EU | 09.06.2017 (editiert am 10.06.2017)

Rat- und planlos in die Zukunft

In einem neuen Papier der EU werden „vielfältige Anregungen“ zu einer Vertiefung und Vervollständigung der Europäischen Währungsunion angekündigt. Gibt es Neues im Westen?

Am 31. Mai legte die EU-Kommission ihr sogenanntes Reflexionspapier zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) vor. Darin wird der Euro zunächst einmal als ein „Symbol der Einheit und ein Garant der Stabilität“ gefeiert. Zugegeben wird allerdings, dass die vermeintliche Erfolgsgeschichte von vielen nicht als eine solche wahrgenommen wird. Der Euro werde gar als Ursache der wirtschaftlichen Verwerfungen in der EU erachtet. Bei Licht betrachtet aber seien sie Folgen der „schlimmsten Rezession“, „die die Europäische Union in ihrer sechzigjährigen Geschichte je erlebt hat“ und deren Auslöser sei in den USA zu verorten.

Nun ist auch EU-Vertretern nicht verborgen geblieben, dass mit dem Brexit, der Flüchtlingskrise, der Ablehnung des Verfassungsreferendums in Italien und der Trump-Wahl in den USA, sich die Aussichten auf das erklärte Ziel eines „immer engeren Zusammenschlusses der europäischen Völker“ nicht unbedingt verbessert haben. Vielleicht erklärt das, dass man die Erfolgsgeschichte „Euro“ recht unvermittelt auf ein „Wohlstandsversprechen“ herunterstuft und zum politischen Mut aufruft, den eingeschlagenen Weg der „Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion“ weiter zu gehen.

Betrachten wir uns, ob die jüngsten Reflexionen der Kommission zum Mutmacher taugen.

Banken- und Kapitalmarktunion

Wie schon im so genannten 5-Präsidentenbericht unterteilt die Kommission ihre Agenda in vier sogenannte „Unionen“, die in jeweils zwei Schritten weiterentwickelt werden sollen – 1.) kurzfristig: das einfach machbare (verschoben von 2017 auf 2019) und 2.) bis 2025, die großen Würfe.

Die Kommission plädiert für eine Finanzunion (S. 19ff), die sich wiederum in zwei Subunionen unterteilt: die Banken- und die Kapitalmarktunion. Bei der Bankenunion geht es einerseits darum, den mit dem Konkurs einer Bank verbundenen Zusammenbruch des Zahlungsverkehrs zu verhindern, andererseits dem sogenannten Prinzip von Haftung und Kontrolle zu genügen. Die Idee, die hinter diesem Prinzip steht, ist, dass das Verlustrisiko der „Investoren“ einer Bank dazu führt, dass diese ihre Bank entsprechend kontrollieren und risikoreiches Geschäft meiden. Da man realistisch genug ist zu sehen, dass im dafür installierten Abwicklungsregime nicht auszuschließen ist, dass eine Bank Konkurs geht und man nicht will, dass die EZB als „Lender of Last Resort“ für Banken in Schieflage fungiert, soll die „Letztsicherung (backstop)“ durch einen schon im 5-Präsidentenbericht vorgeschlagenen Abwicklungsfond erfolgen.

Nun hat sich das neue Abwicklungsregime schon bei seinem ersten Praxistest, der Sanierung der italienischen Monte dei Pasci (siehe dazu auch hier) als untauglich erwiesen. Wenn die Zeichen nicht trügen, wird das sogenannte bail-in, eine Beteiligung von Eigentümern und Gläubigern, zu denen auch Sparbuchinhaber gezählt werden, aus nachvollziehbaren Gründen, die wir schon anderer Stelle benannt haben, wohl ausbleiben. Stattdessen wird die EZB vermutlich die Bank mit ausreichend Eigenkapital ausstatten.

Der backstop ist vor allem in Deutschland unbeliebt. Wie schon beim ESM will man die Macht der EZB beschränken und sicherstellen, selbst ein Wort dabei mitreden zu können, welche Banken unter welchen Bedingungen gerettet werden. Die Kommission erörtert nun die Möglichkeit eines backstop entweder durch den ESM direkt oder aber durch Garantien der Mitgliedsländer und macht kein Geheimnis daraus, dass sie den ESM bevorzugt. Sie ist aber realistisch genug zu sehen, dass auch diese Lösung den Mitgliedsländern Vetorechte einräumt, die zu politischen Machtspielchen geradezu einladen. Kein Wunder, dass angeregt wird, darüber nachzudenken „einige der Entscheidungsverfahren und technischen Vorschriften des ESM“ zu straffen (S. 20).

Neues gibt es auch nicht zur Frage, wie man Giro- und Sparkonteninhaber davor schützen kann, dass sich deren Guthaben in nichts auflöst, obwohl sie sich sicherlich nicht als Gläubiger ihrer Bank betrachten. Weiterhin wird ein europäisches Einlagenversicherungssystem gefordert. Hierfür fehlt jedoch ein solides Konzept. Einigen konnte man sich bisher darauf, pro 100.000 Euro Einlage 800 Euro zur Absicherung bereitzustellen. Das wird im Falle einer mittelschweren Bankenkrise oder auch nur der Pleite einer einzigen, sehr großen Bank nicht reichen, um wie versprochen alle Einlagen bis 100.000 Euro zu sichern (siehe auch hier). Das Reflexionspapier leistet keinen Beitrag zur Lösung dieses Problems.

Mehr Drive könnte es bei der Kapitalmarktunion geben, also dem Ansinnen, die Finanzmärkte der Eurozone stärker zu integrieren und (insb. Verbriefungen) zu deregulieren. Aufgewertet wird die Kapitalmarktunion durch Bestrebungen nach einer Sicherung der Brexit-Beute. Es gilt, großes Finanzkapital aus der City auf den Kontinent zu locken. Dafür wäre ein großer, integrierter und deregulierter Finanzmarkt hilfreich. Weniger hilfreich wäre dafür übrigens eine Finanztransaktionssteuer. Das letzte Treffen dazu im Rahmen der verstärkten Zusammenarbeit wurde auf französische Initiative hin abgesagt.

Nach 2019, das ist neu, will die Kommission auf zwei Ebenen an die öffentlichen Anleihen ran. Einerseits soll die regulatorische Behandlung von Staatsanleihen so verändert werden, dass sie nicht mehr als sicherer Hafen gelten (S. 23). Dahinter steckt die Idee, dass auch Staaten von den Märkten als ein Marktakteur behandelt werden sollen, um deren Finanzgebaren zu disziplinieren. Anstatt den notorisch unzuverlässigen Politikern soll der Markt sicherstellen, dass die Mitgliedsstaaten sich an die im europäischen Fiskalpakt geforderten Regeln soliden Haushaltens halten.

Mit diesen Formulierungen kommt man wohl aus taktischen Überlegungen Forderungen der Deutschen Bundesbank entgegen. Denn man verlangt im Gegenzug für eine Maßnahme, die – wie ganz richtig im Text festgehalten wird – „das Funktionieren inländischer Finanzsysteme beeinträchtigen und auch die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt möglicherweise in Mitleidenschaft“ ziehen könnte, „eine auf Euro lautende europäische sichere Anlage“ (S. 22). Fraglich ist, ob Eurobonds allein dadurch zustimmungsfähig werden, dass sie nicht mehr so genannt werden.

Wirtschafts- und Fiskalunion

Die Vorschläge der fünf Präsidenten zur Vollendung der Wirtschaftsunion (S. 23ff) ließen bereits einen geplanten Angriff auf Löhne und die Tarifautonomie erahnen. Nun scheint es erstmal bei den bereits eingeführten, eher zahnlosen, nationalen Wettbewerbsausschüssen zu bleiben. Vielmehr als eine erneute Stärkung des europäischen Semesters und eine weitere Vertiefung des Binnenmarktes fällt der Kommission also bis 2019 nicht ein.

Die Vorschläge für die zweite Phase sind bemerkenswert. Im Kern geht es um eine strikte Koppelung vom Erhalt von Finanzmitteln und der Verpflichtung zu „strukturellen Reformen“:

„Dies könnte entweder dadurch erreicht werden, dass den Mitgliedstaaten über einen einschlägigen Fonds Anreize geboten werden, Reformen durchzuführen oder dadurch, dass Auszahlungen der ESI-Fonds ganz oder teilweise von den Fortschritten abhängig gemacht werden, die bei der Umsetzung konkreter Reformen zur Förderung der Konvergenz erzielt wurden“ (S. 25).

Da ist sie wieder, die Troika für alle, die seit Jahren immer wieder in neuem Gewand ins Spiel gebracht wird. Seit 2012 werden Hebel gesucht, um das Konzept der Troika-Diktate von den Krisenländern auf die gesamte Währungsunion zu übertragen. Bisher ohne Erfolg. Effektive Hebel zur autoritären Durchsetzung radikaler Neoliberalisierungsprogramme von außen wurden bisher nur gegenüber Ländern in akuten Krisensituationen gefunden.

Nun sollen über Investitionen und Strukturfondsmittel entsprechende Reformen Souveränitätsverzichte erkauft werden. Ob dieser Ansatz mehr Erfolg haben wird, als seine zahlreichen Vorgänger, darf jedoch bezweifelt werden.

Wie bei den fünf Präsidenten sind im Reflexionspapier die Ansätze der Wirtschaftsunion eng mit jenen der Fiskalunion (S. 25ff) verknüpft. Analog zum Ansatz, Strukturfondsmittel an konkrete Reformzusagen zu koppeln, wird hier eine „makroökonomische Stabilisierungsfunktion“ vorgeschlagen, die offenbar bisher widersprüchliche Vorstellungen zwischen Deutschland und Frankreich zusammenbringen und zugleich mehr Macht in Brüssel konzentrieren sollen.

Bei der Frage nach den Zielen der Stabilisierungsfunktion bringt die Kommission Macrons Eurozonen-Budget ins Spiel. Ein solches könnte gefüllt werden, um daraus antizyklische Investitionen und/oder eine europäische Arbeitslosenversicherung zu finanzieren.

Beides mag erstmal gut klingen, doch Vorsicht ist geboten. Investitionen aus dem Fonds sollen nicht zusätzlich sein, sondern im Krisenfall nationale Investitionen substituieren. Ähnlich ist es bei der Arbeitslosenversicherung, die als Rückfallversicherung vorgeschlagen wird. Mittel aus dem Euro-Budget sollen auch hier nationale Mittel ersetzen. D.h. in beiden Fällen gäbe es nicht ein Mehr an Investitionen und Arbeitslosenunterstützung, sondern eine Verlagerung von Kompetenzen von der nationalen, auf die EU-Ebene, um sie dem Einfluss nationaler, demokratischer Verfahren zu entziehen.

Damit die Deutschen nicht gleich austicken wird klargestellt, dass es „keine dauerhaften Transfers“ geben und die Mittelvergabe abhängig von „dauerhaft solider Politik“ sein soll. Auch hier also wieder die Formel: Finanzmittel als Gegenleistung für eine neoliberale Reformagenda. Denn nichts anderes ist gemeint, wenn die Kommission von „solider Politik“ spricht.

Rechenschaftsunion

Die letzte der im Reflexionspapier thematisierten Unionen könnte man als Rechenschaftsunion bezeichnen. Die fünf Präsidenten waren im entsprechenden Kapitel noch sehr bemüht, so zu klingen, als ginge es um die Herstellung echter demokratischer Kontrolle. Die Kommission spricht nun etwas zurückhaltender von stärkeren Rechenschaftspflichten. Die Vorschläge sind aber inhaltlich weitgehend deckungsgleich:

Erstens sollen Fiskalpakt und ESM in die EU-Verträge überführt (und somit aufgewertet) werden. Eine Überführung des ESM widerspräche allerdings Schäubles Plan, selbigen zu einem Europäischen Währungsfonds auszubauen. Das soll ja explizit außerhalb der EU-Verträge passieren, damit man selbige nicht ändern muss.

Zweitens soll die Eurogruppe, also jenes Gremium, das in den EU-Verträgen nicht auftaucht, von dessen Sitzungen es keine Protokolle gibt, das aber de facto die wesentlichen wirtschafts- und finanzpolitischen Entscheidungen der Euroraum-Ebene einschließlich der Troika-Eingriffe verhandelt, gestärkt werden. Eine offizielle Beschlussfassungskompetenz soll ebenso her wie ein hauptamtlicher Präsident. Dieser soll zugleich Kommissar werden und eine einheitliche Repräsentation der Euroländer in internationalen Gremien wie dem IWF gewährleisten.

Drittens soll ein Euro-Finanzministerium geschaffen werden. Ein alter Schäuble-Vorschlag, der nun von Macron aus der Mottenkiste geholt wurde. Die Leitung dieses Ministeriums soll ebenfalls der Eurogruppenpräsident übernehmen. Zuständig sein könnte das Ministerium für die Überwachung der nationalen Haushalte, die Stabilisierungsfunktion und die europäische Anleihe.

Viele Fragezeichen, wenig Lösungen

Im Vergleich zum 5-Präsidentenbericht lässt sich festhalten, dass die Kommission an vielen Stellen zurückhaltender geworden ist. Aus dem ganzen Papier spricht eine Anerkennung des Umstandes, dass die Heterogenität in der Währungsunion den Vertiefungsphantasien Grenzen setzt. Dort, wo schon in der Vergangenheit politische Konflikte zwischen den dominanten Mitgliedsstaaten weitere Integrationsschritte verhindert haben, bietet die Kommission kaum neuen Lösungen an. Das Papier enthält keine klare Vision, dafür aber sehr viele politische Fragezeichen.

Eine mögliche deutsch-französische Kompromisslinie durchzieht dennoch das gesamte Dokument: Man könnte (Frankreich folgend) mehr Finanzmittel und Kompetenzen auf EU-Ebene zentralisieren, um wirtschaftliche und finanzielle Probleme gemeinschaftlich anzugehen, zugleich aber die Teilhabe an diesen Strukturen (Deutschland folgend) an Souveränitätsverzichte und neoliberale Reformprogramme koppeln.

Diese Linie wurde schon häufiger ausprobiert, bisher mit eher bescheidenem Erfolg. Ob sie nun eine neue deutsch-französische Initiative ermöglicht, durch die der große Wurf doch noch gelingt, wird sich nach der Bundestagswahl zeigen.

Der hohe Stellenwert einiger Vorschläge (backstop, europäische Anleihe) in diesem Papier kann als Ausdruck eines partiellen Machtverlustes Deutschlands und einer Stärkung Frankreichs interpretiert werden. Diese Verschiebung folgt den eingangs angesprochenen politischen Ereignissen, insbesondere dem Brexit. Allerdings geht der politische Gewinn des Brexit nicht ausschließlich an Frankreich. Eine deutsch-französische Kompromisslinie könnte daher ein bisschen wenig sein, um dem Vertiefungsprozess der WWU neuen Schwung zu geben.

Keine Lösung bietet die Kommission auch für das Problem der mangelnden Durchsetzungsfähigkeit von Vertragsänderungen. Dieses Thema wird komplett ausgeklammert, obwohl der Vorschlag, den ESM zu einem Europäischen Währungsfonds auszubauen ja gerade daraus folgt, dass Vertragsänderungen für unrealistisch gehalten werden.

Auch darüber hinaus war Deutschland in den letzten Jahren bemüht, Wege zu finden, Vertragsänderungen zu umgehen. Der Europäische Währungsfonds spielt im Reflexionspapier nur eine untergeordnete Rolle. Höher hängen jene Ideen, mit denen Macron derzeit hausieren geht (Euro-Finanzminister, Euro-Budget). Diese sind jedoch ohne Vertragsänderungen nicht zu machen.

Nun haben sich die Franzosen bei der Präsidentschaftswahl nicht gerade europhil präsentiert, wenn man die Ergebnisse von Mélenchon und Le Pen aus der ersten Runde betrachtet. In Frankreich bräuchte es für Änderungen der EU-Verträge entweder eine 3/5-Mehrheit in beiden Kammern oder ein positives Votum per Referendum. Das ist eher unwahrscheinlich. Und in einigen anderen Ländern sind weder die Hürden niedriger noch die EU beliebter. Der Vertragsänderung müssten alle 27 Mitgliedsstaaten zustimmen.

Alles in allem ist die Kommission 2017 von einem klaren und realistischen Konzept zur Vertiefung der WWU weiter weg, als es die fünf Präsidenten 2015 waren. Junckers „politische Kommission“ geht nicht mehr mit großen Vorschlägen voran, sondern beschränkt sich (wie schon im Weißbuch mit seinen fünf Szenarien) darauf, die vielen Ideen zu ordnen, zur Debatte aufzurufen und pragmatische, kleine Schritte aufzuzeigen.

Zahlreiche Formulierungen à la „Bei vielen der in diesem Papier vorgebrachten Ideen geht es weitgehend um die Justierung der Stellschrauben im Maschinenraum des Euro“ (S. 7) oder „Die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets bilden keine homogene Gruppe oder ein einheitliches Zukunftskonzept für die WWU […] wird es niemals geben“ (S. 18), sprechen für sich. Die Anführer der EU wirken einigermaßen rat- und planlos.

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