Eurozone | 08.08.2017 (editiert am 09.08.2017)

Vom Nutzen strukturell-institutioneller Erklärungen

Auch wenn die Öffentlichkeit in Deutschland es kaum mehr wahrnimmt, ist die Eurokrise noch lange nicht überwunden. Angesichts der Hartnäckigkeit der Krise ist die Bestimmung ihrer Ursachen nach wie vor von großer Brisanz.

Insbesondere die Jugendarbeitslosigkeit ist nicht nur in Griechenland, sondern auch in Ländern wie Italien und Spanien mit etwa 40% nach wie vor unerträglich hoch. Hier droht eine verlorene Generation heranzuwachsen. Die Zustimmung zur Europäischen Union ist außerhalb Deutschlands weiterhin auf einem sehr niedrigen Niveau, auch wenn die unrühmlichen Beispiele von Brexit und Trump etwas zur Stabilisierung der Union beigetragen haben.

Über die ökonomischen Ursachen der Eurokrise hat sich in den vergangenen Wochen auf Makroskop eine Kontroverse abgezeichnet. Auf der einen Seite steht eine Artikelserie von Fritz Scharpf (hier, hier, hier und hier), die sich kritisch mit der Strategie einer „erzwungen strukturellen Konvergenz“ zur Überwindung der Eurokrise beschäftigt, auf der anderen Seite stehen einige Stellungnahmen von Heiner Flassbeck (hier und hier), der Scharpfs Interpretation ablehnt und stattdessen die Entstehung der Eurokrise auf ein Versagen der deutschen Wirtschaftspolitik zurück führt.

Die Kontroverse zwischen Flassbeck und Scharpf ist recht typisch für die unterschiedliche Wahrnehmung von vielen Wirtschaftswissenschaftlern einerseits und Politikwissenschaftlern und Soziologen andererseits. Die meisten Wirtschaftswissenschaftler gehen davon aus, dass die Entstehung der Eurokrise das Resultat einer „unvernünftigen“ Wirtschaftspolitik, also prinzipiell auch vermeidbar gewesen ist. Keynesianer und Ordoliberale unterscheiden sich in Bezug auf diese Grundannahme kaum, auch wenn sie sehr unterschiedliche Vorstellungen von einer „vernünftigen“ Wirtschaftspolitik haben.

Jene Politikwissenschaftler – aus den Teildisziplinen der Vergleichenden und der Internationalen Politischen Ökonomie – und Wirtschaftssoziologen, die sich systematisch mit der Entstehung der Eurokrise auseinander gesetzt haben, betonen hingegen zumeist die Unvermeidbarkeit schwerer Krisen, die sich aus dem Zusammenspannen sehr unterschiedlich verfasster Ökonomien in einem Verbund starrer Wechselkurse und mit einer gemeinsamen Zentralbank ergeben. Verglichen mit der Perspektive der Wirtschaftswissenschaft spielen sie die Möglichkeit wirtschaftspolitischer „Agency“ tendenziell herunter und betonen hingegen kurz- bis mittelfristige strukturelle Zwänge. Die meisten dieser Sozioökonomen lokalisieren solche Zwänge in den unterschiedlichen ökonomischen Institutionen, die sich in den Mitgliedsländern historisch herausgebildet haben. Sie argumentieren damit zumeist institutionell-strukturell, nicht strukturell deterministisch, wie es etwa marxistische Autoren tun, etwa in Bezug auf die im Kapitalismus unabwendbare Ausbeutung der Peripherie durch das Zentrum. Hinzu kommt insbesondere bei politökonomischen Autoren noch die Einbeziehung – ebenfalls allenfalls mittelfristig zu ändernder – politischer Kräfteverhältnisse, die im Einzelfall dazu führen können, dass an sich sehr sinnvolle wirtschaftspolitische Vorschläge in der Praxis keine Chance auf Verwirklichung genießen.

Nun ist in der Wirklichkeit immer beides, „Agency“ und „Structure“, relevant. Da aber in der Diskussion die Perspektive wirtschaftspolitischer „Agency“ bisher klar dominiert, möchte ich nachfolgend die Vorzüge institutionell-struktureller Erklärungen der Eurokrise verdeutlichen. Ausgangspunkt sind dabei neuere Entwicklungen in der Vergleichenden Kapitalismusforschung („Comparative Capitalism“), die in den letzten Jahren eine Vielzahl von empirischen Studien über die Ursprünge der Eurokrise angeleitet haben (eine ausführliche Darstellung findet sich hier).

Die Perspektive der Vergleichenden Kapitalismusforschung

Eine wichtige Grundannahme der Vergleichenden Kapitalismusforschung besteht darin, dass sich in den letzten Jahrzehnten in Europa sehr verschiedene Wirtschaftsmodelle herausgebildet haben, die sich – vereinfachend – zu einigen Grundtypen zusammenfassen lassen. Unterschiedliche nationale Institutionen führen zu unterschiedlichen wirtschaftlichen Fähigkeiten. Zentrale Institutionen sind dabei beispielsweise das System der Lohnfindung, das Innovationssystem und das Finanzsystem sowie der übergreifende Koordinationsmechanismus, der sich quer durch diese Institutionen zieht. In der Europäischen Union führt die Kombination dieser Institutionen zu vier unterschiedlichen Typen, die koordinierten Ökonomien etwa in Deutschland und Österreich, die abhängigen Ökonomien in Mittelosteuropa, die liberale Ökonomie in Großbritannien und die gemischten oder staatsorientierten Ökonomien in Südeuropa und Frankreich.

Aus dieser Perspektive lassen sich nun eine ganze Reihe von Aspekten der Eurokrise erklären. Zunächst muss dafür allerdings verdeutlicht werden, was genau „die Eurokrise“ überhaupt ist. In deutschen Medien wird sie beispielsweise auch als „Staatsschuldenkrise“ bezeichnet. Eine starke Erhöhung der staatlichen Verschuldung in Relation zur Wirtschaftsleistung betrifft aber eigentlich nur Griechenland. In Spanien beispielsweise ist es eher eine Krise der privaten Verschuldung, die nur durch eine Bankenrettung auch zu einer Staatsschuldenkrise geworden ist. Neben diesen Schuldenkrisen ist es aber vor allem auch eine Krise der preislichen Wettbewerbsfähigkeit, also einer problematischen Auseinanderentwicklung von Inflationsraten und Lohnstückkosten innerhalb der Eurozone. Und schließlich finden wir in einigen südeuropäischen Ländern – insbesondere Italien – auch eine Krise der produktbezogenen Wettbewerbsfähigkeit (insbesondere in Bezug auf den Aufstieg von Schwellenländern wie China), die ebenfalls zum Teil auf den Euro zurückzuführen ist. Eine umfassende Erklärung der Eurokrise muss alle vier Facetten abdecken, staatliche und private Verschuldung, preisliche und produktbezogene Wettbewerbsfähigkeit.

Im Kern der Eurokrise – hier sind sich auch Heiner Flassbeck und Fritz Scharpf einig – steht das Problem der preislichen Wettbewerbsfähigkeit, vor allem in handelbaren Sektoren. Hinter diesem Problem steht die problematische Koexistenz von koordinierten und gemischten Ökonomien in einer Währungsunion. Die zentrale Institution ist das System der Lohnfindung. Während einer koordinierten Ökonomie wie der deutschen eine orchestrierte Strategie der Lohnzurückhaltung leicht möglich ist, fehlt diese Fähigkeit den gemischten Ökonomien mit ihren konkurrierenden Gewerkschaften und dem entsprechend fragmentierten System der Lohnfindung. Eine einseitige Strategie der Lohnzurückhaltung (eines sehr großen Mitgliedslandes) führt dann zu den in der Eurokrise beobachteten Divergenzen von Lohnstückkosten und Inflationsraten.

Nicht nur preislich, sondern auch produktbezogen kann ein Auseinanderlaufen der Wettbewerbsfähigkeit beobachtet werden. Hier hat das deutsche Modell des koordinierten Kapitalismus ein System der inkrementellen Innovation entwickelt, das beispielsweise bei Produkten wie dem hochwertigen Maschinenbau und Luxusautomobilen zu besonderen Vorteilen führt – Produkte, die sich einer starken Nachfrage aus den aufstrebenden Schwellenländern erfreuen. In dieser Hinsicht gibt es einen deutlichen Kontrast zu den südeuropäischen Ökonomien (zum Beispiel Italien), deren Innovationssystem traditionell stärker auf preissensible Produkte im mittleren Innovationssegment spezialisiert ist, etwa Textilien, Schuhe oder Möbel. In diesen Segmenten treten nun die großen Schwellenländer (und Osteuropa) vermehrt als konkurrierende Anbieter auf, was auch ohne die Währungsunion zu einer verschärften Konkurrenz geführt hätte. Eine gemeinsame Währung mit der erfolgreichen deutschen Exportökonomie intensiviert aber die Wettbewerbsprobleme der südeuropäischen Unternehmen gegenüber ihren Konkurrenten in Schwellenländern, da der Wechselkurs des Euros viel härter ist, als eine imaginäre südeuropäische Währung. Letzteres ist ein gravierendes Problem bei preissensiblen Produkten, nicht so sehr bei Luxusautos.

In Bezug auf die nach Einführung des Euros gestiegene staatliche Verschuldung stellt die Vergleichende Kapitalismusforschung die Verringerung der Zinssätze für südeuropäische Kreditnehmer nach Einführung der gemeinsamen Währung in den Vordergrund ihrer Analyse. Insbesondere in Bezug auf Griechenland kommt hier der klassische institutionelle Koordinationsmechanismus zum Tragen. Zentraler Ansprechpartner für Unternehmen und Gewerkschaften ist hier der Staat. In einer schwierigen wirtschaftlichen Lage wird der Staat um Schutz- und Unterstützungsmaßnahmen angegangen. Traditionell war eine Währungsabwertung hier ein geeignetes Mittel. Nach der Einführung der gemeinsamen Währung ist diese staatliche Ressource zwar weggefallen, wurde aber durch eine alternative Option ersetzt, eine zunehmende staatliche Verschuldung.

Auch für die Erhöhung der privaten Verschuldung in der südlichen Eurozone war der Wegfall der Risikoprämien in Bezug auf die Möglichkeit einer Abwertung hilfreich, insofern er es erlaubte, Haushalten und Unternehmen Kredite mit verringerten Zinssätzen zu vergeben. Angesichts der – im Vergleich zum deutschen Modell – deutlich größeren Bereitschaft zur Ankurbelung der Wirtschaft über kreditfinanzierten Konsum wurde davon in den gemischten Ökonomien auch reichlich Gebrauch gemacht, etwa im spanischen Immobilienboom, mit weiteren problematischen Konsequenzen für die Konvergenz der Inflationsraten in der Eurozone.

Implikationen für die Debatte um strukturelle Gründe der Eurokrise

Aufbauend auf dieser Darstellung können wir nun – mit einem Fokus auf den Systemen der Lohnfindung – einige Missverständnisse in der Debatte zwischen Heiner Flassbeck und Fritz Scharpf klären und sie in einen größeren Kontext einbetten. So verkennt die Frage „Ist der Süden Europas „strukturell“ rückständig?“ die grundlegende Perspektive der Vergleichenden Kapitalismusforschung. Aus dieser Perspektive gibt es keine Länder, die „vorne“ und andere, die „rückständig“ seien, wie das Modernisierungstheorien behaupten würden, sondern nur unterschiedliche Kapitalismusformen mit ihren jeweils spezifischen Vorteilen und Nachteilen. Das koordinierte Modell hat aus dieser Perspektive übrigens auch massive Nachteile, etwa in Bezug auf die politische Wahrscheinlichkeit einer fiskalischen Stimulierung der Binnennachfrage.

Deutlich wird aus der hier eingenommenen Perspektive der Vergleichenden Kapitalismusforschung auch, dass es eben kein Zufall ist, dass Deutschland erfolgreich eine Strategie der Lohnzurückhaltung verfolgen konnte, um sich Wettbewerbsvorteile zu verschaffen: Nur koordinierte Kapitalismen wie Deutschland haben mit ihrem System der Lohnfindung die Option, leicht eine umfassende Lohndumpingstrategie zu verfolgen (Und Deutschland hatte nach den Rezessionen der frühen 1990er und frühen 2000er Jahre dazu auch einen Anlass). In anderen europäischen Ländern verhindert die Existenz stark rivalisierender Gewerkschaften eine solche Strategie (ein quantitativer Nachweis findet sich hier). Angesichts der quasi unüberwindbaren Schwierigkeiten, ein koordiniertes System der Lohnfindung kurzfristig zu etablieren, hat man es nach Ausbruch der Eurokrise in den Ländern des Südens daher mit einer institutionell leichter zu realisierenden Lohnsenkungsstrategie versucht, nämlich einer Liberalisierung der Arbeitsmärkte und Schwächung der Gewerkschaften, mit allerdings tragischen Konsequenzen für die Entwicklung der Binnennachfrage.

Vor dem Hintergrund der Vergleichenden Kapitalismusforschung kann auch die in der Kontroverse dokumentierte Divergenz der heutigen Exportquoten zwischen Deutschland einerseits und Frankreich, Italien und Spanien andererseits gut erklärt werden. Heiner Flassbeck weist zu Recht darauf hin, dass Deutschland erst etwa mit Einführung des Euros zu einer – für große Volkswirtschaften vollkommen untypischen – Exportökonomie geworden ist. Auf den ersten Blick spricht diese drastische Veränderung in relativ kurzer Zeit gegen eine institutionell-strukturelle Erklärung. Aber bei genauerer Analyse passt sie dann doch, wie Scharpf in der zugrundeliegenden Publikation (auf den Seiten 14-15) erläutert: Vor Einführung des Euros wurde die durch ein System koordinierter Lohnfindung und der dadurch leicht möglichen Lohnmoderation erleichterten Exporterträge immer wieder durch Währungsaufwertungen kompensiert. Nach Einführung der gemeinsamen Währung fiel dieser dämpfende Effekt dann schlagartig weg (wobei die bereits seit Mitte der 1990er Jahre von etwa 20% auf derzeit über 45% ansteigende Exportquote auch durch die Sonderfaktoren des Falls des Eisernen Vorhangs und der Öffnung der chinesischen Ökonomie begünstigt wurde).

Auch die seit der Krise verfolgte Eurorettungsstrategie lässt sich aus dieser Perspektive gut einordnen. Da sich in Deutschland die starke Rolle der Exportsektoren verfestigt hat (auch politisch) und daher nicht zu erwarten ist, dass die deutschen Arbeitgeber und Gewerkschaften in diesen Sektoren freiwillig durch eine mehrjährige Strategie stark überproportionaler Lohnerhöhungen (und der politischen Unterstützung einer fiskalischen Stimulierung der Binnenökonomie) zu einer nominalen Konvergenz beitragen, ist – bei einer Beibehaltung der Währungsunion – in den anderen Ländern der Versuch einer erzwungenen Konvergenz auf das deutsche Modell eine naheliegende Konsequenz. Diese Strategie – und die damit verbundenen Austeritätsmaßnahmen – sind daher auch keine reine Bosheit oder Dummheit, wie von ihren Kritikern häufig unterstellt. Es ist allerdings nicht ohne Ironie, dass im Rahmen der Strategie der strukturellen Konvergenz nun auf eine Atomisierung des Systems der Lohnverhandlungen in Südeuropa und Frankreich gesetzt wird: das ist nicht nur das Gegenteil des koordinierten deutschen Systems, sondern auch der Sargnagel für jedes System einer transnationalen Lohnkoordination in der Eurozone.

Aus politökonomischer Perspektive geht es hier im Übrigen auch nicht nur um die Veränderung von Daten wie der Entwicklung der Lohnstückkosten und Preise. Es geht insbesondere auch um eine Verschiebung der politischen Kräfteverhältnisse. Auch in dieser Hinsicht sollen die anderen Eurozonenökonomien dem deutschen Modell angepasst werden, mit einer Ausweitung des Anteils der Bevölkerung, die in Sektoren arbeitet, die internationaler Konkurrenz ausgesetzt sind und einer Verringerung jener Anteile, die in den geschützten Sektoren – etwa dem Staatsapparat – arbeiten. Damit sollen auch in Südeuropa und Frankreich dauerhafte gesellschaftliche Mehrheiten für eine wettbewerbsorientierte Wirtschaftspolitik a la Deutschland geschaffen werden. Diese strukturelle Konvergenz soll langfristig dazu führen, dass in der Eurozone schließlich jene Homogenität vorherrscht, die nach gängiger Analyse für das reibungslose Funktionieren einer Währungsunion notwendig ist.

Dass mit der Politik der erzwungenen Konvergenz nicht nur ein südeuropäisches Wachstumsmodell zerstört wird, das vor Einführung der Währungsunion ganz gut funktioniert hat, dass die Strategie (zumindest in der Übergangsphase) extrem hohe Arbeitslosigkeit und soziale Verwerfungen mit sich bringt, dass die Strategie in großen Teilen Europas einen nicht unberechtigten Aufschrei über die deutsche Dominanz (oder gar ein Deutsches Imperium) hervorruft, dass die Verwandlung der gesamten Eurozone in eine Exportüberschussökonomie zu erheblichen Spannungen mit anderen Wirtschaftsräumen führt und dass die zwangsweise Konvergenzstrategie schon mangels ausreichender demokratischer Legitimität vollkommen inakzeptabel ist, steht natürlich auf einem ganz anderen Blatt. Aus der Perspektive der Vergleichenden Kapitalismusforschung ist daher eine Flexibilisierung der gemeinsamen Währung im Rahmen eines „Europäischen Währungsverbundes“ die erträgliche und realistische Alternative.

Anmelden