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Eurozone | 25.09.2017 (editiert am 26.09.2017)

Junckers große Eurozone: Zwischen Traum und Wirklichkeit

EU-Kommissions Präsident Juncker will, dass alle Mitgliedsländer den Euro übernehmen. Das ruft reflexhaft die Maastricht-Kriterien auf den Plan. Doch Staatsschulden und Neuverschuldung taugen kaum als Gradmesser für die Eignung zur Währungsunion.

Bei seiner Grundsatzrede zur Lage der Europäischen Union erklärte Jean-Claude Juncker, der Euro solle die einheitliche Währung aller EU-Staaten werden. Obwohl er dafür keinen Zeitrahmen nannte und obwohl die Verträge die Einführung des Euro außer in Großbritannien und Dänemark grundsätzlich vorsehen, führte diese Aussage erwartungsgemäß zu einem großen Echo. Während Schäuble die Aussagen zumindest offiziell begrüßte, aber vor allem die Einhaltung der Beitrittskriterien anmahnte, gab es aus Kreisen der FDP, CSU, Linkspartei und AfD große Ablehnung.

Schäuble argumentiert also – wie so oft – sehr formalistisch: Wer die vier Maastricht-Kriterien erfüllt, ist geeignet, der Gemeinschaftswährung beizutreten. Wenn die Staatsschuldenquote unter 60 % des BIPs und das laufende Defizit unter 3 % liegt, die Inflation in den drei preisstabilsten Mitgliedsländern nicht um mehr als 1,5 Prozentpunkte übersteigt und die Zinsen langfristiger Staatsanleihen maximal zwei Prozentpunkte über dem Durchschnitt der drei preisstabilsten Mitglieder liegen, dann wäre ein Land demnach „eurotauglich“.

Mit einer Staatsschuldenquote von 28,6 % und einem ausgeglichenen Budget (2016) erfüllt etwa Bulgarien die Defizitkriterien problemlos und auch hinsichtlich der Inflation und der Zinsen liegt das Land innerhalb des Korridors. Das Nachbarland Rumänien lag beim laufenden Defizit 2016 genau an der Grenze und die Zinsen sind etwas höher als es die Maastricht-Vorgaben erlauben, aber auch nicht meilenweit entfernt davon. Unter rein formalen Gesichtspunkten könnten diese beiden Länder also voraussichtlich nach der vorgeschriebenen zweijährigen Teilnahme am Wechselkursmechanismus II der Gemeinschaftswährung beitreten.

 

 


 


 

Ob Schäuble das nun wirklich so meint, sei dahingestellt. Die Kritiker von Junckers Vision nennen allerdings gerade diese beiden Länder als Beispiele für Volkswirtschaften, die auf keinen Fall dem Euro beitreten sollten. Markus Söder etwa sagte:

„Eine Übernahme des Euro für Bulgarien und Rumänien ist absurd. Die beiden Länder sind nicht annähernd bereit für die Euro-Zone. Wir wollen kein zweites Griechenland.“

Bei einem Blick auf die Verschuldungsdaten ist nicht ganz klar, wo die Gemeinsamkeit mit Griechenland liegen könnten – im Jahr des Beitritts 2001 lag das griechische Defizit bei 5,5 % des BIPs und die Staatsschuldenquote bei 107,1 %. Möglicherweise meinte Söder aber auch gar nicht die Staatsverschuldung, sondern das Gleiche wie Sarah Wagenknecht:

„Der Vorschlag, weitere Länder, die sich ökonomisch auf einem ganz anderen Entwicklungsniveau befinden, in die Währungsunion hinein zu holen, zeugt von ökonomischem Unverstand“.

Genau das scheint das Hauptargument gegen Juncker zu sein: Volkswirtschaften, die sich auf deutlich unterschiedlichen Entwicklungsniveau befinden, können keine gemeinsame Währung haben. So gesehen gäbe es dann auch Kriterien, anhand derer eine Eignung für die Gemeinschaftswährung überprüft werden könnte. Allerdings würde es sich dann wohl um ganz andere als die offiziellen Maastricht-Kriterien handeln. Relevant wären dann Kennziffern wie das BIP pro Kopf oder der Kapitalstock je Erwerbstätigen.

Die Aussagen zu Junckers Rede offenbaren somit ein ganz grundsätzliches Problem. Sind die Maastricht-Kriterien überhaupt als Beitrittskriterien geeignet bzw. sinnvoll? Und wenn nein, wäre eine Orientierung an einem wie auch immer definierten Entwicklungsniveau eine sinnvolle Alternative?

Das Ziel der Kriterien muss es am Ende sein, einen stabilen Währungsraum zu gewährleisten. Das wird erreicht, wenn es innerhalb der Währungsunion keinen „hypothetischen“ Wettbewerbsdruck gibt, für den es innerhalb der Union kein Ventil mehr gibt.

Stand Ende 2016 wiesen 13 der 19 Euro-Mitgliedsstaaten (= 68 %) eine Staatsschuldenquote von über 60 % auf. Gewichtet mit dem BIP ist der Anteil noch deutlich höher, denn unter den 60 % liegen mit Luxemburg, Estland, Lettland, Litauen, Malta und der Slowakei nicht direkt ökonomische Schwergewichte.

Allerdings scheint kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Staatsschuldenquote und wirtschaftlicher (oder auch politischer) Stabilität zu bestehen. Zwar könnten die Extreme auf beiden Seiten – Griechenland mit 179 % Schuldenquote und Instabilität auf der einen und Luxemburg mit 20 % und maximaler Stabilität auf der anderen Seite – solch einen Eindruck erwecken. Aber dass Deutschland mit 68,3 % oder Österreich mit 84,6 % instabiler sein sollen als die Slowakei mit 51,9 % oder Litauen mit 40,2 %, darf bezweifelt werden.

Es konnte auch nicht beobachtet werden, dass die Finanzmärkte bezüglich Deutschland während der Krise irgendwie unruhig geworden wären, als die Schuldenquote von schon knapp über 60 % in 2007 auf über 80 % in 2010 Anstieg – eher im Gegenteil. Deutschland wurde gerade während der Krise von den Finanzmärkten zum Stabilitätsanker erkoren. Das Staatsschuldenkriterium und damit letztlich auch das Neuverschuldungskriterium taugen somit kaum als Gradmesser für die Eignung zur Währungsunion.

Dass Inflations- und Wechselkursdifferenzen maßgebliche Determinanten von Wechselkursen sind, ist weitestgehend unbestritten. Insofern liegt es durchaus nahe, dass eine Währungsunion nur funktionieren kann, wenn diese Differenzen zwischen den Mitgliedern nicht zu groß sind. Notwendig wäre demzufolge eigentlich eine Wechselkursanpassung, die dann aber nicht mehr möglich ist. Ein wichtiger Punkt, auf den später zurückzukommen sein wird.

In den Jahren vor Einführung des Euro hat sich aber gezeigt, dass sich die Zinsen in allen späteren Mitgliedsländern dem deutschen Niveau angenähert haben. Das, was also eigentlich Voraussetzung für den Beitritt sein sollte, war dann auch die Folge des vermuteten Beitritts.

 

 

Sicherlich war dies auch auf die fehlende Risikodifferenzierung der Marktteilnehmer zurückzuführen, also die Erwartung, es könne innerhalb der Eurozone nicht zu Ausfällen von Staatsanleihen kommen. Diese Einschätzung hat sich seit der Finanzkrise 2008 zwar verändert. Doch auch aktuell, mit einer größeren Risikodifferenzierung durch den Finanzmarkt, würden lediglich Portugal und Griechenland das Kriterium verfehlen.

Es spricht daher viel dafür, dass eine geringe Zinsdifferenz zwischen den Mitgliedern zwar durchaus sinnvoll ist, wobei jedoch die Mitgliedschaft selbst eine große Konversion bewirkt; wodurch die Zinsdifferenz als Beitrittskriterium zumindest zweifelhaft ist.

Für die Inflation gilt ebenfalls, dass eine große Inflationsdifferenz zwischen zwei Volkswirtschaften üblicherweise Wechselkursanpassungen nach sich zieht. Entsprechend wird eine Währungsunion, in der erklärtermaßen keine Wechselkursanpassung möglich ist, nicht funktionieren, wenn die Differenzen zwischen den Mitgliedsländern zu groß sind (und keine anderen Anpassungsmechanismen gegeben sind).

Die Notenbank – für die Inflationssteuerung verantwortlich – wird diese Kompetenz mit dem Beitritt in die Währungsunion ohnehin an die EZB abgegeben. Neben externen Faktoren wie dem Ölpreis, der von der Geldpolitik kaum beeinflussbar ist (allenfalls indirekt über den Wechselkurs), ist allerdings die Entwicklung der Lohnstückkosten die wichtigste Determinante der Inflation.

Die Lohnstückkosten beeinflussen aber nicht nur die Inflation, sondern auch den Leistungsbilanzsaldo, der wiederum neben Zins- und Inflationsdifferenz wesentlicher Treiber von Wechselkursänderungen ist.

Als Zwischenergebnis kann somit festgehalten werden, dass von den vier Maastricht-Konvergenzkriterien zwei offenbar nahezu keinerlei Auswirkungen auf die Stabilität einer Währungsunion haben. Und von den zweien, die zwar durchaus relevant sind, eignen sich zumindest die Zinsdifferenzen nur bedingt als Beitrittskriterium. Zudem sind dies nur Beitrittskriterien, die aber für eine dauerhafte Funktionsfähigkeit der Währungsunion natürlich auch dauerhaft erfüllt sein müssten.

Die Einhaltung der Maastricht-Kriterien durch Bulgarien und sehr bald wohl auch durch Rumänien sagt somit tatsächlich sehr wenig über deren Eignung für einen Beitritt zum Euroraum aus. Doch haben deswegen die Kritiker Recht, die Rumänien und Bulgarien aufgrund des unterschiedlichen Entwicklungsniveaus zum Rest der Eurozone eine fehlende Eignung unterstellen?

Dass Bulgarien oder Rumänien im Vergleich zu Deutschland oder Österreich arm sind, dürfte unbestritten sein. 2016 lag das BIP pro Kopf von Bulgarien bei knapp 40 % und von Rumänien bei knapp 50 % des deutschen Niveaus.

 

 

Das ist sicherlich ein sehr großer Abstand, der sich seit 2008/09 auch kaum verringert hat. Allerdings sind die Unterschiede innerhalb Deutschlands auch nicht kleiner.

 

 

Das BIP pro Kopf in Hamburg ist fast zweieinhalb Mal so hoch wie in Mecklenburg-Vorpommern. Innerhalb anderer Volkswirtschaften Europas sind die Divergenzen zum Teil noch größer, etwa zwischen London und Wales. Unterschiedliche wirtschaftliche Entwicklungsniveaus sind also nicht automatisch ein Hindernis für eine funktionierende Währungsunion.

Innerhalb der einzelnen Volkswirtschaften können Entwicklungsunterschiede – sofern diese relevant sind – offenbar durch verschiedene Anpassungsmechanismen ausgeglichen werden. Zum einen ist die Arbeitsmobilität innerhalb der jeweiligen Volkswirtschaften deutlich größer als zwischen verschiedenen Ländern. Das heißt, tendenziell gehen die Menschen dorthin, wo es Arbeit und gute Löhne gibt.

In Deutschland ist das an der Einwohnerentwicklung in den fünf neuen Ländern im Vergleich zu Bayern deutlich sichtbar. Während die fünf östlichen Flächenländer zwischen 1991 und 2015 rund 2 Millionen bzw. 14 % der Einwohner verloren haben, ist die Einwohnerzahl Bayerns von rund 11,5 auf 12,8 Millionen gestiegen. Trotz der großen Wohlstandsdifferenzen gibt es aufgrund von Sprach- und Kulturbarrieren innerhalb der Eurozone und der EU-27 keine vergleichbar starke Migration von Arbeitskräften.

Zum anderen gibt es innerhalb der Volkswirtschaften erheblich höhere Transferzahlungen von reicheren in ärmere Regionen. Über den Länderfinanzausgleich in Deutschland werden diese bewusst organisiert, sind zum Teil aber auch „Nebenprodukt“ der normalen Steuer- und Sozialpolitik: Reichere Regionen zahlen tendenziell pro Kopf mehr Steuern und Sozialabgaben in den Topf ein als ärmere Regionen. Gleichzeitig erhalten ärmere Regionen z. B. über das Arbeitslosengeld mehr Leistungen aus diesem Topf als die reicheren Regionen. Innerhalb der EU-27 sind zwar die ärmeren Länder die größten Pro-Kopf-Empfänger, aber das Umverteilungsvolumen ist deutlich kleiner als innerhalb der Staaten.

Grundsätzlich wären diese beiden Mechanismen geeignet, auch auf Ebene der Eurozone eine stabile Währungsunion zu gewährleisten. Eine stärkere Arbeitsmobilität lässt sich aber kaum erzwingen und wäre auch in den Zuwanderungsstaaten sicherlich nur begrenzt so gewünscht. Letzteres gilt noch mehr für höhere Transfers, die sich den Wählern in den Geberländern kaum politisch vermitteln ließen.

Wenn diese beiden Mechanismen allerdings notwendige Bedingung für die Funktionsfähigkeit einer Währungsunion sind, spricht dies nicht nur gegen die von Juncker angestrebte Erweiterung der Eurozone auf alle EU-Mitglieder, sondern gegen einen funktionierenden Euroraum per se.

Die letztlich entscheidende Frage ist also, ob es neben Arbeitsmobilität und Transfers entweder noch weitere mögliche Anpassungsmechanismen gibt oder alternative Konvergenzkriterien, die diesen Namen wirklich verdienen. Also Kennziffern, die bei dauerhafter Einhaltung durch die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass es keinen Anpassungsdruck gibt, der durch Wechselkurs, Arbeitsmobilität oder Transfers ausgeglichen werden müsste.


Schaubild: Wege zur Stabilität zwischen verschiedenen Volkswirtschaften

Quelle: eigene Darstellung

Oben wurde bereits angedeutet, dass die beiden „offiziellen“ Konvergenzkriterien Zins und Inflation durchaus geeignet, aber nur begrenzt von den Regierungen steuerbar sind, und darüber hinaus der Leistungsbilanzsaldo und die Lohnstückkosten relevante Größen darstellen. Die Lohnstückkosten wirken sich dabei ihrerseits auf Inflation und Leistungsbilanz aus.

Viele Regierungen inklusive der deutschen werden vermutlich sagen, dass auch Lohnstückkosten und Leistungsbilanz nicht von der Regierung steuerbar sind. Doch abgesehen davon, dass das bei den offiziellen Kriterien Inflation und Zins auch kein Ausschluss-Argument war, ist der Einfluss des Staates auf die Lohnstückkostenentwicklung und noch mehr auf die Leistungsbilanz sogar größer.

Sicherlich sollte der Staat nicht in die Tarifautonomie eingreifen. Mit dem Mindestlohn und Arbeitskostenzuschüssen kann der Staat aber direkt auf einen nicht unerheblichen Teil der Lohnkosten einwirken und über die Sozialversicherungsbeiträge die Lohnnebenkosten beeinflussen. Genau das hat er in der Vergangenheit auch getan, etwa als 2006 die Mehrwertsteuer erhöht und ein Teil der Mehreinnahmen verwendet wurde, um die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung zu senken.

Allerdings dürfte eine Feinsteuerung der durchschnittlichen Lohnstückkosten in der Volkswirtschaft schwierig sein. Dennoch könnte es hilfreich sein, ähnlich dem Stabilitätsgesetz, eine Zielbandbreite – z. B. +/- 1 Prozentpunkt um die Zielinflationsrate herum – festzulegen, an der sich die Tarifparteien orientieren können. An dieser Stelle sei noch mal darauf hingewiesen, dass eine in etwa gleich hohe Steigerung der Lohnstückkosten in verschiedenen Ländern nicht bedeutet, dass die Löhne gleich stark steigen. Je größer das Produktivitätswachstum, desto stärker können auch die Reallöhne steigen, ohne dass die Lohnstückkosten zu schnell wachsen würden.

Stärkeren und vor allem direkteren Einfluss haben die Regierungen auf die Leistungsbilanz. Die aktuelle Bundesregierung stellt die deutschen Leistungsbilanzüberschüsse zwar gerne als fast naturgegebenes Ergebnis gut arbeitender deutscher Unternehmen dar, hat aber gleichzeitig kein Problem damit, die Regierungen von Leistungsbilanz-Defizitländern diesbezüglich zu ermahnen. Offensichtlich geht die Bundesregierung durchaus davon aus, dass Regierungen auf den Leistungsbilanzsaldo Einfluss nehmen können.

Letztlich gibt es eine Vielzahl von Möglichkeiten, direkt auf den Saldo einzuwirken. So hätte etwa die spanische Regierung in der Zeit des Immobilienbooms, der auch zu einem stark steigenden Konsum beigetragen hatte, die damit verbundenen Leistungsbilanzdefizite über höhere Steuern auf Immobilien oder einen Zuschlag auf den Hypothekenzins bremsen können. Sie hätte auch den Konsum über eine Erhöhung der Mehrwertsteuer bremsen können – so wie es die deutsche Regierung 2006 getan hat, allerdings in einer Situation ohnehin schon hoher Überschüsse.

Die (künftige) deutsche Bundesregierung wiederum könnte die Überschüsse über höhere Investitionsausgaben und gezielte Steuer- und Abgabensenkungen für Haushalte mit niedrigem Einkommen und somit hoher Konsumquote abbauen. Sicherlich kann es kein sinnvolles Ziel sein, ständig eine nahezu ausgeglichene Leistungsbilanz aufzuweisen, zumal es in erster Linie auf die bilateralen Leistungsbilanzsalden innerhalb der Volkswirtschaften der Währungsunion ankommt. Gegenüber Ländern außerhalb der Währungsunion kann dann eine Anpassung über den Wechselkurs erfolgen.

 

 

Vor der Euroeinführung gab es in den vier größten Volkswirtschaften der Eurozone allenfalls Leistungsbilanzsalden von maximal +4 % und von minimal -4 %. Dieses Niveau hatte regelmäßig starke Wechselkurseffekte zur Folge, die dann zu einer Korrektur führten. Dies legt zumindest nahe, dass bei +/-4 % der Wechselkursdruck so groß ist, dass eine Anpassung erfolgen muss. Folglich sollte auch oder erst recht innerhalb einer Währungsunion gelten, dass keine Mitglieds-Volkswirtschaft größere Überschüsse oder höhere Defizite als diese 4 % des BIPs gegenüber den restlichen Mitgliedern aufweisen darf.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass eine Währungsunion mit relativ geringer Arbeitsmobilität und geringen Transfers zwischen den Mitgliedsvolkswirtschaften ohne weitere flankierende Maßnahmen, die den Anpassungsdruck von vornherein verhindern, zu Instabilität neigen wird. Dies gilt allerdings nicht nur für eine Währungsunion von Volkswirtschaften auf deutlich unterschiedlichen wirtschaftlichem Niveau, sondern ganz grundsätzlich.

Die Eurozone verfügt bislang allenfalls eingeschränkt über derartige Mechanismen: Die Schuldenkriterien (die zudem ohnehin nicht eingehalten werden) helfen nicht bei der dauerhaften Stabilisierung. Das Inflationskriterium ist zwar geeignet, kann aber von den Regierungen kaum gesteuert werden und ist zudem kein dauerhaftes Kriterium, sondern dient nur als Eintrittskarte in den Euroraum.

Um die dauerhafte Stabilität der Eurozone – die dann auch durchaus Rumänien und Bulgarien einschließen kann – zu gewährleisten, sollten die geltenden Stabilitätsregeln um folgende Punkte ergänzt werden:

  1. Die Mitgliedstaaten legen als Ziel fest, dass der Leistungsbilanzsaldo gegenüber den allen anderen Mitgliedsländern +/-4 % des BIPs nicht übersteigt. Wird dieser Wert überschritten, werden Gegenmaßnahmen ergriffen.
  2. Jeder einzelne Mitgliedstaat legt fest, dass eine Verbraucherpreisinflation im Rahmen der Zielinflation der EZB angestrebt wird.
  3. Jeder einzelne Mitgliedstaat legt fest, dass bei einer ausgeglichenen Leistungsbilanz (+/-1 % des BIPs) im Vergleich zu den anderen Mitgliedstaaten eine Steigerung der Lohnstückkosten in einer Bandbreite von +/-1 % um die Zielinflation angestrebt wird.

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