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Theorie | 18.07.2017 (editiert am 21.07.2017)

Mehr Flexibilisierung und Wettbewerb?

Flexibilisierung ist weiterhin in aller Munde. Dies zeigt sowohl ein Ökonomenpanel als auch die Überlegungen der frisch gewählten Regierungen in NRW und Schleswig-Holstein. Offensichtlich hat man nichts aus der Vergangenheit gelernt.

Laut Ökonomenpanel der CESifo Gruppe und der FAZ ist die überwiegende Mehrheit deutscher Ökonomen der Auffassung, die derzeit relativ gute Situation Deutschlands sei auf die Politik Gerhard Schröders zurückzuführen. Einer Reform der Agenda Politik erteilen die Ökonomen daher mehrheitlich eine Absage. Schleswig-Holstein denkt über eine Vereinfachung der Sonntagsöffnung nach, während in NRW die Höchstarbeitszeit von 10 Stunden und die Mindestruhephasen von 11 Stunden in Frage gestellt werden. Dies seien veraltete Schutzmechanismen, die in einer modernen digitalen Wirtschaft nichts mehr zu suchen hätten.

Abgesehen davon, dass gerade die Beschleunigung der Arbeitsprozesse im digitalen Zeitalter ein guter Grund dafür wäre, Arbeitnehmer mehr und nicht weniger zu schützen, hat man offensichtlich nichts aus der Vergangenheit gelernt. In den vergangenen Jahrzehnten haben Flexibilisierungen in Deutschland regelmäßig nichts gebracht außer der Verschlechterung der Arbeitsbedingungen. Häufig haben sie zudem die Verhandlungsposition der Arbeitnehmer geschwächt und wurden daher von einer sehr schwachen Lohnentwicklung begleitet, die sowohl der deutschen als auch der europäischen Wirtschaft abträglich war und den Wettbewerb um Innovationen gesenkt hat. Die Phase ungenügender Lohnsteigerungen begann nicht erst mit der Agenda 2010.

Der Trugschluss der Verallgemeinerung

In der öffentlichen Debatte wird die Behauptung, sinkende Löhne führten zu mehr Arbeitsplätzen, meistens kritiklos hingenommen. Einige Personen sprechen sich eventuell aus sozialen Gründen dafür aus, dass die Löhne nicht so stark fallen sollten, grundsätzlich aber kann man sich dieser Logik nicht verweigern. In progressiven Kreisen links wie rechts wird daher auch über Alternativen zum Lohneinkommen nachgedacht (zum Beispiel in Form eines bedingungslosen Grundeinkommens), weil man von den niedrigen Löhnen, die am Markt erzielt werden, nicht leben kann.

Die trügerische Logik, dass Arbeitslosigkeit durch ein zu hohes Lohnniveau entsteht, gilt aber bestenfalls aus einzelwirtschaftlicher Sicht. Wenn ein einzelner Unternehmer seinen Angestellten einen niedrigeren Lohn zahlt, erhöht sich zunächst sein Gewinn, weil er jetzt pro verkaufte Einheit geringere Kosten hat. Sollte er den zusätzlichen Gewinn nun investieren und expandieren, könnte es sein, dass er zusätzliche Arbeitskräfte einstellt. Allein dieser Schritt ist an sich schon fragwürdig, weil der Unternehmer ja bisher nicht mehr verkauft. Aber man könnte argumentieren, dass der höhere Gewinn ihn so positiv stimmt, dass er seine Produktion ausweitet.

Auf gesamtwirtschaftlicher Ebene ist hingegen völlig klar, dass dieser Zusammenhang nicht mehr besteht. Wenn nämlich alle Unternehmen gleichzeitig ihre Löhne senken, kommt es zum sogenannten Trugschluss der Verallgemeinerung, der quasi das Fundament makroökonomischer Überlegungen darstellt (siehe auch den vor Kurzem veröffentlichten Artikel von Heiner Flassbeck hier).

Wenn das allgemeine Lohnniveau sinkt, dann fehlt es den Unternehmern an Nachfrage und sie werden ihre geplanten Verkaufszahlen nicht erreichen. Daraufhin werden sich die Lager der Unternehmen füllen. Um ihre Produkte doch noch zu verkaufen, werden sie nun vermutlich die Preise senken, womit die Lohnsenkung nichts anderes gebracht hat, als die Inflationsrate zu reduzieren ohne einen Effekt auf die Beschäftigung gehabt zu haben. Und im Übergangsprozess könnte es sogar noch Schlimmer kommen: Vermutlich werden die Unternehmen bei vollem Lager ihre Produktion verringern, was zu Entlassungen führt, die eine weitere Senkung der Nachfrage nach sich ziehen.

Ähnliches kann man zu den Vorschlägen aus NRW und Schleswig-Holstein sagen. Auch hier hat kein Unternehmen einen Vorteil von der neuen Regelung, wenn alle sie anwenden können. Man wird sie letztlich anwenden müssen, weil es ansonsten der Konkurrent macht und einen vom Markt verdrängt. Im unrealistischen Grenzfall eines perfekten Wettbewerbs werden solche Maßnahmen entweder von allen oder keinem genutzt. Daher hat auch niemand an Wettbewerbsfähigkeit gegenüber dem anderen gewonnen.

Unternehmen, die diese Regelung nicht nutzen wollen, sollten sich darüber im Klaren sein und sich öffentlich dagegen äußern. Eine Sonntagsöffnung wird nicht zu mehr Nachfrage führen, solange niemand mehr verdient. Es wird lediglich eine Verschiebung der Verkäufe von jenen Läden geben, die Sonntags nicht öffnen, zu denen, die es tun. Deshalb werden es am Ende alle machen, wodurch niemand dazugewinnt, aber alle Arbeitnehmer schlechter gestellt sind.

Möglich ist auch, dass sich der Trugschluss der Verallgemeinerung umkehrt. Nur wenn alle Unternehmen gleichzeitig zusätzliche Arbeitnehmer einstellen, um ihre Geschäfte am Sonntag zu öffnen, könnten die Einkommen derart steigen, dass auch zusätzliche Produkte verkauft werden – da zusätzliche Nachfrage entstanden ist. Wenn aber nur vereinzelte Geschäfte öffnen, gibt es keinen nennenswerten Anstieg der Nachfrage und man wird im Schnitt einen geringeren Gewinn machen. [1] Die gleiche Nachfrage trifft nun auf höhere Arbeitskosten. Unter diesen Umständen werden einige Geschäfteinhaber in der näheren Zukunft vermutlich von Lohnerhöhungen absehen, um die Arbeitskosten wieder zu reduzieren.

Diese Gesetzesänderung nun damit zu begründen, dass man den Einzelhandel stärken wolle, wirkt besonders perfide, wo doch gerade dieser Sektor unter der schwachen Lohnentwicklung der letzten Jahre gelitten hat, welche die Folge der Flexibilisierungspolitik ist.

Inflation, Produktivität und Löhne

Auf Makroskop wurden obige Überlegungen schon häufiger dargestellt und darauf verwiesen, dass das aggregierte Lohnniveau eine makroökonomische Stabilisierungsfunktion hat (z.B. hier und hier). Löhne sollten um die Produktivität und die Inflationsrate steigen:

  • Eine höhere Produktivität führt zu einer höheren Produktion bei gleicher Beschäftigung. Steigen die Löhne gleichermaßen, können die Arbeitnehmer diese zusätzliche Produktion auch nachfragen.
  • Höhere Preise verteuern die Produkte und senken die Kaufkraft der Arbeitnehmer. Bei gleichermaßen steigenden Löhnen gilt, dass man die bisherige Produktion auch weiterhin abkaufen kann.

Steigen die Löhne stärker als die Produktivität, steigen die Preise, andernfalls fallen sie. Steigen die Löhne beispielsweise um die Produktivität plus 2 %, so steigen auch die Preise um 2 %. Sinkende Löhne führen demnach zu sinkenden Preisen, aber nicht zu sinkender Arbeitslosigkeit. Da sich das Verhältnis von Kosten (in Form von Löhnen) zu Erträgen (in Form von Preisen) nicht verändert, entsteht keine Möglichkeit, sinkende Kosten zu verwenden, um die Beschäftigung zu erhöhen.

Dass dies keine bloße Theorie ist, kann man sich an der Lohnentwicklung in Deutschland klar machen. Abbildung 1 verdeutlicht den Zusammenhang grafisch und zeigt neben der Inflationsrate auch die Veränderung der nominalen Lohnstückkosten. Letztere stellen die um die Produktivität bereinigte Lohnveränderung dar. Steigt die Produktivität, sinken die Kosten pro hergestellter Einheit. Wird dieser Effekt aus den Lohnveränderungen herausgerechnet, dann bleibt der Teil der Lohnsteigerung übrig, der zu höheren Kosten führt. Es lässt sich in der Abbildung erkennen, dass die Entwicklung der nominalen Lohnstückkosten die Inflationsrate determiniert.



Rigide Löhne – Fluch oder Segen?

Die Flexibilisierung des deutschen Arbeitsmarktes hat nicht erst mit der Agenda-Politik begonnen. In den 1990er Jahren gab es eine Vielzahl von sogenannten Flexibilisierungsmaßnahmen, die zu einer Abschwächung der Lohnsteigerungen geführt hat. Diese wurden in Teilen sogar in Kooperation mit den Gewerkschaften erarbeitet. Die Hoffnung war, man könne so die Arbeitslosigkeit senken.

Damit unterlag man dem selben Trugschluss der Verallgemeinerung, der oben dargestellt wurde. Das Ergebnis all dieser Maßnahmen war immer eine sinkende Inflationsrate, aber nie eine sinkende Arbeitslosigkeit. Hier ein Ausschnitt der Maßnahmen:

  • 1995, Bündnis für Arbeit I unter Kohl: Lohnforderungen sollten sich ausschließlich an der Preissteigerung und nicht mehr an der Produktivitätsentwicklung orientieren. Zudem wurden die Arbeitszeiten flexibilisiert (u.a. Teilzeitarbeit, flexiblere Handhabung von Überstunden). Die Folge waren schwache Lohnsteigerungen und eine sinkende Inflationsrate bei steigender Arbeitslosigkeit.
  • 1998, Bündnis für Arbeit II unter Schröder: Der Sachverständigenrat riet dazu, in der Lohnpolitik Produktivitätsfortschritte für zusätzliche Beschäftigung zu reservieren. Vereinbart wurden daraufhin eine Reihe von Flexibilisierungen, z.B. Öffnungsklauseln in Flächentarifverträgen. Die Folge waren wieder schwache Lohnsteigerungen und eine sinkende Inflationsrate bei steigender Arbeitslosigkeit.
  • 2003, Agenda 2010 unter Schröder: Die Kürzung des Arbeitslosengeldes sowie die Verkürzung der Bezugsdauer hat die Bereitschaft geringere Löhne zu akzeptieren erhöht. Zudem wurde der Niedriglohnsektor sowie die Teilzeitarbeit stark ausgebaut und eine Reihe weiterer Flexibilisierungen durchgeführt. Die Folge waren wieder schwache Lohnsteigerungen und eine sinkende Inflationsrate bei steigender Arbeitslosigkeit.

Abbildung 2 zeigt zusätzlich zur Inflation und den Lohnstückkosten die Entwicklung der Arbeitslosigkeit. Um sich nicht von kurzfristigen Schwankungen ablenken zu lassen, wurden 5-Jahres-Durchschnitte gebildet. Auch wenn viele zusätzliche Einflussfaktoren bei der Entwicklung der Arbeitslosigkeit eine Rolle spielen, lassen sich dennoch einige Schlussfolgerungen ziehen.

Die Arbeitslosigkeit ist seit den Ölpreiskrisen der 1970er Jahre bis 2005 nahezu kontinuierlich angestiegen. Dies war auch in der Zeit nach 1995 der Fall, die, wie oben gezeigt, von Arbeitsmarktflexibilisierungen geprägt war. Die Verschlechterung der Arbeitsbedingungen – nichts anderes sind Flexibilisierungen – sollten gemeinsam mit den moderaten Lohnforderungen gemäß der einzelwirtschaftlichen Logik die Nachfrage nach Arbeitskräften steigern.

Dies ist nicht passiert, obwohl die Lohnentwicklung so moderat war, sondern gerade weil sie so moderat war. Die steigenden Exporte konnten den Rückgang der Massenkaufkraft nicht kompensieren, bis 2006 der Exportanteil am Bruttoinlandsprodukt endlich so groß war, dass man über die Nachfrage der ausländischen Handelspartner die Produktion und damit die Beschäftigung erhöhen konnte. Das kann aber keine langfristige Strategie sein, weil unsere Überschüsse die Defizite der Handelspartner sind, die uns sicher nicht dauerhaft mit ihrer Nachfrage unter die Arme greifen können.

Anders formuliert: Wir exportieren mit unseren Gütern auch unsere Arbeitslosigkeit ins Ausland. Es ist die deutsche Strategie, die daher die Idee eines starken, gemeinsamen Währungsraumes untergräbt, weil man den europäischen Handelspartner keine Chance gibt, uns auf Augenhöhe zu begegnen. Und auch aus deutscher Sicht ist diese Strategie äußerst fragwürdig, da es deutsche Arbeitnehmer sind, die nun mehr Güter und Dienstleistungen produzieren, als sie selber verbrauchen.



In den sogenannten Disinflationsperioden (Phasen fallender Inflationsraten) ist die Arbeitslosenquote in der Regel gestiegen. Dies würden auch Maintream-Ökonomen nicht bestreiten und auf den Zusammenhang der Phillipskurve hinweisen: Man kann die Inflationsrate nur senken, wenn man vorübergehend eine Überschussarbeitslosigkeit in Kauf nimmt. Diese diszipliniert die Arbeitnehmer, keine zu hohen Lohnsteigerungen zu fordern.

Jedoch sollte dieser Logik folgend die Arbeitslosenquote nach der Disinflation wieder zu ihrem alten Gleichgewicht zurückkehren. Wenn die Disinflation die Folge von ’strukturellen‘ Verbesserungen ist (wie die oben beschriebenen Arbeitsmarktflexibilisierungen), dann sollte bei sinkender Inflationsrate die Arbeitslosigkeit sogar mit ihr zurückgehen.

Die Abbildung zeigt deutlich, wie realitätsfern dieses Konzept der gleichgewichtigen, strukturell bedingten Arbeitslosigkeit (häufig auch NAIRU) ist. In den 80ern wurde der Sozialstaatsausbau gestoppt und seit den 90ern wurde der Arbeitsmarkt flexibilisiert. Maßnahmen, die aus Sicht des Mainstreams eine strukturelle Verbesserung darstellen und zu einer Reduzierung der gleichgewichtigen Arbeitslosenquote führen sollten. Stattdessen hat sich die Arbeitslosigkeit auf immer höheren Niveaus stabilisiert.

Die gleichgewichtige Arbeitslosenquote folgt also der tatsächlichen Arbeitslosigkeit und ist somit gar keine. Ein konjunkturell bedingter Anstieg der Arbeitslosigkeit verfestigt sich, wenn man dem Abschwung nicht mit Geld- und Fiskalpolitik (kurz: höheren Ausgaben) entschieden entgegenwirkt. Aufgrund der fehlenden Nachfrage gelingt es nicht, die Arbeitslosigkeit wieder zum alten Niveau zurückzuführen. Die Unternehmen weiten ihre Produktion nicht genügend aus, um den Arbeitsmarkt zu räumen und der kurzfristige Anstieg der Arbeitslosigkeit wird so zu einem dauerhaften.

Solche Pfadabhängigkeiten werden von einer Vielzahl theoretischer und empirischer Arbeiten bestätigt. Die Literatur hierzu ist umfangreich und stellt das Konzept der NAIRU in Frage. [2]

Im zweiten Teil werden der Einfluss flexibler Arbeitsmärkte auf das langfristige Wachstum verdeutlicht und die Wettbewerbsverzerrungen diskutiert, die durch Lohnsenkungen in einem gemeinsamen Währungsraum entstehen.


Fußnoten

[1] Dies soll kein Plädoyer für eine flächendeckende Flexibilisierung der Ladenöffnungszeiten sein, auch wenn sie theoretisch bei gleichzeitiger und flächendeckender Einstellung zusätzlicher Arbeitnehmer auch positive Effekte haben könnte. Abgesehen von den Umsetzungsproblemen einer solchen Strategie, gibt es wesentlich arbeitnehmerfreundliche Möglichkeiten dem Einzelhandel zu helfen.

[2] Eine sehr gute Zusammenfassung der Literatur zur Phillipskurve und der NAIRU findet man in Mitchell, W. und Muysken, J. (2008), Full Employment Abandoned: Shifting Sands and Policy Failures, Edward Elgar Publishing Ltd. Die Autoren argumentieren, dass die Akzeptanz des Phillipskurvenzusammenhangs (sinkende Arbeitslosigkeit führt zu höherer Inflation) von Anfang an ein Fehler war, da Vollbeschäftigung von nun an mit einem Preis in Form von Inflation versehen wurde. Der Weg zur gleichgewichtigen Arbeitslosenquote und somit zum ökonomischen Denken der 1920er Jahre war von dort aus vorgezeichnet.

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