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Entwicklungspolitik | 05.12.2017 (editiert am 06.12.2017)

Palästina oder wie der Markt ohne Staat versagt

Palästina ist wirtschaftlich in extremer Weise von Israel abhängig. Diese Abhängigkeit zu verringern, muss Ziel der politischen Anstrengungen im Rahmen einer Zwei-Staaten-Lösung sein. Um größere Freiheit zu nutzen, muss eine palästinensische Regierung jedoch auch die Rolle des Staates im Entwicklungsprozess verstehen.

In der vergangenen Woche verbrachte ich vier Tage in Palästina. Ich war eingeladen, um über die Globalisierung, wirtschaftliche Entwicklung und alternative wirtschaftspolitische Konzepte zu sprechen. Es war mein erster Besuch in Ramallah, Jerusalem und Jericho. Und es war eine faszinierende Erfahrung, Einblicke in dieses zerschnittene, geteilte und weitgehend von außen regierte Land zu erhalten.

Die Probleme, denen sich die palästinensische Verwaltung bzw. die palästinensische Regierung im Westjordanland gegenübersieht, sind unvorstellbar groß. Sie soll eine Region entwickeln, die weder als geschlossene Region noch als Verwaltungseinheit existiert. Und sie soll die Exekutivfunktionen eines Staates übernehmen, ohne die Macht dazu wirklich zu haben.

Palästina ist extrem abhängig von den wirtschaftlichen Gegebenheiten in Israel, verzeichnet ein sehr hohes Leistungsbilanzdefizit gegenüber dem großen Nachbarn und eine enorme Abhängigkeit in Sachen Arbeitsplätze. Doch das ist nicht alles, Israel dominiert die innere und äußere Sicherheit, verteilt eigenmächtig die entscheidenden Ressourcen Wasser und Energie und stellt mit dem israelischen Shekel die im Westjordanland am meisten verwendete Währung.

Eine eigene Währung?

Bisher sind die Versuche der Regierung in Ramallah, sich aus dieser Umklammerung zu befreien, wenig erfolgreich. Zwar will man demnächst die jetzige Monetary Authority in Zentralbank umbenennen und würde gerne eine eigene Währung einführen. Doch das ändert zunächst nichts daran, dass die wirtschaftliche Basis des Landes derzeit sehr schwach ist und der Weg hin zu einem Kapitalstock, der eine eigene Währung wirklich unterfüttern und stabilisieren könnte, noch sehr weit ist. Hinzu kommt die chronische Schwierigkeit, in einem kleinen offenen Land einen Wechselkurs zu realisieren und zu stabilisieren, der den ökonomischen Möglichkeiten entspricht.

In Palästina kann man exemplarisch beobachten, was passiert, wenn man eine Marktwirtschaft zulässt, aber keinen funktionierenden Staat und kein funktionierendes Kreditsystem hat. Dann entsteht das, was ein palästinensischer Kollege mir gegenüber ganz offen als „Kaffeeläden- und Imbissbuden-Ökonomie“ bezeichnete. Es entsteht einiges, aber es entsteht ungeordnet, nicht aufeinander abgestimmt, ohne übergeordnete Strategie, und es entsteht ohne eine öffentliche Infrastruktur, die es erlauben würde, auch in zehn Jahren noch auf dem aufzubauen, was dort derzeit geschieht.

Ist freie individuelle Aktivität die Lösung?

Mit dieser individuellen Aktivität, die sich darauf beschränkt, das zu tun, was der Einzelne unter den gegebenen schwierigen Umständen tun kann, erreichen viele Menschen sicher einen Lebensstandard, der deutlich oberhalb einer Armutsgrenze liegt. Aber es entsteht keine industrielle Fertigungsstruktur, die nachhaltige Produktivitätsgewinne über die mittlere Frist erwarten lässt. Ohne diese Produktivitätsgewinne ist es unmöglich, gegenüber dem mächtigen Nachbarn, der offenkundig auf einen großen Staat setzt, aufzuholen.

In einem sich entwickelnden Land werden Produktivitätsgewinne vor allem dadurch realisiert, dass man westliche Technologie kopiert oder westliche Unternehmen mit der modernsten Technologie ins Land holt. Für beides aber braucht man einen funktionierenden Staat, der sich an der Finanzierung und Umsetzung solcher Projekte unmittelbar beteiligt oder den ausländischen Investoren besonders gute Bedingungen anbietet. Für beide Formen der raschen industriellen Entwicklung sind die asiatischen Erfahrungen in Japan, Korea (wo der Staat direkt eingriff) und China (wo überwiegend ausländische Investoren das Know-How brachten) einschlägig.

Deutlich wird das bei einer Fahrt durch Palästina am Beispiel der Landwirtschaft. Es gibt viele Bauern, die auf kleinen Flächen individuell Obst und Gemüse anbauen und damit sicher sehr erfolgreich sind. Dennoch fehlt es offenbar an einer Landwirtschaft, die mit modernen Methoden große Produktivitätsgewinne erzielen könnte. Das ist aber nicht der Fehler der Bauern, sondern eindeutig dem Fehlen einer Landwirtschaftspolitik zuzuschreiben, die dem Einzelnen hilft, bestimmte Produktivitätsschwellen zu überwinden. Kein westliches Land hat ohne eine aktive Landwirtschaftspolitik den Sprung von der kleinbäuerlichen Bewirtschaftung in eine moderne Agrarwirtschaft geschafft.

Das ist ohne Zweifel in Palästina schon deswegen nicht möglich, weil die Wasserversorgung von Israel organisiert wird und die palästinensischen Regionen benachteiligt werden. Aber auch ohne diese Problematik scheint man in Palästina politisch dazu zu neigen, die Versorgung mit Lebensmitteln den individuellen Anstrengungen und dem Import zu überlassen.

Geld fließt, aber sporadisch und unorganisiert

Es fließt sicher viel Geld aus allen möglichen Quellen in die Region westlich des Jordans, doch auch hier bleiben die positiven Gesamteffekte geringer als es möglich wäre, weil fast immer nur Einzelprojekte gefördert werden, die dann in einem großen Patchwork die Wirtschaft des Landes tragen sollen. Doch auch das leidet an der Abstinenz des Staates. Eine neue Universität, gefördert aus vielen arabischen Quellen, ist nur die Hälfte wert, wenn sie nicht mit der Verkehrsinfrastruktur versehen wird, die die Universität an die Stadt und die umgebende Region anbindet. Auch fragt man sich, wie viele der Universitätsabgänger heimische Arbeitsplätze finden, wenn die Unternehmen überwiegend sehr klein sind.

Hinzu kommt in Palästina wie in den meisten anderen Entwicklungsländern, dass in den wissenschaftlichen Institutionen eine Ökonomik gelehrt wird, die neoliberal ist, das Gewicht folglich auf individuelle Lösungen legt und verspricht, dass sich aus der Summe der individuellen Lösungen eine erfolgreiche Entwicklung ergeben wird. Dass ich in meinen Vorträgen die Rolle des Staates hervorgehoben und gezeigt habe, dass viele der erhofften marktwirtschaftlichen „Lösungen“ nur in der Phantasie des Neoliberalismus existieren, hat meine Gastgeber offensichtlich erstaunt. Das gilt für den Arbeitsmarkt, wo man in Palästina außer einem Mindestlohn (dessen Einhaltung aber nur schwer zu kontrollieren ist) bisher kaum konkrete Vorstellungen über Löhne und Produktivität entwickelt hat, es gilt aber auch für den Zins und das Sparen, wo sich die meisten den neoklassischen Vorstellungen kritiklos angeschlossen haben.

Kapital fließt nicht, es entsteht

Die größte Schwierigkeit liegt beim Verständnis von Kapital. Dieser Produktionsfaktor ist nicht, wie es die neoklassische Theorie für selbstverständlich hält, in irgendeiner Weise vorgegeben (und knapp in Entwicklungsländern), sondern entsteht in jedem Land im Rahmen des Wirtschaftsprozesses. Man hat den Entwicklungsländern über Jahrzehnte eingetrichtert, sie müssten entweder Kapital importieren (also Leistungsbilanzdefizite aufweisen) oder dafür sorgen, dass ihre Bürger Ersparnisse bilden können. Letzteres mit der absurden Folge, dass viele immer noch glauben, dass erst dann, wenn es genügend wohlhabende Menschen gibt, die Ersparnisse bilden können, eine eigenständige erfolgreiche Wirtschaftspolitik möglich sei.

Das ist natürlich vollkommener Unsinn, aber dieser Unsinn hält sich hartnäckig. Man will nicht begreifen – obwohl die asiatischen Länder das Gegenteil bewiesen haben –, dass sogar Entwicklungsländer während ihres Aufholprozesses Leistungsbilanzüberschüsse aufweisen und gewaltige Investitionskonjunkturen ablaufen können, obwohl die privaten Haushalte keinen Prozentpunkt mehr von ihrem Einkommen sparen.

Gelingt es, einen Prozess zu initiieren, in dem bei steigender Nachfrage der privaten Haushalte die Unternehmen mehr investieren (was unmittelbar über Geldschöpfung der Zentralbank und der Banken finanziert wird), ist am Ende des Prozesses Kapital in Form höherer Einkommen entstanden, auch wenn das Land zu Beginn dieses Prozesses bettelarm war.

Neue Einsichten und neue Politik

Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass Palästina mehr politische Handlungsfähigkeit braucht. Ohne eine politische Normalisierung des Verhältnisses zu Israel im Rahmen einer effektiven Zwei-Staaten-Lösung kann die Region niemals aufholen und ihre wirtschaftlichen Beziehungen normalisieren, was heißt, ihre extreme Abhängigkeit von Israel zurückfahren.

Neben der Überwindung aller politischen Hindernisse ist aber auch die Emanzipation der Regierung und der Intellektuellen von falschen wirtschaftspolitischen Ideen notwendig. Nur wer über ein erfolgversprechendes Konzept der wirtschaftlichen Entwicklung verfügt, wird politisch erfolgreich sein, wenn man ihm die Möglichkeit dazu gibt. Die internationale Gemeinschaft sollte weiter konsequent daran arbeiten, der Regierung in Ramallah die politische Chance zu geben. Nutzen kann sie diese Möglichkeiten aber nur dann, wenn sie begreift, was wirtschaftliche Entwicklung wirklich ermöglicht.

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