Kommentar | 04.10.2017

Vom ersten Augenschein zum Tunnelblick

Will man die Ursachen der zurückhaltenden Lohnpolitik in Deutschland analysieren, führt der kritische Blick auf die Rolle der Betriebsräte der deutschen Exportkonzerne nicht weiter, sondern in eine Sackgasse.

In der Substanz versteht Hardy Koch die jüngere Geschichte der deutschen Tarifpolitik als eine Art Räubergeschichte. Er triumphiert, weil er meint, die Täter gefunden zu haben. Das Verstehen von Wirtschaftsgeschichte kann aber nicht auf ein solches Niveau heruntergebracht werden.

Mit einem Tunnelblick werden die eigentlichen und viel tiefer liegenden Gründe für die deutsche Lohnpolitik nach 1995 systematisch verkannt. So gerät Koch in eine Sackgasse, aus der er offensichtlich nicht mehr herausfinden kann.

Mythos Betriebsräte?

Sicher spielen die Betriebsräte großer Unternehmen eine Rolle für die Tarifpolitik ihrer Gewerkschaft. Das liegt in erster Linie daran, dass die Streikbereitschaft dieser Unternehmen für die Streikmächtigkeit der betreffenden Gewerkschaft von zentraler Bedeutung ist.

Es gibt ein historisches Beispiel, in dem die IG Metall diesen Zusammenhang unzureichend kalkuliert hatte. Der Streik um die 35-Stunden-Woche in Ostdeutschland 2003. Hier mangelte es nicht an der Streikfähigkeit der ostdeutschen Betriebe, sondern die Betriebsräte großer westdeutscher Automobilkonzerne unterstützten diesen Streik nicht, weil dadurch die Produktion auch in Westdeutschland gestört wurde. Das hatte die IG Metall in ihrer Kalkulation des Arbeitskampfes nicht ausreichend berücksichtigt.

Das bedeutet aber nicht, dass die Konzernbetriebsräte die Tarifpolitik ihrer Gewerkschaft bestimmen können. In den Gewerkschaften findet vor den Tarifrunden eine Diskussion der Mitglieder statt, die durch eine tarifpolitische Empfehlung der Vorstände eingeleitet wird. In diesen Empfehlungen gehen sowohl Einschätzungen der gesamtwirtschaftlichen Lage, aber auch der Entwicklung der entsprechenden Branche mit ein.

Bereits hier spielen die Betriebsräte der großen Unternehmen bei der Beurteilung der wirtschaftlichen Situation dieser Unternehmen eine Rolle. Diese Zusammenhänge sind trivial und sie gelten grundsätzlich für alle Gewerkschaften des DGB seit Anfang der 1950er Jahre. Auf dieser Ebene tarifpolitischer Handlungen und Entscheidungen lässt sich die deutsche Lohnzurückhaltung nicht erklären.

Dass die IG Metall Ende 1995 dieses für die Lohnpolitik fatale Angebot des Verzichts auf das Ausschöpfen des Verteilungsspielraums und die Reservierung einer Produktivitätskomponente für mehr Beschäftigung gemacht hatte, folgte einerseits der Debatten der späten 1980er Jahre. Damals wurde Lohnverzicht als Akt der Solidarität mit den Arbeitslosen („Teilen verbindet“) verstanden. Andererseits herrschte eine panische Angst vor der Preisgabe des deutschen Modells korporativer Arbeitsbeziehungen.

Gesamtwirtschaftliche Lohnstückkosten entscheidend

Wenn wir die deutsche Variante von Lohnzurückhaltung aufschlüsseln, so zeigt sich, dass die Entwicklung der Lohnstückkosten in der Zeit von 2000 bis 2010 in den Bereichen der privaten und öffentlichen Dienstleistungen besonders niedrig war. Das belegen mehrere Untersuchungen des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung. Besonders ins Gewicht fiel dabei der Umbau des Tarifvertragssystems im öffentlichen Sektor in den Jahren 2004 bis 2006. Ein Prozess, der faktisch einen 2-jährigen Lohnstopp bei den Nominallöhnen und ein abgesenktes Lohniveau der neu eingestellten Beschäftigten bedeutete.

Da es in dieser Debatte in erster Linie um die Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Lohnstückkosten geht, muss zur Kenntnis genommen werden, dass nicht die Lohnkosten im verarbeitenden Gewerbe – deren nominaler Anstieg von 2000 bis 2011 unter dem Verteilungsspielraum blieb – sondern die Lohnkosten in den Dienstleistungssektoren ein deutlich größeres Gewicht für die Lohnzurückhaltung haben.

In diesem Bereich aber spielen die Konzernbetriebsräte im Prozess der Lohnfindung keine Rolle. Vor allem, weil es sie hier überwiegend nicht gibt. Die tarifpolitische Verantwortung für den Umbau des Tarifvertragssystems im öffentlichen Sektor trägt eindeutig die Führung von ver.di. Die Personalräte des öffentlichen Dienstes waren in dieser Frage eher skeptisch und von der Angst vor Lohnverlusten geprägt.

Diese Skepsis war berechtigt, weil in den neuen Tarifverträgen die niedrigen Entgeltgruppen deutlich abgesenkt wurden. Dass dieser Wechsel im Tarifvertragssystem erfolgte, ist darauf zurückzuführen, dass von ver.di befürchtet wurde, dass große Teile der öffentlichen Arbeitgeber in den Kommunen und den Ländern das tradierte Tarifvertragssystem (den BAT und die dazu gehörenden Tarifverträge für Arbeiter) verlassen würden. Ob diese Befürchtung berechtigt war, ist eine andere Frage, die hier nicht erörtert werden kann.

Der zweite wichtige Faktor der Lohnzurückhaltung ist der deutliche Rückgang der Bindungswirkung der Tarifverträge, auch hier zum großen Teil in den privaten Dienstleistungssektoren. Auch das ist ein Prozess, der mit der Rolle von Konzernbetriebsräten nichts zu tun hat. Dieser Prozess beginnt bereits Mitte der 1990er Jahre und wird durch das Sanktionsregime von Hartz IV, dass zu Annahme von extrem niedrig entlohnter und prekärer Arbeit zwingt, verschärft. Auch die Tarifbindung in den neuen Bundesländern bleibt durch die Zerstörung der Unternehmen der früheren DDR ausgesprochen niedrig. Die 1990/91 schnell abgeschlossenen Tarifverträge spielen dadurch nur eine geringe Rolle.

In der Analyse der Gründe für eine reale Abwertung der deutschen Waren in der Währungsunion geht es darum, dass eine unterdurchschnittliche Inflation bei fixen Wechselkursen zu einem Preisvorteil führt. Insofern spielen weniger die Entwicklung der Produktionspreise von Exportgütern als vielmehr der gesamtwirtschaftlichen Lohnstückkosten eine Rolle.

Das erfordert in Konsequenz einen Blick auf die Gesamtwirtschaft. Diese besteht aber nicht aus der IG Metall und ihren Betriebsräten. Die Exportpreise wiederum sind stärker gestiegen, als die Lohnstückkosten. Deshalb dürfen die niedrigen gesamtwirtschaftlichen Lohnstückkosten nicht mit einem Preisdumping auf der Produktionsseite verwechselt werden.

Vom methodologischen Individualismus zur Makroökonomie

Mit der Skizzierung dieser beiden für die Erklärung der Lohnzurückhaltung zentralen Prozesse sind wir aber noch auf der Ebene der Akteure und ihrer Handlungen. Dass die Akteure bewusst handeln, aber ohne Bewusstsein über den Gesamtzusammenhang der Bedingungen, unter denen sie agieren, hat sinngemäß bereits Marx[1] festgestellt.

Diese Differenz kennen wir in der Ökonomie als Unterschied zwischen der Mikroökonomie, die den Alltagsverstand der handelnden Individuen bestimmt und der Makroökonomie, die auf das Verstehen gesamtwirtschaftlicher Zusammenhänge gerichtet ist. Die konventionelle Ökonomie kennt, weil sie vom Prinzip des methodologischen Individualismus ausgeht, im Prinzip nur Mikroökonomie. Wenn sie sich mit Makroökonomie beschäftigt, übersetzt sie Mikroökonomie durch repräsentative Akteure in der Makroökonomie und bleibt damit bei der alten Beschränktheit. Das Reden von Betriebsräten, wenn es um gesamtwirtschaftliche Effekte geht, ist im Prinzip nichts anderes.

Für die deutschen Gewerkschaften gilt, dass ihnen die makroökonomischen Zusammenhänge, in denen Lohnpolitik stattfindet, durchaus bekannt sind oder waren. Es gibt ausgehend von den Debatten in der Weimarer Republik eine imposante Theoriegeschichte der Leitsätze gewerkschaftlicher Lohnpolitik, die heute nur noch eher verächtlich als Kaufkrafttheorie des Lohnes versimpelt und verunstaltet wird.

Der rationale Kern dieser Kaufkrafttheorie bestand aber im Ziel, den Konsumgütersektor gegenüber dem Investitionsgütersektor zu stärken und damit das Produktionspotential auf die Inlandsnachfrage auszurichten. Zwischen einer makroökonomischen Betrachtung des Lohnes und seiner mikroökonomischen Wahrnehmung durch die handelnden Akteure haben seit den frühen 1920er Jahren bis heute immer wieder kontroverse Debatten stattgefunden.

Dass die Tarifpolitik der deutschen Gewerkschaften den makroökonomischen Anforderungen an die Tarifpolitik nicht genügt, hat stärker mit den objektiven Rahmenbedingungen der Tarifpolitik als mit den subjektiven Fehlentscheidungen der Akteure zu tun. Zu diesen Rahmenbedingungen gehört auch, dass die Finanz- und Sozialpolitik der rot-grünen Bundesregierung zwischen 1999 und 2005 durch die widerstandslose Hinnahme hoher Arbeitslosigkeit und die gleichzeitig vorsätzlich durchgesetzte Schwäche der öffentlichen Finanzen die Handlungsbedingungen der DGB-Gewerkschaften nachhaltig verschlechtert haben.

Die traditionelle politische Bindung der DGB-Gewerkschaften an die SPD hat hier lange Lernprozesse blockiert. Aber auch die Gewerkschaften hatten sich in dieser Zeit in den mikroökonomischen Tunnelblick auf gesamtwirtschaftliche Zusammenhänge zwingen lassen. Das Dogma, dass niedrige Löhne die Beschäftigung ansteigen lassen, wurde eine Zeit lang geglaubt – wenn auch nicht von allen.

Der deutsche Merkantilismus

Dass sich die Gewerkschaften auf diesen Prozess der Lohnzurückhaltung zustimmend eingelassen hatten, hängt auch damit zusammen, dass sie traditionell in das deutsche Modell eines Handels-Merkantilismus eingebunden waren. Die deutsche Wirtschaftsgesellschaft hatte auch unter den Bedingungen fester Wechselkurse seit Beginn der 1950er Jahre versucht, mit einer Unterbewertung der DM gegenüber der übrigen Weltwirtschaft Leistungsbilanzüberschüsse zu erzielen.

Das gegenwärtige deutsche Modell einer realen Unterbewertung in einer Währungsunion zulasten der anderen Mitglieder unterscheidet sich davon grundsätzlich nicht.

Vor der Währungsunion konnte auf diese Weise auch bei flexiblen Wechselkursen ein – von wenigen Unterbrechungen abgesehen – fast durchgehender Leistungsbilanzüberschuss durchgesetzt werden. Deutsche Bundesbank und Bundesregierungen waren mit restriktiver Geld bzw. Fiskalpolitik in der Lage, die Inflation in Deutschland niedriger als in anderen Ländern zu halten. Damit konnte eine reale Unterbewertung durchgesetzt werden, weil die nominalen deutschen Exportpreise entsprechend niedriger waren. Bedingung für das Funktionieren dieses Zusammenspiels von Geld- und Fiskalpolitik waren moderate nominale Lohnerhöhungen, die keine Lohn-Preis-Spirale auslösen konnten.

Damals gab es zwei (große) Länder mit einer ausgeprägten merkantilistischen Strategie, Deutschland und Japan. Ein solches Modell steht in einem (Weltwirtschafts-) Rahmen mit flexiblen Wechselkursen zwar unter ständigen Aufwertungsdruck, diesem kann aber durch Intervention der Bundesbank in den Devisenmarkt durch Käufe ausländischer Währungen zum Teil ausgewichen werden.

Deutschland wurde durch die hohen Leistungsbilanzüberschüsse einer der großen Netto-Gläubiger der Weltwirtschaft. Die Bundesbank hielt hohe Devisenreserven und verfügte damit über die Möglichkeit von wirksamen Interventionen auf dem Devisenmarkt. Der Erhalt eines Leistungsbilanzüberschusses auf der Basis einer positiven Handelsbilanz war das durchgehende Ziel der deutschen Wirtschaftspolitik. Dieses Konzept basierte zum einem auf den Interessen des deutschen Exportkapitals und zum anderen auf den Interessen des Finanzkapitals, hier der Versicherungen. Ein „Exportüberschuss (wird) zum entscheidungstheoretischen Kriterium einer Anlagewährung, weil er den Erfolg für eine erfolgreiche Stabilisierungspolitik liefert, während ein Importüberschuss deren Versagen und eine Kapitalflucht anzeigt“ (Hajo Riese)[2].

Einmal wurde von diesem deutschen Exportmodell abgewichen, als die Gewerkschaften 1973/74 Lohnerhöhungen über den Verteilungsspielraum hinaus durchsetzen konnten. Doch mit einer Geldpolitik hoher Leitzinsen verschärfte die Bundesbank die Krise 1974/75 und die dadurch steigende Arbeitslosigkeit schwächte die Tarifmacht der Gewerkschaften entscheidend. Zu dieser lohnpolitischen Radikalisierung nach 1969 war es gekommen, weil die DGB-Gewerkschaften sich bis 1969 tarifpolitisch disziplinieren ließen. Diese Linie konnten sie nach der Krise 1966/67 gegenüber ihren Mitgliedern nicht mehr durchhalten. Nach 1975 wurde das gemeinsame Interesse von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften an der Erhaltung der internationalen Wettbewerbsposition wieder aktualisiert.

Wir können darüber streiten, ob diese „Produktivitätskoalition“ zwischen Kapital und Arbeit von den Gewerkschaften selbst beabsichtigt war, oder diese dazu durch die hohe Arbeitslosigkeit gezwungen wurden. Wahrscheinlich trifft beides zu. Niederlagen im Verteilungskämpfen führen oft zur nachträglichen Suche nach der verborgenen Rationalität dieser Vorgänge. Nach der Krise 1974/75 wurde diese bereits vor 1973 faktisch funktionierende Konstellation einer Kombination von der Entwicklung der Produktivität angepassten Geldlohnerhöhungen wieder aktiviert. Das dieses Modell der industriellen Beziehungen so gut funktioniert, hängt auch mit den Institutionen der betrieblichen Mitbestimmung (Betriebsräte) und der Unternehmensmitbestimmung (Aufsichtsräte) zusammen. In diesen Institutionen werden viele Konflikte geregelt und harte Auseinandersetzungen weitgehend gedämpft. Streik wird hier zur „ultima ratio“.

Dieser „Vermögensmerkantilismus“ führt zu einer binnenwirtschaftlichen Verteilung, die Vermögensbesitzern hohe Renditen und den Beschäftigten im Exportsektor relativ sichere Arbeitsplätze versprechen. Faktoren, die dazu führen, dass dieses Modell klassenübergreifend verteidigt wird. Das gilt auch für die Beschäftigten selbst und nicht nur für ihre Betriebsräte.

Unter den gegebenen Bedingungen ist dieses Verhalten aus Sicht der Beschäftigten auch rational. Die Verlierer sind allerdings die Arbeitslosen und die prekär Beschäftigten[3].Dass dieses deutsche Modell industrieller Beziehungen noch funktioniert, hat der schwere Auftragseinbruch 2009 in der Industrie gezeigt, in dem Massenentlassungen durch eine Beschäftigungsbrücke von Kurzarbeit und flexiblen Arbeitszeiten vermieden wurden.

Die institutionalisierte Regelung von Konflikten ist aber nicht die Ursache der deutschen Lohnzurückhaltung, sondern ein wichtiges Element in dem Modell eines stabilitätspolitischen Merkantilismus, der bereits Anfang der 1950er Jahre aufgebaut wurde. Die Gewerkschaften müssen in diesem Modell mitspielen, wenn sie dessen Ausgangsbedingungen akzeptiert haben. Das hatte bereits in den 1920-er Jahren unter harten innergewerkschaftlichen Konflikten und mit den Erfahrungen einer tiefen Spaltung der damaligen Arbeiterbewegung begonnen.

Die Versuche, ein anderes nicht-kooperatives Selbstverständnis durchzusetzen, sind Anfang der 1950er und danach wieder Anfang der 1970 Jahre klar gescheitert. Die Gewerkschaften und ihre Lohnpolitik sind im Zusammenwirken von Geldpolitik und Fiskalpolitik die abhängige und nicht die entscheidende vorausgesetzte Variable. Die Geldpolitik hat das deutsche Modell überwunden, die Fiskalpolitik hat es radikalisiert.


Anmerkungen

[1] „Die Menschen machen ihre eigene Geschichte, aber sie machen sie nicht aus freien Stücken, nicht unter selbstgewählten, sondern unter unmittelbar vorgefundenen, gegebenen und überlieferten Umständen.“ In: Marx-Engels-Werke Bd. 8; S.115
[2] Hajo Riese, Theorie der Inflation, Tübingen 1986, S.280
[3] Siehe Hansjörg Herr, Der bundesdeutsche und der japanische Merkantilismus, in: Heinz-Peter Spahn (Hg.), Wirtschaftspolitische Strategien, Regensburg 1990

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