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Weltwirtschaft | 09.01.2018 (editiert am 10.01.2018)

Erneuter Rückschlag für den Welthandel

Die „America First“-Strategie von Donald Trump und seine Vorliebe für bilaterale Handelsabkommen torpedierte die elfte Ministerkonferenz der Welthandelsorganisation in Buenos Aires. Über eine Strategie, die nicht neu ist.

Es war zu befürchten. Die elfte Ministerkonferenz (MK11) der Welthandelsorganisation (WHO) vom 10. bis 13. Dezember 2017 in Buenos Aires, Argentinien, endete mit einem Misserfolg. Es gelang nicht einmal, die übliche Ministererklärung abzugeben – also der Hinweis auf die zentrale Bedeutung des Welthandelssystems und die Bedeutung des Handels als Motor der Entwicklung.

Angetrieben von der „America First“-Strategie von US-Präsident Donald Trump und seiner Vorliebe für bilaterale Handelsabkommen anstelle von multilateralen oder gar plurilateralen Abkommen, war Handelsvertreter der Vereinigten Staaten (HVVS) Robert Lighthizer der Schlüssel zum „Erfolg“. Der US-Handelsbeauftragte weigerte sich auch, Verhandlungen über eine dauerhafte Lösung für die Nutzung von Nahrungsreserven durch Indien und andere Länder aufzunehmen. Vor allem aber untergräbt das Scheitern von MK11 die Aussichten auf eine geordnete Ausweitung des Handels, um eine robuste Erholung der Weltwirtschaft zu unterstützen.

Indiens National Food Security Act, die mit Abstand ehrgeizigste Initiative zur Ernährungssicherung der Welt, kauft von Kleinbauern Getreide für die Verteilung an etwa 840 Millionen Arme – das sind ca. zwei Drittel der Bevölkerung. Seit 2013 haben die USA und andere OECD-Länder, die alle ihre eigenen Landwirte subventionieren, die Akzeptanz der indischen Bemühungen durch die WHO vereitelt.

Tatsächlich war die Ablehnung der WHO-Doha-Runde durch die USA schon viel früher spürbar. Bereits die Obama-Regierung hatte die WHO-Ministerkonferenz 2015 in Nairobi untergraben. Damals torpedierte der US-Handelsbeauftragte Michael Froman die Doha-Runde der Handelsverhandlungen, indem er die Aufnahme von zuvor abgelehnten Tagesordnungspunkten forderte, bei denen die WHO-Mitglieder selbst nach 14 Jahren Verhandlungen keine Einigung erzielen konnten. Froman behauptete, dass das kürzlich abgeschlossene Transpazifische Partnerschaftsabkommen der neue Goldstandard für Freihandelsabkommen (FHA) sei, und bestand darauf, auch von Unternehmen geförderte Themen wie erweiterte Rechte an geistigem Eigentum und Streitbeilegungsvereinbarungen zwischen Investoren und Staaten einzubeziehen.

Nach dem Scheitern der WHO-Ministerkonferenz 1999 in Seattle begannen die Verhandlungen der Doha-Runde Ende 2001 nach dem 11. September 2001. Damals versprach die OECD, jene früheren Ergebnisse der Uruguay-Runde zu korrigieren, die den Interessen der Entwicklungsländer abträglich waren. Wenn die Doha-Runde nun ergebnislos abgeschlossen wird, könnten die WHO-Mitglieder bzgl. der versprochenen Zugeständnisse Wort brechen, um alle Länder am Verhandlungstisch zu halten. Insofern überrascht es nicht, dass die meisten Entwicklungsländer auf eine Fortsetzung der Doha-Runde hoffen. Die Versprechen von 2001 nach dem 11. September 2001 sollen endlich auf Papier festgehalten und somit die Verhandlungsergebnisse von Marrakesch, die die Ernährungssicherheit und die Entwicklungsperspektiven untergraben haben, korrigiert werden.

IHO – Totgeburt aufgrund der US-Unternehmenslobby

Das Vorgehen der USA ist indes nicht neu. Schon nach dem Zweiten Weltkrieg hatten sie den Versuch zum Scheitern verurteilt, eine wachstumsfördernde und entwicklungsfördernde Internationale Handelsorganisation (IHO) zu gründen. Diese war als Ergänzung zum Internationalen Währungsfonds (IWF) und zur Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBWE), besser bekannt als Weltbank, gedacht. Die beiden internationalen Finanzinstitutionen wurden 1944 auf der Bretton-Woods-Konferenz mit weitreichenden Aufsichts- und Regulierungsbefugnissen geschaffen, um kurz- und langfristige Finanzierungen zur Stabilisierung der internationalen Ordnung bereitzustellen.

Eine dritte internationale multilaterale Wirtschaftsorganisation wurde für notwendig erachtet, um den Handel zu regulieren – unter anderem in Bereichen wie Zollsenkung, Unternehmenskartelle, Rohstoffabkommen, Wirtschaftsentwicklung und ausländischen Direktinvestitionen. Die Idee einer solchen internationalen Handelsorganisation wurde erstmals 1916 im US-Kongress vom Repräsentanten Cordell Hull diskutiert, dem späteren ersten Außenminister Roosevelts.

1946 schlugen die USA dem Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (englisch Economic and Social Council, ECOSOC) vor, eine Konferenz einzuberufen, um eine Charta für eine IHO zu entwerfen. Das US-Außenministerium hatte den Entwurf einer Charta für die UN-Konferenz über Handel und Beschäftigung ausgearbeitet. Die US-Beamten machten dann erhebliche Zugeständnisse, um den „unterentwickelten“ Ländern entgegenzukommen. Diese waren damals im Allgemeinen nicht bereit, die Sicherheit ausländischer Investitionen zu gewährleisten, die weithin als Mittel zur Ausbeutung durch Ausländer angesehen wurden.

Die Regel der Havanna-Charta von 1948, dass ausländische Investoren nicht enteignet bzw. die Investitionen nicht verstaatlicht werden dürfen, außer unter „berechtigten“, „vernünftigen“ oder „angemessenen“ Bedingungen, wurde von den US-Unternehmen als Schwächung des Schutzes angesehen, den die US-Investitionen zuvor genossen hatten. Zugeständnisse der USA in Bezug auf die Verwendung von mengenmäßigen Beschränkungen für die wirtschaftliche Entwicklung wurden ebenfalls als Beeinträchtigung des Freihandels angesehen. So verlor die Havanna-Charta als Grundlage der IHO entscheidende Unterstützung durch das US-Geschäft.

Der endgültige Text der IHO-Havanna-Charta wurde am 24. März 1948 von 53 Ländern, darunter auch den USA, unterzeichnet. Skeptische Beobachter betrachteten solche Bemühungen als Teil einer großartigen Strategie zur Ausweitung der Hegemonie der USA, wenn auch auf Kosten ihres engsten Verbündeten Großbritanniens.

Doch bis 1949 glaubten die politischen Eliten und Konzerne der USA, dass amerikanische Interessen und Investitionsinteressen durch die Havanna-Charta nicht gut geschützt seien. Was als amerikanisches Projekt begonnen hatte, sei außer Kontrolle geraten. So widersetzte sich der republikanisch dominierte Kongress der Ratifizierung. Was erst Monate zuvor als Gewissheit erschien, endete im Dezember 1950 mit einem Misserfolg.

So überlebte die IHO die amerikanische Handelspolitik trotz anfänglicher US-Förderung und der Unterzeichnung des Charta-Entwurfs in Havanna nicht. Eine Koalition aus protektionistischen und perfektionistischen Kritikern der Charta überzeugte Präsident Truman, den Vertragsentwurf vom Kongress zurückzuziehen, indem er die Zusage seiner Regierung, die IHO zu unterstützen, ablehnte.

Eine andere Handelsordnung

Wie gesehen, war die IHO etwas ganz anders als die WHO, die fast ein halbes Jahrhundert später gegründet wurde. Die IHO-Charta war der Vollbeschäftigung und den Eckpfeilern des freien Marktes für den Multilateralismus verpflichtet. Sie versuchte, die Finanzierung zum Diener und nicht zum Meister der menschlichen Bedürfnisse zu machen. Sie war weit mehr als die Verteidigerin der Rechte von Investoren.

Dieses starke Bekenntnis zur Vollbeschäftigung war zweifellos der Klebstoff für den globalen Konsens der Nachkriegszeit, der dem neuen postkolonialen wirtschaftlichen Multilateralismus zugrunde liegt. Dieses globale Abkommen wurde zur Grundlage für das Vierteljahrhundert des keynesianischen Goldenen Zeitalters der Nachkriegszeit, als die Ungleichheit sowohl zwischen den Nationen als auch innerhalb vieler Volkswirtschaften abnahm.

Die Verhandlungsführer der Konferenz erkannten die Notwendigkeit innerstaatlicher und internationaler Maßnahmen, einschließlich der Koordinierung der internationalen Politik, zur „Erreichung eines höheren Lebensstandards, Vollbeschäftigung und Bedingungen für die Entwicklung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts“, wie in Artikel 55 der UN-Charta vorgesehen. Die Beschäftigungssicherheit wäre zu einem wichtigen internationalen Maßstab für die internationale Handelsförderung geworden. Aber der Zusammenbruch der IHO stellte einen erheblichen Rückschlag für die Prioritätensetzung der Vollbeschäftigung dar und beschleunigte den Übergang zum imperialen „Freihandels“-kanon.

Richard Toye, ein führender Wirtschaftshistoriker, vermutet, dass das Überleben der IHO zu einer anderen Ordnung geführt hätte:

„Die IHO hätte eine attraktivere Organisation für unterentwickelte Länder sein können, die ihrerseits weniger autarke/anarchische Handelspolitiken aber zusätzliche Wachstumsvorteile gefördert hätte. Diese Entwicklung hätte ihrerseits dem beeindruckenden Wachstum des Welthandels nach dem Zweiten Weltkrieg einen weiteren Schub verleihen können. […] Gleichzeitig hätten die Ausnahmen der Charta von Havanna von den Freihandelsregeln, vor allem im Interesse der wirtschaftlichen Entwicklung der ärmeren Länder, dazu beitragen können, die globalen Ungleichheiten abzubauen.“

Die IHO hätte eine integrativere, produktivere, geordnete und gerechtere Weltwirtschaft ermöglichen können.

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