“ auch mit der Drohung der Arbeitgeber, ansonsten die Produktion ins Ausland zu verlagern, gerechtfertigt.

Der Jurist und Politologe Fraenkel sieht dieses Problem. Daher habe der Staat dafür Sorge zu tragen, dass zwischen den unterschiedlichen Interessengruppen Kampfparität hergestellt wird. Unter dieser Voraussetzung führen die Verhandlungen der Interessenverbände dann nach seiner Überzeugung zu einem „a-posteriori-Gemeinwohl“ (S. 330).

Was immer auch das Ergebnis solcher Verhandlungsschlachten ist, konstituiert das Gemeinwohl. Wie sich aber die vorausgesetzte „Waffengleichheit“ zwischen den Streitparteien feststellen lässt, wenn man wie Fraenkel ablehnt, dass man über das Gemeinwohl wahrheitsfähige Aussagen tätigen kann, harrt bis heute einer Antwort.

Klar ist, dass Fraenkel und andere Pluralisten – ebenso wie ihre heutigen Nachfolger – die Verteilung von politischer Macht auf unterschiedliche gesellschaftliche Gruppen gutheißen, um staatliche Herrschaft weitgehend einzuhegen. Sollte aber nicht zunächst die Frage beantwortet werden, welche Aufgaben ein Staat übernehmen sollte und auf dieser Basis überlegen, welches institutionelle Set-up dieser Aufgabe gerecht wird, bevor man darüber nachdenkt, wie man dem Staat Fesseln anlegen kann?

Wenn man es als Aufgabe eines demokratischen Staates erachtet, nicht Partikularinteressen, sondern das Gemeinwohl zu befördern, ist die Teilhabe von Interessenverbänden an der politischen Entscheidungsfindung äußerst kritisch zu beurteilen. Fritz Scharpf hatte bereits in den 70er Jahren auf das Kardinalproblem dieses Demokratiemodells hingewiesen. Es spricht schlicht nicht viel dafür, anzunehmen, dass die Interessen von besonders benachteiligten Gruppen – „etwa der Alten, der Kranken, der geistig und körperlich Behinderten, der Kinder aus ‚bildungsfernen’ Elternhäusern“ (S. 74) – ausreichend berücksichtigt werden.

Ganz im Gegenteil, so Scharpf, spricht die empirische Evidenz dafür, dass

„die Interessen der breiten Mehrheit desto weniger berücksichtigt werden, je mehr das politische System über die relativ egalitären allgemeinen Wahlen hinaus zusätzlich Einflußchancen für organisierte Interessengruppen eröffnet (S.49).

Der Pluralismus von Interessen in einer Gesellschaft ist eine nicht hintergehbare Tatsache. Die Frage ist, wie man auf dieser Basis sicherstellen kann, dass die Handlungen des Staates vom Volkswillen geleitet werden. Sie sich also an einer kollektiven Präferenzordnung orientieren, die selbst wiederum das Ergebnis einer unparteiischen Abwägung der legitimen Interessen aller Mitglieder eines Staatsvolkes sind.

Die Partizipation von organisierten Interessen an der politischen Entscheidungsfindung scheint jedenfalls keine Lösung dieses Problems darzustellen. Ganz im Gegenteil stellt sich eine zusätzliche Frage: Wie lässt sich institutionell sicherstellen, dass politische „Entscheidungen in relativer Unabhängigkeit von den Pressionen der organisierten Interessengruppen und ihrer Verbündeten in den politischen Institutionen beschlossen und durchgesetzt werden können“ (Scharpf, S. 75)?

Bürger müssen wählen können

Wen die im Grundgesetz verwandten Begrifflichkeiten vom Volkswohl, Volksinteresse etc. stören, kann gerne auch andere verwenden und z.B. vom Gemeinwohl, Gesamtinteresse, dem Interesse der breiten Mehrheit etc. reden. Wichtig ist nicht das Wort, sondern das damit bezeichnete Konzept. Und dieses Konzept ist deshalb so wichtig, weil tatsächlich die realistische und normativ akzeptable Partizipation des Bürgers an politischen Entscheidungen weitgehend auf die Wahl von Repräsentanten beschränkt ist.

Gerade deshalb wird im Grundgesetz verlangt, dass die Handlungen der staatlichen Repräsentanten auf die Mehrung des Wohls des Volkes zielen muss. Darum habe ich auch Jan-Werner Müller widersprochen, den Ausgang von Wahlen als einzig relevanten Ausdruck einer demokratisch legitimierten Politik zu akzeptieren.

Ausdrücklich zuzustimmen aber ist ihm nach dem Gesagten, dass Wahlen die demokratische Königsdisziplin darstellen. Und weil das so ist, ist sicher zu stellen, dass der Bürger auch tatsächlich etwas zu wählen hat. Anders und in den Worten Fritz Scharpfs gesagt, kommt es „unter Partizipationsaspekten zunächst darauf an, das Gewicht der Wahlentscheidung im politischen Prozess zu erhöhen“ (S. 66).

Gerade in Deutschland lässt sich dieses Gewicht sehr einfach erhöhen. Der grundgesetzlich festgeschriebene Föderalismus, das Vielparteiensystem und das Verhältniswahlrecht, die Aufteilung der Exekutivmacht auf eine Koalition von Parteien, eine super-autonome Zentralbank und nicht zuletzt die korporatistische Beziehung zwischen staatlichen Organisationen und Interessenverbänden verhindern, dass selbst eine Mehrheit der Wähler für ein wirklich alternatives Politikmodell votieren kann.

Vieles spricht daher dafür, zunächst einmal die gegenwärtig faktisch praktizierte Parteienwahl durch das „in Art 38 Abs 1 Satz 1 GG verbürgten Prinzip der Personenwahl“. (Hahlen, BWahlG, 9. Aufl. 2013, § 48, Rdnr. 13.) zu substituieren und das Parlament institutionell so auszugestalten, dass es vorrangig als ein Forum der Interessenartikulation und der Überwachung der Exekutive fungieren kann. Dazu ist es in jedem Fall notwendig, die enge Verbindung zwischen der Exekutive und dem Parlament zu kappen und ihre Rolle bei Gesetzgebungsverfahren drastisch einzuschränken. Nur so wird es in die Lage versetzt, Zeit zu haben, um substantielle Diskussionen über das Wohl und Wehe von staatlichen Entscheidungen zu führen und die Arbeit der Regierung kritisch zu begleiten.

Über diese Diskussionen muss selbstredend in den Medien ausführlich berichtet werden. Darüber hinaus muss die Medienlandschaft so reorganisiert werden, dass die Bürger eine realistische Chance haben, die Politik ihres Staates zu beurteilen.

„Gewiss würde man zu viel verlangen, wenn man (von den Bürgern) die Teilnahme am Detail der Sachdiskussionen erwarten würde. Aber wenn es bei der Wahl, von Extremfällen abgesehen, ohnehin nur um Delegation generalisierten Vertrauens gehen kann, dann erscheint es zumindest nicht von vorneherein ausgeschlossen, daß die Vertrauensbasis einer Regierung auch durch das negative Urteil jener opinion leaders erschüttert werden kann, denen man zutraut, daß sie etwas von der Sache verstehen (Scharpf, S. 91).“

Wenn man die Gesetzgebungskompetenzen des Parlaments verringert, dann sind natürlich die gesetzgeberischen Kompetenzen der Exekutive, wie das z.B. in präsidentiellen Demokratien wie in Frankreich oder den USA der Fall ist, zu erweitern. Diese Stärkung der Exekutive erfordert aber zweifelsohne, dass neben den Abgeordneten auch die Exekutive direkt von den wahlberechtigten Bürgern gewählt werden kann. Zu denken wäre dabei aber nicht an die direkte Wahl eines Präsidenten, sondern die Wahl einer gesamten Regierungsmannschaft, die antritt, um ein bestimmtes präzise formuliertes Wahlprogramm umzusetzen und die dazu auch die Macht hat.

Die vorgeschlagene verstärkte Zentralisierung der Staatstätigkeiten kann ganz zweifellos zu einer Überlastung von deren „Aufnahme- und Verarbeitungskapazitäten“ führen. Mit einer solchen Zentralisierung der Entscheidungskompetenz muss daher die „Delegation von Problemverarbeitungs- und Entscheidungsaufgaben an politische Subsysteme“ für „Probleme sekundärer Bedeutung“ Hand in Hand gehen (Scharpf, S. 82). Wichtig ist dabei, wie bei jeder Delegation, dass derjenige, der delegiert, weiterhin für die Handlungen der Beauftragten verantwortlich bleibt und entsprechende Mechanismen der Überwachung implementiert.

In den letzten vier Teilen dieser Artikelserie habe ich versucht, den Begriff der Demokratie zu erläutern und darzulegen, warum es Demokratie ohne den Nationalstaat nicht geben kann. Bislang nicht diskutiert wurde, welche Bereiche menschlichen Zusammenlebens vom Staat wie zu organisieren sind. Im nächsten und abschließenden Teil möchte ich nun, wie bereits im ersten Teil angekündigt, die „sozialdemokratische Antwort“ auf diese Frage vorstellen.

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