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Soziales | 12.12.2017

Vorsicht vor Öffentlich-Privaten Partnerschaften

Seit Ende der 90er Jahre greifen immer mehr Länder auf öffentlich-private Partnerschaften zurück. Damit will man in Gesundheit, Bildung, Verkehr oder Infrastruktur dem langjährigen Nachholbedarf begegnen.

Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPPs) sind im Wesentlichen langfristige Verträge mit gewinnorientieren Unternehmen zur Produktion öffentlicher Güter, deren wirtschaftlicher Erfolg durch staatliche Garantien abgesichert ist. Sie ermöglichen es dem privaten Sektor, große Infrastrukturprojekte oder Dienstleistungen zu übernehmen (und manchmal auch zu betreiben). Projekte also, die traditionell im Verantwortungsbereich des Staates lagen. Darunter fallen z.B. der Bau und die Betrieb von Krankenhäuser, Schulen, Straßen, Eisenbahnen, Sanitäranlagen und der Energie- und Wassersektor.

Die Begeisterungswelle für ÖPPs

ÖPPs werden von vielen OECD-Regierungen und einigen multilateralen Entwicklungsbanken – vor allem der Weltbank – gefördert. Sie gelten als Antwort auf die Knappheit an Finanzmitteln, die zur Erreichung der Entwicklungsziele, einschließlich der Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals, SDGs), erforderlich sind.

Seit Ende der 90er Jahre verbreiteten sich ÖPPs in Bereichen wie Gesundheit und Bildung, Verkehr und Infrastruktur insbesondere in den Entwicklungsländern. Dort vollzieht sich mittlerweile eine schnelle Transformation: In Asien, Lateinamerika und Afrika werden neue Gesetze verabschiedet und ÖPP-Projekte initiiert.

Doch die Erfahrungen mit ÖPPs sind weitgehend, wenn auch nicht ausschließlich, negativ. Zumal die Resultate nur sehr weniger ÖPPs letztendlich auch im öffentlichen Interesse sind. Nichtdestotrotz ist seit kurzem eine enorme Begeisterung für ÖPPs zu verzeichnen.

Die Finanzierung der ÖPPs

Zweifellos gab es einige Erfolge mit Infrastruktur-ÖPPs, aber diese scheinen auf die Finanzierungsvereinbarungen zurückzuführen zu sein. Generell weisen ÖPPs für soziale Dienstleistungen im Vergleich zu anderen Infrastrukturprojekten deutlich schlechtere Ergebnisse auf.

Für ein schlechtes ÖPP-Projekt kann man gute Finanzierungsmöglichkeiten haben, z.B. wegen des niedrigen Zinsniveaus. Weltweit macht die private Finanzierung noch immer nur einen kleinen Teil der Infrastrukturfinanzierung aus. Allerdings können konzessionäre Finanzierungsvereinbarungen ein schlechtes Projekt nicht retten, selbst wenn sie die finanzielle Belastung verringern.

ÖPPs beinhalten häufig öffentliche Finanzierungsmittel für Entwicklungsländer, um das Angebot eines einflussreichen privaten Unternehmens aus dem betreffenden Land zu „versüßen“. „Blended Finance“, Exportfinanzierungen und neue Hilfsmaßnahmen sind für Regierungen zu Mitteln geworden, um die Angebote ihrer Unternehmen für ÖPP-Verträge im Ausland, insbesondere in Entwicklungsländern, zu unterstützen. Solche Unterstützungsvereinbarungen für Unternehmen werden immer häufiger als Entwicklungshilfe in Übersee (engl.: overseas development assistance, kurz: ODA) betrachtet.

Untergrabung von Rechten

ÖPPs führen häufig zu höheren Gebühren oder Entgelten für die Nutzer von diesen Dienstleistungen. Nicht selten untergraben ÖPP-Verträge auch die Verbraucher-, Bürger- und Menschenrechte sowie die Pflicht des Staates, im öffentlichen Interesse zu regulieren. So haben eine wachsende Zahl von „schmutzigen“ Energie-ÖPPs die Sozial- und Umweltgesetzgebungen ausgehebelt, um attraktive Rahmenbedingungen zu schaffen.

Heute sind ÖPPs ein immer beliebteres Mittel zur Finanzierung von „Mega-Infrastrukturprojekten“ wie Staudämmen, Autobahnen, große Plantagen, Pipelines, Energie- oder Verkehrsinfrastrukturen. Die Kehrseite: Sie können Lebensräume zerstören, Gemeinschaften verdrängen und natürliche Ressourcen vernichten. ÖPPs haben auch zu Zwangsvertreibung, Unterdrückung und anderen Missständen lokaler Gemeinschaften und indigener Völker geführt.

ÖPPs sind oft teuer und risikoreich

In vielen Fällen sind ÖPPs die teuerste Finanzierungsmöglichkeit und im Vergleich zu guten öffentlichen Beschaffungen kaum kosteneffektiv. Sie kosten Regierungen – und Bürger – auf Dauer deutlich mehr, als wenn die Projekte direkt durch staatliche Kredite finanziert worden wären.

Umso wichtiger wäre es, die Effizienz und langfristigen Haushaltskosten ÖPP-bezogener „Eventualverbindlichkeiten“ zu ermitteln. Denn die Verlagerung der Staatsverschuldung auf staatlich garantierte Schulden reduziert nicht wirklich die Schuldenlast des Staates. Sie verschleiert lediglich die Rechenschaftspflicht, da sie „außerbudgetär“ ist und nicht mehr der parlamentarischen, geschweige denn der öffentlichen Kontrolle unterliegt.

Genau darum sind ÖPPs so attraktiv: Ihre Kosten verstecken sich „außerhalb der Bilanz“. Da sie nicht in Haushalts- und Staatsverschuldungszahlen auftauchen, erwecken sie die Illusion von „freiem Geld“. Trotz gegenteiliger Behauptungen sind ÖPPs für Regierungen meist riskanter als für die beteiligten Privatunternehmen, da der Staat im Falle eines Missgeschicks möglicherweise zur Übernahme der Kosten eingreifen muss.

Das öffentliche Interesse wird an den Rand gedrängt

Erschwerend hinzu kommt in der Regel die Komplexität der ÖPP-Verträge. Die Verhandlungen unterliegen dem Geschäftsgeheimnis. Das macht es Parlamentariern – geschweige denn der Zivilgesellschaft – nahezu unmöglich, sie zu überprüfen. Dieser Mangel an Transparenz erhöht die Wahrscheinlichkeit von Korruption erheblich.

Damit untergraben ÖPPs nicht zuletzt auch die Demokratie und die nationale Souveränität. Die Intransparenz der Verträge resultiert aus einer unerklärlichen internationalen Rechtsprechung, die auf Verpflichtungen zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Investoren und Staaten (ISDS) und nicht auf nationalen oder internationalen Gerichten beruht. Im Rahmen der von der Weltbank vorgeschlagenen ÖPP-Verträge können die nationalen Regierungen sogar für Verluste durch Streiks von Arbeitnehmern haftbar gemacht werden.

So neigen ÖPPs dazu, die Ungleichheit zu verschärfen. Denn von den ÖPP-Projekten profitieren nur die Investoren auf Kosten der Armen und Schwachen, die mehr als alle anderen auf die soziale Infrastruktur angewiesen sind. Je mehr die Regierungen an private Unternehmen zahlen, desto weniger können sie selbst in grundlegende soziale Dienstleistungen wie universellen Sozialschutz und Gesundheitsversorgung investieren. Daher deuten die Erfahrungen mit ÖPP nicht nur auf höhere finanzielle Kosten, sondern auch auf bescheidene Effizienzgewinne hin.

Öffentliches Beschaffungswesen ist tragfähig

Die Alternative bleibt das öffentliche Beschaffungswesen. Mit einer kompetenten Regierung und einem unbestechlichen öffentlichen Dienst hat sich ein effizientes öffentliches Beschaffungswesen im Allgemeinen als weitaus kostengünstiger und effizienter erwiesen als ÖPPs.

Das Problem: Die internationalen Handels- und Investitionsabkommen untergraben zunehmend die Rechte der Regierungen, solche Alternativen im nationalen Interesse zu verfolgen.

Es ist daher wichtig festzustellen, unter welchen Umständen eine Beteiligung von gewinninteressierten Investoren überhaupt sinnvoll ist. Für öffentliche Monopole der Daseinsfürsorge gilt das nicht.

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