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Soziales | 24.11.2017

Unwirtschaftliches Kürzen

Andrea Nahles hat mit dem neuen Bundesteilhabegesetz eine Reform der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen auf den Weg gebracht. Im Zentrum stehen Leistungskürzungen. Doch machen die Reformen überhaupt Sinn?

Geht es um Ausgabensenkungen, können Verwaltungsspitzen ungeahnte Mengen an Energie und Ideen freisetzen. Sichtbar wird das bei den Reformbemühungen in der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen und der Jugendhilfe. Bei solchen „Steuerungsbemühungen“ schreckt man – wie das Beispiel der Stadt Hamburg zeigt – auch nicht vor Rechtsbeugungen zurück (siehe Teil 3).

Der Landesrechnungshof Schleswig-Holstein übertitelt seinen Bericht zur Haushaltsrechnung 2014 für den Bereich Soziales vom 19. April 2016 mit der Mahnung: „Eingliederungshilfe – Kostenanstieg konnte nicht gebremst werden.“ In der Zusammenfassung heißt es:

Die Landesregierung hat ihr Ziel, den Kostenzuwachs in der Eingliederungshilfe zu begrenzen, nicht erreicht. Die Ausgaben sind 2014 gegenüber dem Vorjahr um mehr als 31 Mio. € auf 653 Mio. € gestiegen. […] Angesichts der hohen Ausgaben müssen Unwirtschaftlichkeiten aufgezeigt und abgestellt werden.

Als Ziel wird also vorgegeben, den Anstieg der Ausgaben zu begrenzen, am besten ganz zu stoppen, sprich die Ausgaben zumindest auf dem bestehenden Niveau einzufrieren. Der hohe Kostenanstieg wird mit einem unwirtschaftlichen Hilfesystem oder unwirtschaftlicher Erbringung von Leistungen begründet. Betriebswirtschaftliche Effizienzkriterien sind auch die Begründungen der Gesetzesinitiative für ein neues Sozialgesetzbuch VIII. Doch stimmen die Analysen des Landesrechnungshofes?

Untermauert wird der Bericht des Rechnungshofes durch zwei Grafiken, in denen die Ausgaben und die Fallzahlen getrennt voneinander in jeweils aufsteigenden Säulen dargestellt werden.

Beide Reihen sind in eine Grafik zusammengefasst und durch eine weitere Reihe ergänzt, die die Ausgaben pro Fall darstellt (siehe Abbildung 1).

Die Grafik zeigt, dass sowohl Fallzahlen als auch Gesamtausgaben über mehrere Jahre gestiegen sind. Dabei liegt Schleswig-Holstein im Bundestrend. Über die Ursachen gibt es verschiedene Theorien, die hier darzustellen den Rahmen sprengen würde. Die Ursachen lassen sich vom Träger der Sozial- und Eingliederungshilfe überwiegend nicht beeinflussen.

Weiterhin ist festzustellen, dass Ausgaben und Fallzahlen relativ parallel ansteigen. Wobei die Kurve der Ausgaben pro Fall zeigt, dass diese über viele Jahre nur gering gestiegen sind. Kann man angesichts der eher gleichbleibenden Ausgaben pro Fall zu dem Ergebnis kommen, dass das System der Eingliederungshilfe unwirtschaftlich sei?

Abbildung 1: Entwicklung von Fallzahlen und Ausgaben in der Eingliederungshilfe in Schleswig-Holstein

Lediglich im Vergleich der Jahre 2013 und 2014 zeigt sich ein Anstieg der Kosten pro Fall, deren Ursachen vom Landesrechnungshof korrekt benannt werden:

Die 2014 deutlich gestiegenen Ausgaben pro Fall gehen in erster Linie auf neu verhandelte Vergütungen zurück. Mit 3 % zum 01.03.2014 und 2,4 % zum 01.03.2015 hat es im TVöD Steigerungen der Personalkosten gegeben. Für 2011 und 2012 hatten das Sozialministerium und die kommunalen Landesverbände mit den Einrichtungsträgern eine Vereinbarung geschlossen. Dieses sogenannte Moratorium sah pauschale Steigerungsraten der individuellen Gesamtvergütung von bis zu 1 % vor. In diesem Zeitraum hat es weniger individuelle Verhandlungen gegeben. Diese wurden 2013 und 2014 nachgeholt.

Was ist da passiert?

Im Jahr 2010 sind Verhandlungen um eine Anpassung der Vergütungen gescheitert. Die Verhandlungsführer der öffentlichen Verwaltung hatten eine Anpassung an die steigenden Personal- und Sachkosten abgelehnt, sie wollten Kürzungen. Die bestehenden Verträge liefen aus, ohne dass neue abgeschlossen wurden. In einem Stillhalteabkommen (Moratorium) hatte man zur Überbrückung vereinbart, dass alle Vergütungen für 2011 und 2012 pauschal um ca. 1% pro Jahr angehoben werden. Die tatsächlichen Kostensteigerungen, die sich aus Tarifsteigerungen und der allgemeinen Preissteigerung ergeben, denen die Einrichtungen wie jeder andere Betrieb unterliegen, wurden so in diesen Jahren nicht refinanziert. Im Fach-Vokabular: man hat im Rahmen der ‚Finanzsteuerung‘ die ‚Preise‘ gedrückt.

2014 und 2015 kehrte man zu Verhandlungen zurück und die Tarifsteigerungen schlugen sich in den ‚Preisen‘ nieder. Da die Preisgestaltung der Leistungsanbieter transparent ist, sich an tatsächlichen Kosten orientiert und keine Gewinnaufschläge enthält, kann man kaum davon sprechen, dass das System unwirtschaftlich arbeite, weil man das Personal tarifgerecht vergütet. Immerhin stellt der neue § 124 Abs. 1 SGB IX jetzt klar, dass die Bezahlung tariflich vereinbarter Vergütungen nicht als unwirtschaftlich abgelehnt werden könne (siehe Teil 2).

Die Auswirkungen der „Steuerungsbemühungen“ der Verwaltungen werden in der folgenden Grafik (Abbildung 2) deutlich, die auch der Landesrechnungshof verwendet. Dabei bildet der Landesrechnungshof nur zwei Kurven ab, die Steigerung der Gesamtausgaben (dicke rote Linie) und der Fallzahlen (dicke blaue Linie) gegenüber dem Vorjahr. Die weiteren Abbildungen in der Grafik wurden von mir ergänzt.

Die Darstellung ist etwas verwirrend. Sie stellt die Veränderung der Steigerung gegenüber dem jeweiligen Vorjahr dar, eine horizontale Linie z.B. bei 2% bildet daher eine kontinuierliche, lineare Steigerung ab. Eine horizontale Linie bei 0% zeigt gleichbleibende Ausgaben und erst negative Werte zeigen Senkungen.

Abbildung 2: Steigerung von Fallzahlen und Ausgaben in der Eingliederungshilfe gegenüber dem Vorjahr

Über all die Jahre sind die Werte im positiven Bereich, es gibt also einen Anstieg von Ausgaben und Fallzahlen. Die von mir ergänzten, gestrichelten Tendenzlinien in rot und blau zeigen jedoch, dass die Steigerungen abnehmen, wobei die Ausgaben in der Tendenz etwas weniger steigen, als die Fallzahlen. Die Auswirkungen des Verhandlungsstopps im Jahr 2010 und des Moratoriums für die Jahre 2011 und 2012, welches sich auch noch in 2013 ausgewirkt hat, sind deutlich an einem Rückgang des Ausgabenanstiegs zu erkennen.

Für 2014 wird dann ein Anstieg der Fallzahlen um 2,4% und der Ausgaben um 5,2% ausgewiesen, die Differenz beträgt somit 2,8%. Die Tarifsteigerungen von 3% schlagen sich somit nicht vollkommen in der Steigerung der Ausgaben nieder. Dies kann darauf zurückzuführen sein, dass die Personalkosten – je nach Angebot – nur 60% bis 70% der Gesamtkosten ausmachen. Auf der anderen Seite wurden die Tarifsteigerungen von 2010 bis 2013 (insgesamt 8,6% über vier Jahre, also im Mittel ca. 2,1% pro Jahr) aufgrund des Moratoriums nur zum Teil refinanziert. Diese Finanzierungslücke schlägt sich in Neuverhandlungen nieder. Der Anstieg der Ausgaben ist somit plausibel und begründet. In diesem Zusammenhang noch einmal die Frage: Ist dies wirklich unwirtschaftlich?

In die Grafik habe ich zwei hellgrüne Linien eingefügt. Die gestrichelte hellgrüne Linie zeigt das auf Grundlage der EU-Verträge angestrebte, gesamtwirtschaftliche Wachstum von 2%. Wenn sich die Akteure des Staates diesem Ziel verpflichtet sehen würden, müsste dies auch die Zielmarke der Steuerungsbemühungen sein.

Die durchgezogene hellgrüne Linie zeigt die jeweilige Veränderung in den Fallzahlen zuzüglich des angestrebten wirtschaftlichen Wachstums. Wenn die Ausgaben gemäß des angestrebten gesamtwirtschaftlichen Wachstums steigen und unmittelbar den Fallzahlen folgen, würden sich diese Steigerungs- oder Veränderungsraten ergeben.

Das Ziel, Ausgaben auf dem bestehenden Niveau einzufrieren (dies wäre in der Grafik eine horizontale Linie bei 0%), wäre mit den gesamtwirtschaftlichen Zielen nicht vereinbar und auch nicht erreichbar, solange unsere Volkswirtschaft insgesamt auf ein Wachstumsziel ausgerichtet ist. Die Zielvorgaben für die Sozialplanung müssten sich dahingehend verändern, dass Ausgaben grundsätzlich als wirtschaftlich anzusehen sind, wenn sie sich in dem Korridor zwischen den beiden hellgrünen Linien bewegen.

Im Jahr 2015 hat die Steigerung der Ausgaben diesen Korridor verlassen. Arbeitete das System in diesem Jahr unwirtschaftlich?

Nicht unbedingt, da die Ausgaben über das Moratorium gesenkt wurden und Deckungslücken entstanden sind, hat sich ein Nachholbedarf ergeben. Ich habe es immer wieder erlebt, dass die Ausgaben nach Phasen zu geringer Fortschreibung der Vergütung sprunghaft angestiegen sind. Daher meine These, dass eine bewusste Senkung der Ausgaben an die untere Grenze des oben beschriebenen Korridors, wie sie in den Jahren 2011 und 2012 erfolgte, grundsätzlich einen Nachholbedarf und eine entsprechende Steigerung in den Folgejahren hervorruft. Zeitreihen über mehrere Jahre auf Grundlage der bundesweiten Statistiken zu Ausgaben für die Eingliederungshilfe und die Jugendhilfe, die hier aus Platzgründen nicht darstellt werden, bestätigen dies. Massive Steuerungseingriffe sind daher eher kontraproduktiv.

Es bleibt festzuhalten, dass die Zahlen keine Unwirtschaftlichkeit im System belegen. Der Anstieg der Ausgaben ist moderat, erklärbar und begründet. Wenn der Anstieg begrenzt oder gar Ausgaben gesenkt werden sollen, ist dies nur durch Kürzung von Leistungen für die betroffenen Bürger zu erreichen.

Welches Ziel haben die von der Politik umgesetzten oder angestrebten gesetzlichen Regulierungen? Wozu dient der Aufwand, umfassendere Hilfe- und Teilhabeplanungen, Prüfungen und engere Grenzen bei der Finanzierung einzuführen?

Eine Antwort darauf mag die Äußerung eines Landrates aus Schleswig-Holstein geben, der mir schon im Jahr 2011 in einem Gespräch über Ziel- und Steuerungsvorgaben sagte:

Es gibt zwei Zielvorgaben für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter: Die vorgegebenen Budgets sind zwingend einzuhalten und die Leistungen sind rechtssicher zu erbringen.

„Rechtssicher“ bedeutet, den Leistungsberechtigten darf kein Anlass für Widersprüche oder Klagen vor den Sozialgerichten gegeben werden. Das die Leistungen auch bedarfsgerecht sind, dass also die Bedürfnisse an Unterstützung und Hilfe auch im notwendigen Umfang erfüllt werden, spielt keine Rolle. Die Verfahren von Hilfe- oder Teilhabeplanung haben somit nicht mehr das Ziel, den tatsächlichen Bedarf zu erfassen, sie sollen die Verwaltungsentscheidungen absichern und den Beteiligten (sowohl den Leistungsberechtigten als auch den Mitarbeitern in der Verwaltung) lediglich vermitteln, dass die Bedürfnisse erfüllt würden. Ein beabsichtigter Abbau von Leistungen wird verdeckt.

Vor diesem Hintergrund erfüllen professionell wirkende, aber unzureichende, Objektivität und Bedarfsgerechtigkeit vorgaukelnde Instrumente wie die Core-Sets (siehe Teil 2) vollkommen die politischen Ziele für den Sozialabbau.

Aber: Wenn tatsächlich vorliegende Bedarfe nur unzureichend, zu spät oder gar nicht erfüllt werden, führt dies in der Regel zu steigendem Unterstützungsbedarf. Nur eine adäquate, bedarfsdeckende Hilfe ist wirtschaftlich. Bedarfe einfach „wegzudefinieren“, ist letztlich das Gegenteil davon.

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