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Soziales | 21.12.2017

Schlachtfeld Öffentliche Daseinsvorsorge

Die öffentliche Daseinsvorsorge stellt das Dogma der Neoliberalen, dass eine Marktwirtschaftsordnung allen anderen Wirtschaftsordnungen überlegen ist, fundamental in Frage. Kein Wunder, dass sie gegen dieses Konzept schweres Geschütz auffahren. Ein Frontbericht.

Das Konzept der öffentlichen Daseinsvorsorge ist ein Affront gegen und ein Ärgernis für alle aufrechten Wirtschaftsliberalen. Impliziert es doch, dass der Markt auf sich allein gestellt, nicht in der Lage ist, den Bedarf nach einer Vielzahl von Gütern in ausreichender Qualität und Quantität zu decken.

Betrachtet man die Vielzahl von Gütern, deren Produktion unabdingbar zumindest der Gewährleistung durch den Staat bedarf und damit den Umfang der die Effizienz der Marktwirtschaft beleidigenden Staatsinterventionen, dann fühlt man Mitleid mit der Gemeinde der Marktgläubigen: Die soziale Sicherung, Verkehrs-und Geldwesen, Verteidigung, Forschung, Kindergärten, Schulen, Universitäten, Polizei, die Rechtspflege, Gesundheitswesen, Kultur, Wohnraum, die Steuerverwaltung, Wasser-und Energieversorgung, Müllabfuhr, Kanalisation, Kindergärten…

Es ist diese Tatsache, die erklärt, warum die Staatsquoten in allen entwickelten Volkswirtschaften kaum unter 40% und oftmals bei bis zu 60% liegen. Die von dieser Tatsache ausgehende Gefährdung des Rufs der Marktwirtschaft als eines effizienten Allokationsmechanismus knapper Ressourcen und die damit einhergehende Gefährdung von Partikularinteressen durch die öffentliche Daseinsvorsorge ist den Marktgläubigen nicht verborgen geblieben. Sie haben darauf mit einer Reihe von Aktivitäten reagiert, die durchaus von Erfolg gekrönt waren.

Von diesen Erfolgen beim Kampf für die freie Marktwirtschaft und gegen die staatliche Gängelung wird im Folgenden berichtet.

Finanzierungsvorbehalt kreiert

Eine weit verbreitete Geschichte besagt, dass die öffentliche Daseinsvorsorge ein Kostgänger der freien Wirtschaft ist. Während z.B. die Produktion von Pornofilmen Einnahmen generiert, generiert die Bereitstellung von Wasser nur Ausgaben. Aus dieser Sicht ist es sinnvoll, mehr Pornofilme zu produzieren, aber bei der Bereitstellung von Wasser zu sparen.

In einer Geldwirtschaft stehen nun aber allen Einnahmen immer gleich hohe Ausgaben gegenüber. Ob Leistungen von privaten oder öffentlich-rechtlichen Unternehmen erbracht werden, ist dabei völlig unerheblich. Das Bild des Privatsektors als eines Überschussproduzenten, aus denen der Staatssektor dann finanziert wird, ist damit aber äußerst schief. Denn wenn der Privatsektor mehr einnimmt als er ausgibt, dann muss zwingend ein anderer Sektor mehr ausgeben, als er einnimmt. In der wirklichen Welt kommt dafür aber nur das Ausland oder der Staat infrage. Ist der Privatsektor daher vielleicht gar ein Kostgänger des Staates oder des Auslands?

Die Wahrheit ist: Es gibt schlicht keine Notwendigkeit, dass ein Staat mit einer souveränen Währung Steuerzahlungen erzwingen muss, um seine Ausgaben zu refinanzieren. Staaten können ihre Ausgaben immer mit Geld bezahlen, dass sie selbst „gedruckt“ haben. Geld ist neben dem Recht eben das Mittel, das einem Staat zur Verfügung steht, um das Zusammenleben der Menschen in einer bestimmten Gesellschaft zu organisieren, indem er sie damit zu bestimmten Handlungen motiviert. Will ein Staat, dass die Altenpflege in seinem Land verbessert wird, dann wird er Gesetze erlassen, die eine menschenwürdige Pflege vorschreiben und wird genügend Geld „drucken“, die es erlauben, eine Pflege, die diesen Standards entspricht, zu ermöglichen.

Freilich, wenn ein Staat mit seiner Fähigkeit Geld „aus dem Nichts“ zu schaffen, die Produktion bestimmter Güter ermöglicht, dann stehen die dafür benötigten realen Ressourcen nicht mehr für die Produktion anderer Güter zur Verfügung. Die Kosten, die es bei der Bereitstellung von Gütern der öffentlichen Daseinsvorsorge zu berücksichtigen gilt, sind daher immer Opportunitätskosten. Es stellt sich also möglicherweise die Frage, ob wir als Gesellschaft mehr Pornofilme oder doch lieber eine bessere Altenpflege produzieren wollen.

Damit ist natürlich nicht gesagt, dass man die Ausgaben, die einer staatlichen Organisation zugestanden werden, nicht von der Höhe von Steuereinnahmen abhängig machen kann. So sind die Leistungen, die Kommunen für ihre Bürger erbringen können, erheblich von Einkommen aus Gewerbesteuerzahlungen, der in ihren Gemeinden ansässigen Firmen abhängig. Es gibt aber nicht den geringsten Grund dafür, dass eine solche Abhängigkeit bestehen muss. Man könnte genauso die Zentralbank anweisen, jeder Gemeinde eine an ihrem nachvollziehbar ermittelten Bedarf orientierte Gutschrift zukommen zu lassen.

Doch es ist natürlich keineswegs egal, wie man die Ausgaben einer staatlichen Organisation „refinanziert“. So ist die Notwendigkeit von Gemeinden, ihre Ausgaben teilweise durch Gewerbesteuereinnahmen refinanzieren zu müssen, äußerst problematisch. Wie kann eine Gemeindeverwaltung unparteiisch zwischen den möglicherweise inkompatiblen Interessen einer bestimmten Gruppe von Bürgern und denen eines oder mehrerer Unternehmen abwägen, wenn man von diesem Unternehmen stark finanziell abhängig ist? Und warum sollten die Quantität und Qualität der Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge von konjunkturellen Schwankungen der Erträge eines Unternehmens abhängig gemacht werden?

Die Behauptung, dass die Daseinsvorsorge der Steuerzahlungen des Privatsektors bedarf, ist wohl die wirksamste Waffe gewesen, um den Widerstand gegen die Privatisierung der Daseinsvorsorge zu brechen. Denn kaum jemand ist davon begeistert, Steuern zu bezahlen. Wenn man nun noch erfolgreich das Schreckgespenst der Überschuldung unters Volk bringt, dann hat man alle Zutaten zusammen, die staatliche Ausgaben als Teufelswerk zu brandmarken erlauben. Und sobald man die These des gefräßigen Kostgängers Staat teilt, wird man geradewegs zu der Schlussfolgerung gezwungen, dass die Bereitstellung von Gütern durch die Privatwirtschaft doch in jedem Fall keiner Bereitstellung vorzuziehen ist. Die Schuldenbremsen in Länderverfassungen und im Grundgesetz machen also durchaus Sinn.

Sobald man aber erkennt, dass „Geld“ aus Sicht eines Staates lediglich ein Steuerungsmittel ist, kann man sich den vielen Problemen der Privatisierung der öffentlichen Daseinsvorsorge ohne Scheuklappen zuwenden.

Deutungshoheit gewonnen

In einer demokratisch organisierten Gesellschaft ist der Staat der Repräsentant der Interessen seiner Bürger. Er hat damit auch dafür zu sorgen, dass die Gesellschaft institutionell so ausgestaltet wird und die ihm zur Verfügung stehenden Machtmittel so eingesetzt werden, dass das Gemeinwohl optimiert wird. Diese wohlfahrtsstaatliche Implikation des Begriffs der Demokratie für die vom Staat zu verfolgende Politik wird im § 2 des Raumordnungsgesetzes sehr schön zum Ausdruck gebracht.

«Dabei ist die nachhaltige Daseinsvorsorge zu sichern, nachhaltiges Wirtschaftswachstum und Innovation sind zu unterstützen, Entwicklungspotenziale sind zu sichern und Ressourcen nachhaltig zu schützen. Diese Aufgaben sind gleichermaßen in Ballungsräumen wie in ländlichen Räumen, in strukturschwachen wie in strukturstarken Regionen zu erfüllen.»

Ich habe bereits an anderer Stelle darauf hingewiesen, dass dieses wohlfahrtsstaatliche Leitbild staatlichen Handelns als staatszentriert und daher als paternalistisch kritisiert wird. Dieses „überkommene Verständnis von Daseinsvorsorge“, so dürfen Jens Kersten, Claudia Neu und Berthold Vogel in einer Studie der SPD nahen Friedrich-Ebert-Stiftung behaupten, gehe an „der gesellschaftlichen und staatlichen Realität von heute vorbei“(S. 7):

„Nicht mehr das Maximalangebot, sondern das Mindestangebot an Infrastrukturausstattung und öffentlichen Dienstleistungen steht nun auf dem politischen Programm.“ (S. 8)

Freilich könnte und sollte man sich an dieser Stelle fragen, ob die behauptete Diskrepanz zwischen dem normativen Konzept der Daseinsvorsorge und der Realität Anlass gibt, den Staat im Namen der Demokratie zu Gegenmaßnahmen aufzurufen, um so die Realität dem Ideal anzugleichen. Damit man erst gar nicht auf die Idee kommt, das neue Leitbild, das sich laut Kersten „am Ideal der Bürgergesellschaft orientiert“, als undemokratisch zu kritisieren, verweisen sie darauf, dass das Konzept der „Daseinsvorsorge“ von Ernst Forsthoff in einem „nationalsozialistischen Kontext“ entwickelt wurde (ebd.). Setzt man darauf, dass eine solche „Kontextualisierung“ ausreichend ist, um dieses Konzept und ihre Vertreter als ewig gestrige Rechtspopulisten zu diffamieren?

Bei Mario Neumann jedenfalls hat man den Eindruck, dass „Kontextualisierungen“ wie diese durchaus von durchschlagendem Erfolg gekrönt sind. Er kritisiert, dass der Wohlfahrtsstaat „konstitutiv auf Ausschluss – nach außen, aber auch nach innen“ basiert und dass ein „nationaler Sozialstaat (…) keine linke Antwort auf den globalisierten Kapitalismus, sondern eine Bankrotterklärung“ sei. Daher solle sich DIE LINKE von ihrem „programmatischen Nationalismus“ […], der untrennbar mit der Idealisierung des Wohlfahrtsstaates verknüpft“ ist, lösen.

Was dann aber ist die Alternative? Nach Neumann bedarf es „eines neuen, transnationalen Paradigmas – ob reformistisch oder radikal“ und Politik auf dieser Basis ist „ohne einen Schritt ins Offene nicht zu haben“. Wir verabschieden uns also schon mal vom Leitbild des Wohlfahrtsstaats, da dieser einen handlungsfähigen Staat zweifelsfrei voraussetzt und hoffen, dass an seine Stelle etwas ganz Anderes, viel Besseres, aber in jedem Fall etwas grenzenlos Gutes tritt.

Einen solchen Abgesang auf den Wohlfahrtsstaat kann sich natürlich niemand erlauben, der formal als Repräsentant des „Demos“ agiert oder sich als jemand verkaufen will, der das in Zukunft zu machen gedenkt. Die Alternative ist für solche Vertreter des neuen Leitbilds der Daseinsvorsorge neben der rechnerischen Reduktion des Bedarfs, der Ruf nach Flexibilisierung, Innovationen und nach bürgerlichem Engagement. So liest man etwa in einem Bericht des Beauftragten der Bundesregierung für die neuen Bundesländer:

„Die Gestaltung der demografischen Herausforderung erfordert eine größere Eigenverantwortung der Bürgerinnen und Bürger.“ (S.III)

Do it yourself, ist also die Devise. Wenn der Staat die Leistungserbringung aber auf seine Bürger überträgt, wie kann er dann gewährleisten, dass die Aufgaben der Daseinsvorsorge auch tatsächlich erbracht werden?

„Die Akzeptanz und Bereitschaft, sich im Rahmen der staatlichen Angebote der Daseinsvorsorge zu engagieren, setzt jedoch Partizipation und Einbeziehung in regionale Entscheidungsprozesse voraus.“ (ebd.)

Anstatt also schlicht und einfach mit der sachgemäßen Organisaton eines kommunalen Betriebs dafür zu sorgen, dass die Müllabfuhr in einer Gemeinde in der erforderlichen Qualität und möglichst günstig erledigt wird, beruft man eine Bürgerversammlung ein, die darüber beratschlagt, wie denn nun die Bürger am besten die Müllversorgung selbst in die Hand zu nehmen gedenken? Und wenn dann die Bürgerversammlungen nicht die gewünschten Ergebnisse zeitigen und sich die Bürger über die mangelnde Daseinsvorsorge beklagen, dann kann man sie darüber belehren, dass „die Lebensqualität vor Ort vom Ideenreichtum und der Kreativität der Bürgerinnen und Bürger mitbestimmt“ wird (ebd.).

Für Profitinteressen instrumentalisiert

Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge können prinzipiell von öffentlichen oder privaten Unternehmen erbracht werden. Die Leistungserbringung durch private Anbieter sieht sich aber mit zwei Problemen konfrontiert. Viele typische Güter der Daseinsvorsorge werden durch sogenannte natürliche Monopole produziert oder ihre Produktion wird von gewinnorientierten Unternehmen nicht in ausreichender Qualität oder Quantität gewährleistet. Solche Güter sollen im folgenden als öffentliche Güter bezeichnet werden. Ein typische Beispiel der ersten Kategorie ist der Bau eines Damms zum Schutz der Anrainer vor Hochwasser und für das der zweiten Kategorie der Schienenverkehr.

In beiden Fällen, so geben auch Wirtschaftsliberale zu, fehlen die Voraussetzungen dafür, dass ein Markt optimale Ergebnisse zu liefern imstande ist. Es handelt sich hier um typische Beispiele von Marktversagen. Prima facie spricht daher alles dafür, dass öffentlich-rechtliche Unternehmen ohne Gewinnerzielungsabsicht die entsprechenden Güter in der erforderlichen Qualität und Quantität herstellen.

Allerdings sind Wirtschaftsliberale dezidiert der Meinung, dass das Primat der Erbringung dieser Leistungen durch gewinnorientierte Unternehmen zu gelten hat. Als ganz selbstverständlich wird unterstellt, dass ein Unternehmen, das Güter mit Gewinnerzielungsabsicht produziert, diese Güter in besserer Qualität und vor allem auch kostengünstiger herstellen kann. Diese Überzeugung hat Ende 1993 im § 7 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) ihren Ausdruck gefunden. Dort wurde unmittelbar nach der Aufforderung an die öffentliche Hand, bei ihren Ausgaben dem Grundsatz der „Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit“ genüge zu tun, der folgende Satz hinzugefügt:

„Diese Grundsätze verpflichten zur Prüfung, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können.“

Aber selbst, wenn man diese durchaus problematische Prämisse teilt, stellt sich die Frage, wie man verhindert, dass die Preise, die für diese Güter zu bezahlen sind, die Kostenvorteile nicht wieder zunichtemachen. Die Antwort, die man auf diese Frag gibt, laufen im Endeffekt auf Ausschreibungen hinaus. Die zuständige Verwaltungseinheit ist dabei verpflichtet, den Leistungsumfang möglichst detailliert zu bestimmen und dann nach dem sogenannten Bestpreisprinzip den Leistungserbringer auszuwählen.

Dieses Verfahren ist selbst dann, wenn es eine Vielzahl von möglichen kompetenten Anbietern gibt, alles andere als unproblematisch. Zunächst einmal führen Ausschreibungen zu zusätzlichen Kosten für Beratung, Verhandlung- und Vertragsabschlüsse, die Überwachung der Qualität der Leistungserbringung und die Durchsetzung von vertraglichen Ansprüchen. Katastrophal auf jeden Fall wird es, wenn man versucht, sich diese Kosten zu ersparen.

Wie das Beispiel des Baus des Berliner Flughafens zeigt, ist die Verwaltung vielfach personell noch nicht einmal so aufgestellt, dass sie diesen Aufgaben auch nur in rudimentär Form nachkommen könnte. Selbst im besten Fall ist es unmöglich, alles vorab so zu planen und so zu überwachen, dass Kostenüberschreitungen vermieden werden. Es kommt in aller Regel zu sogenannten „Nachträgen“. Zu einer Leistungserbringung zu Preisen, die oftmals weit höher sind, als vorab vereinbart wurde.

Das Bestpreisprinzip macht Deutschland, so stellen die Autoren einer von der Heinrich-Böll-Stiftung und der Initiative Gemeingut in Bürgerinnenhand herausgegebenen Studie fest, „zum Eldorado von ‚Nachtragsjägern’“:

„Die Rechtsabteilungen der großen Baufirmen in Europa haben sich auf diesem Gebiet spezialisiert. Sie konnten erreichen, dass mitunter mit Fehlern in den Ausschreibungen der öffentlichen Hand mehr verdient werden kann als mit dem Bauen selbst.“

Dennoch hält sich hartnäckig die Meinung, dass die Leistungserbringung durch Private einfach effizienter ist. Das ist erstaunlich, denn die Erfahrungen mit der Privatisierung der öffentlichen Daseinsvorsorge sprechen eine recht eindeutige Sprache. Die Privatisierung des englischen Schienennetzes z.B. erwies sich gar als ein solches Fiasko, dass man sich gezwungen sah, sie nach ihrer Privatisierung 1996 schon 2002 wieder zu verstaatlichen.

Die Privatisierung der öffentlichen Daseinsvorsorge ist aber auch deshalb problematisch, weil die Produktion vieler solcher Güter mit nicht zu vernachlässigenden sogenannten externen Effekten verbunden ist. Ein gutes Beispiel ist die Energieversorgung. Hier hat man Kommunen gesetzlich gezwungen, den Wettbewerb zwischen unterschiedlichen Anbietern zu ermöglichen. Dadurch konnte in manchen Kommunen eine ressourcen- und umweltschonende Energieversorgung nicht mehr gewährleistet werden. So erfordert die Nutzung der bei der Energieerzeugung anfallenden Wärme zu Heizungszwecken, dass die Energieerzeugung in ausreichend großem Umfang stattfindet. Wenn nun eine Kommune, die ihren Bürgern Fernwärme anbietet, einen Stromgroßabnehmer an einen Konkurrenten verliert, dann ist möglicherweise die Versorgung mit Fernwärme nicht mehr möglich.

Es gibt also aus einer am Gemeinwohl orientierten Perspektive handfeste Gründe, warum die Bereitstellung von manchen Gütern von einem Monopol in öffentlicher Hand produziert werden sollte, obwohl einer privatwirtschaftlichen Leistungserbringung prinzipiell nichts im Wege steht.

Demokratie untergraben

Ein Problem – das bei der Diskussion um die öffentliche Daseinsvorsorge nur unzureichend gewürdigt wird – ist, dass mit der Vorfahrt für die Privatwirtschaft in allen Bereichen, die der „Deckung des Lebensbedarfs“ (Wolfgang Stützel) dienen, die demokratische Ordnung unserer Gemeinwesen untergraben worden ist.

Wie am Beispiel der Energieversorgung gezeigt, stellt sich auf der Ebene von Kommunen oftmals die Frage, wie man bei widerstreitenden Interessen zwischen unterschiedlichen Gruppen von Menschen in einer Gemeinde sicherstellen kann, dass die Produktion dieses Gutes so organisiert wird, dass damit das Gemeinwohl optimiert wird. Wenn die Antwort lautet, dass z.B. im Falle der Energieversorgung ein Monopolist dafür am Besten geeignet ist, stellt sich gleich die nächste Frage: wie man die Gemeinwohlorientierung des Monopolisten garantiert.

Die Antwort der Vertreter der klassischen öffentlichen Verwaltungslehre ist, dass die geforderte Orientierung am Gemeinwohl dadurch gesichert wird, dass die Ausübung dieser Tätigkeiten durch Berufsbeamte erfolgt. Beamte haben nicht nur eine Ausbildung absolviert, die sie befähigt, ihrer Arbeit kompetent nachzugehen, sondern sind zudem explizit auf das Gemeinwohl verpflichtet. Sie können dieser Aufgabe auch nachkommen, weil sie unkündbar sind und der Staat ihnen mit Übernahme eines Amts lebenslang ein auskömmliches Einkommen garantiert. Da sie verpflichtet sind, ihre Handlungen an expliziten, nachprüfbaren und sanktionsbewerten Regeln zu orientieren, können sie von dafür eingerichteten Überwachungsorganen und insbesondere auf der Kommunalebene auch direkt vom Bürgern effektiv kontrolliert werden. Es ist diese Orientierung der Verwaltung an Regeln und der damit gegebene Rechtfertigungszwang, der die Orientierung am Gemeinwohl sicherstellt.

Die Produktion öffentlicher Güter erfordert damit notwendig, so der Verwaltungs- und Parlamentsjurist Albert Janssen, „eine bestimmte Organisation und ein bestimmtes Verfahren (…) für die Aufgabenerledigung“ (S. 414). Problematisch ist daher nicht nur die materielle Privatisierung, sondern auch die sogenannte formale Privatisierung, die darin besteht, dass öffentlich-rechtlich organisierte Betriebe in privatrechtlich organisierte transformiert wurden. Nicht weniger problematisch ist, dass vermehrt Angestellte anstatt Beamte bei der Produktion öffentlicher Güter involviert sind und das Beamtenrecht an das des Privatarbeitsrechts angeglichen wird. Problematisch sind all diese Formen der Privatisierung also deshalb, weil es sehr viel schwieriger wird, die Interessen aller von den Handlungen eines Produzenten öffentlicher Güter Betroffenen unparteiisch abzuwägen.

Fazit

Auf dem Schlachtfeld der öffentlichen Daseinsvorsorge stehen die Marktfundamentalisten unzweifelhaft als triumphale Sieger. Darüber sollten auch die teilweisen Rekommunalisierungen – wie etwa der Wasserversorgung in Potsdam – nicht hinwegtäuschen. Als Verliererin liegt die Demokratie am Boden. Die Verlierer der Privatisierung der Daseinsvorsorge sind also die weit überwiegende Mehrheit der Bürger. Geradezu tragisch ist dabei, dass viele dieser Bürger das ob der erfolgreichen neoliberalen Propaganda noch nicht einmal zu sehen in der Lage sind.

Wer Widerstandskämpfer rekrutieren möchte, wird daher nicht darum herumkommen, zunächst Wahrheiten auszusprechen, die bei vielen auf spontane Ablehnung stoßen werden. Die wohl am schwersten zu vermittelnde Wahrheit ist, dass es ohne den bürokratisch organisierten Staat keine Demokratie geben kann. Denn er ist der einzige Akteur, der mit den Mitteln des Rechts und der Geldschöpfung das Gemeinwohl zu optimieren in der Lage ist.

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