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Soziales | 17.11.2017

Erziehungshilfe light

Wie sich Verwaltungsleitungen bei der Beschneidung von Anspruchsgrundlagen in der Jugendhilfe in euphemistischer Verschleierung üben.

Verwaltungsleitungen und politisch Verantwortlichen in der Jugendhilfe ist schon lange klar, dass es durch den gesetzlich garantierten Rechtsanspruch schwer ist, die Ausgaben für Leistungen der Erziehungshilfe zu begrenzen oder gar zu senken. Wenn ein im Gesetz beschriebener Hilfebedarf entsteht, hat die betreffende Familie Anspruch auf Erziehungshilfe. Der Hilfebedarf entsteht meist durch eine Verschlechterung der Lebenslage – wie Arbeitslosigkeit, Trennung, Konflikte oder Krankheit. Dann muss das Jugendamt handeln. Dumm.

„Bevor es uns gelingt, die Lebenslagen zu verbessern“, so möglicherweise das Kalkül der Verwaltungsleitungen, „haben wir sicher mehr Einfluss darauf, die gesetzlichen Ansprüche zu verändern.“ Nun haben Sie dazu einen Diskussionsprozess unter dem Titel „Weiterentwicklung der Hilfen zur Erziehung“ angestoßen. Am Ende stand die Empfehlung der Jugend- und Familienminister der Länder, das Kinder- und Jugendhilfegesetz (SGB VIII) zu ändern. Als Ziele wurden dabei in positiver Formulierung unter anderem benannt:

„Die Weiterentwicklung der Hilfen zur Erziehung zielt darauf, möglichst frühzeitig Hilfe und Unterstützung anzubieten, eine bedarfsgerechte Infrastruktur zu sichern und die Zugänglichkeit und Wirksamkeit der Hilfen zur Erziehung zu verbessern, aber zugleich auch die Potenziale von Regelangeboten und sozialräumlichen Ansätzen stärker zu nutzen und dadurch die Effizienz des Mitteleinsatzes für erzieherische Hilfen steigern zu können.

Und:

„Grundlage der Weiterentwicklung der Hilfen zur Erziehung bleibt rechtlich und materiell der im SGB VIII normierte individuelle Rechtsanspruch, um bedarfsorientierte Leistungen mit der erforderlichen Qualität zu gewährleisten.“[1]

Zwischen den Zeilen heißt das, man will den individuellen Rechtsanspruch zwar nicht abschaffen, aber aushöhlen. Dabei sollen Regelangebote (das sind z.B. Kitas, Schulen oder Jugendtreffs) stärker genutzt werden, um bei den individuellen Hilfen zu sparen.

Ein wesentlicher Initiator dieser Gesetzesinitiative ist die Freie Hansestadt Hamburg. Was die Hansestadt beabsichtigt, hat sie mit der Globalrichtlinie GR J 1/12 vom Februar 2012 bereits vorexerziert. Die Richtlinie hat die Grundlage für die Finanzierung „Sozialräumlicher Angebote der Jugend- und Familienhilfe“ geschaffen. Dabei gehe es „wesentlich um die Schaffung einer sozialräumlich ausgerichteten Jugendhilfelandschaft, die das bestehende Hilfespektrum offensiv erweitert und damit die Entscheidungsalternativen des Allgemeinen Sozialen Dienstes (ASD) erhöht […]“.

„Verfügbare Ressourcen“, heißt es weiter im verklausulierten Beamtendeutsch, seien „so einzusetzen, dass mehr Kinder, Jugendliche, Heranwachsende und Familien Angebote des Jugendhilfesystems in Anspruch nehmen können, ohne dass dabei Verschlechterungen entstehen.“ Erklärtes Ziel ist, durch die „sozialräumlichen Angebote […] die Fallzahlen der Hilfen zur Erziehung und die Ausgaben für Hilfen zur Erziehung [zu] begrenzen.“ Immerhin sieht man sich genötigt, darauf hinzuweisen, dass die „Rechtsansprüche aus dem SGB VIII unberührt bleiben“.[2]

Auf Deutsch: Bisherige Angebote der offenen Jugendarbeit – wie Jugendtreffs oder Bauspielplätze – werden aufgefordert, sogenannte „verbindliche Hilfen“ anzubieten. Diese werden aus dem Etat der „Hilfen zur Erziehung“ finanziert. Wenn die Einrichtungen dies nicht möchten, werden ihnen finanzielle Mittel aus dem Etat „Jugendarbeit“ entzogen.

„Verbindliche Hilfe“ bedeutet, dass die bisher offenen Einrichtungen Jugendliche mit einem Bedarf an Erziehungshilfen betreuen müssen, die ihnen vom Jugendamt zugewiesen werden. Über die Betreuung und Entwicklung der Jugendlichen sind in Abständen vereinfachte Berichte an das Jugendamt zu schicken.

Das Entscheidende aber ist, dass das Jugendamt nun Jugendliche mit Bedarf an einer Erziehungshilfe in ein solches Angebot schicken kann, anstatt eine „echte Erziehungshilfe“ zu bewilligen. Dazu muss lediglich eine entsprechende Vereinbarung mit den Jugendlichen oder deren Familien getroffen werden. Zwar wird diese kostengünstige „Erziehungshilfe light“ aus dem Erziehungshilfe-Etat bezahlt, aber es wird kein offizielles Hilfeplanverfahren durchgeführt und keine Erziehungshilfe bewilligt, wie sie das Gesetz nach den §§ 27 ff SGB VIII vorsieht. Was heißt, damit entsteht offiziell kein „Fall“.

Im Jahr 2013 wurden knapp 500 sozialräumliche Projekte finanziert, die von rund 20.000 Personen genutzt wurden. Davon besuchten 4.363 Personen diese Einrichtungen im Rahmen „verbindlicher Hilfen“.[3]

In der Jugendhilfestatistik des selben Jahres hat Hamburg – wenn man die Fälle der Erziehungsberatung herausrechnet – 8.608 Fälle der Erziehungshilfe ausgewiesen (siehe Abbildung 1). Da offiziell nicht als Fall geführt, dürften die 4.363 Personen in „verbindlichen Hilfen“ in der Statistik nicht auftauchen. Dennoch sind die Fallzahlen 2013 weiter gestiegen und erst 2015 deutlich zurückgegangen. Die Ausgaben pro Fall wurden 2013 und vor allem 2014 deutlich gesenkt. 2015 sind die Ausgaben (vermutlich im Zuge der Flüchtlingskrise) wieder deutlich gestiegen.

Zu den Ausgaben für Angebote der offenen Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit (die in der Abbildung 1 nicht enthalten sind) hat Hamburg in der Statistik keine Angaben mehr gemacht.

Abbildung 1: Entwicklung von Fallzahlen und Ausgaben bei den „Erzieherischen Hilfen“ in Hamburg

Und wo ist das Problem, wenn allen geholfen wird und es billiger ist?

Es ist nicht sicher, ob wirklich allen geholfen wird und ob die „verbindlichen Hilfen“ den Bedarf an Erziehungshilfe wirklich decken. Somit kann es sein, dass ein tatsächlich bestehender Rechtsanspruch nicht erfüllt wird, auch wenn die Stadt Hamburg behauptet, „die Rechtsansprüche bleiben unberührt“. Werden die wirklichen Bedarfe ohne ordentliches Hilfeplanverfahren erkannt oder benannt? Kann eine Einrichtung der offenen Jugendarbeit Jugendliche mit einem individuellen Unterstützungsbedarf überhaupt adäquat betreuen?

Offene Jugendarbeit bedeutet, dass die Angebote für jeden zugänglich und der Besuch freiwillig ist. Durch die Offenheit bieten sie eine niedrige Hemmschwelle für die Nutzung und durch die Möglichkeit zur Anonymität einen anderen Vertrauensrahmen als verpflichtende Angebote. Durch die Verbindlichkeit der neuen Angebote, verändern sich Konzept und Charakter dieser Einrichtungen, auch wenn nur ein Viertel der Besucher zur Nutzung verpflichtet wird.

Darüber hinaus haben Angebote der Jugendarbeit in der Regel eine deutlich geringere Personalausstattung als Angebote der Erziehungshilfe. Dadurch unterscheidet sich die Intensität der Betreuung und Förderung deutlich. Eine Einrichtung könnte schnell überfordert werden, wenn der Betreuungsrahmen für einige Personen nicht ausreicht.

Tatsächlich hat das Verwaltungsgericht Hamburg diese Praxis nach der Klage eines Leistungsanbieters in seinem Urteil vom 10.12.2015 (Az. 13 k 1532/12) aus gleich mehreren Gründen für rechtswidrig erklärt. Die Stadt Hamburg wurde vom Gericht aufgefordert, es zukünftig zu unterlassen, Jugendliche mit einem Anspruch auf individuelle Hilfe, pauschal finanzierten, offenen Angeboten zuzuweisen.

Nicht, dass der Verwaltungsspitze in der Jugend- und Sozialbehörde der Stadt Hamburg nicht schon immer klar gewesen wäre, dass man sich rechtlich auf tönernen Füßen bewegt. Daher wurde dieses Konzept über die Initiative zur Reform des SGB VIII begleitet. Hamburg war federführend bei den Vorschlägen der Jugend- und Familienministerkonferenz.

So enthält die im Juni 2016 vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend vorgelegte erste Entwurfsfassung für ein neues SGB VIII in § 36a Abs. 2 folgende Regelung:

Sofern infrastrukturelle Angebote oder Regelangebote […] im Hinblick auf den Bedarf des Kindes oder des Jugendlichen im Einzelfall geeigneter oder gleichermaßen geeignet sind, werden diese vom Träger der öffentlichen Jugendhilfe als geeignete und notwendige Hilfe gewährt.“

Mit diesem Passus soll die illegale Praxis der Stadt Hamburg nachträglich legalisiert werden. Schade, dass das Gesetz in dieser Legislaturperiode nicht verabschiedet werden konnte…, oder auch zum Glück. Denn der Entwurf enthält weitere gravierende Änderungen, die Rechte von Jugendlichen und Familien einschränken und die Angebotslandschaft in Deutschland verändern würden.

Eine bedeutende Veränderung ist, dass mit dem neuen SGB VIII die Jugendämter auch für Kinder mit Behinderung zuständig werden sollen. „Inklusion“ von Kindern und Jugendlichen mit Behinderung soll sich auch darin ausdrücken, dass die besonderen, aufgrund der Behinderung notwendigen Unterstützungsleistungen zukünftig im Kinder- und Jugendhilfegesetz verankert werden. Es soll ein Gesetz für alle Kinder und Jugendlichen geben.

In der Folge soll zur Begründung eines Anspruchs auf Leistungen „nicht zwischen behinderungsbedingtem und erzieherischem Bedarf unterschieden werden“.[4] Aus bisher ‚erzieherischen Hilfen‘ werden ‚Leistungen zur Entwicklung und Teilhabe für Kinder und Jugendliche‘.

Und nicht nur der übergeordnete Auftrag der Kinder- und Jugendhilfe soll verändert werden, sondern auch die Grundlage für einen Anspruch auf Hilfeleistungen. Bisher entstand ein Anspruch, wenn eine „dem Wohl des Kindes oder Jugendlichen entsprechende Entwicklung nicht mehr gewährleistet ist“. Zukünftig soll ein Anspruch entstehen, wenn eine „dem Wohl entsprechende Entwicklung nicht mehr gewährleistet ist und [die] Teilhabe an der Gesellschaft“ eingeschränkt ist.

Der Begriff der „Teilhabe“ stammt aus der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen. Ein individueller Anspruch auf Eingliederungshilfe entsteht, wenn ein Mensch aufgrund einer Behinderung nicht im gleichen Maße am gesellschaftlichen Leben teilnehmen kann, wie ein Mensch ohne Behinderung. Man hat hier also die bisherigen Anspruchsgrundlagen aus der Jugendhilfe und der Eingliederungshilfe zusammengefasst. Problematisch ist dabei, dass sie mit einem und verknüpft werden. Hätte man beide Anspruchsvoraussetzungen wie bisher nebeneinander stehen lassen wollen, hätten sie mit einem oder verknüpft werden müssen. Bei der vorliegenden Formulierung entsteht ein Anspruch erst, wenn beide Voraussetzungen vorliegen.

Mit der Neuregelung könnte einem Kind mit Behinderung, welches aufgrund der Behinderung Unterstützung beim Besuch der Schule braucht, diese versagt werden, wenn nicht gleichzeitig seine Entwicklung gefährdet wäre. Oder einem verhaltensauffälligen Jugendlichen, der aufgrund dieser Auffälligkeiten bisher Anspruch auf Erziehungshilfe gehabt hat, könnte diese versagt werden, wenn er dennoch gut in der Schule oder anderen Lebensbereichen integriert wäre. Je nachdem, wie eng man die Verknüpfung dieser Anspruchsvoraussetzungen auslegt, könnten so zukünftig eine nicht unerhebliche Zahl von Kindern und Jugendlichen ihre Ansprüche verlieren.

Dies ist natürlich durchaus ein Ziel der Reform. Nur nennt man es nicht Sozialabbau, sondern Weiterentwicklung zu „einem inklusiven, effizienten und dauerhaft tragfähigen und belastbaren Hilfesystem“[5].

Die umstrittene Reform der Jugendhilfe wurde zunächst gestoppt. Doch aufgeschoben ist nicht aufgehoben. Es ist zu erwarten, dass die neue Bundesregierung diesen Prozess fortführt.


Anmerkungen

[1] Jugend- und Familienministerkonferenz (JFMK) am 22./23. Mai 2014 in Mainz
[2] Freie und Hansestadt Hamburg, Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration, Amt für Familie, Globalrichtlinie GR J 1/12 vom 01. Februar 2012
[3] Behörde für Arbeit, Soziales, Familie u. Integration: Auswertungskonferenz zum Berichtswesen sozialräumlicher Angebote am 25.6.2014
[4] Begründung zum Gesetzentwurf des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend eines Gesetzes zur Stärkung von Kindern und Jugendlichen (Kinder- und Jugendstärkungsgesetz – KJSG), 1. Entwurfsfassung 7.6.16
[5] Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD für die 18. Legislaturperiode

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