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Ökologie | 20.02.2018

Freier ÖPNV – mehr als eine Ablenkungsoffensive?

Seit die EU-Kommission mit Klage und Sanktionen droht, taucht ein ziemlich altes Konzept wieder auf: der kostenlose ÖPNV. Doch der ist an Bedingungen geknüpft, die derzeit nicht erfüllt werden. Wie ernst also ist der Vorstoß gemeint?

Seit Jahren verstößt Deutschland neben anderen Ländern gegen die von der EU erlassenen Grenzwerte für Luftschadstoffe, insbesondere für Stickoxyde. Dass die in der Luft gemessenen Werte schwer vereinbar mit den Umwelt-Zertifikaten sind, mit denen sich die Automobilindustrie schmückte, fiel niemanden auf – bis unabhängige Organisationen und schließlich amerikanische Umweltbehörden den massiven Betrug dahinter aufdeckten.

Jetzt, seit die EU-Kommission mit Klage und Sanktionen droht, taucht – als Deus ex Machina – ein ziemlich altes Konzept wieder auf: der kostenlose ÖPNV. So steht es in dem Brief von Umweltministerin Barbara Hendricks (SPD), Verkehrsminister Christian Schmidt (CSU) und Kanzleramtschef Peter Altmaier (CDU) an EU-Umweltkommissar Karmenu Vella, der das Ungemach aus Brüssel abwenden soll.

Man reibt sich verwundert die Augen: nachdem man in vier neoliberalen Jahrzehnten gelernt hat, dass der Markt doch alle Probleme ›am besten löse‹ und auch der ÖPNV sich dem ›Wettbewerb der Verkehrsträger‹ zu stellen habe, nun das – beglaubigt immerhin von Vertretern dreier Parteien, die sich bis heute im penetranten Murmeln des Markt-Mantras höchstens von der FDP überbieten ließen.

Verkehrskonzept? Fehlanzeige

Umso naheliegender ist die Frage nach dem Ernst der Konversion. Denn Erfolg könnte der kostenlose ÖPNV nur haben, wenn er

  1. Bestandteil eines umfassenden Verkehrskonzepts wäre und wenn
  2. die öffentlichen Hände auch bereit wären, die Investitionen zu tätigen, ohne die wachsende Nutzerzahlen nicht zu bewältigen sind – was darauf hinausliefe, dass neben dem Mantra vom unübertrefflichen Markt auch die große schwarze Null zu beerdigen wäre.

Nur: Für beides gibt es bisher keinerlei Anzeichen.

Unter den fünf als Testkandidaten genannten Städten befindet sich keine wirkliche Großstadt bzw. Metropolenregion. Das Spektrum erstreckt sich von der echten Kleinstadt Herrenberg über die gerade-noch-Großstadt Reutlingen bis zu der nicht mehr ganz so kleinen Großstadt Essen mit etwas über einer halben Million Einwohnern. Essen, Bonn und Mannheim sind jeweils Teile von Metropolenregionen, die als Ganzes erst wirkliche Großstädte bilden und entsprechende Verkehrsverbunde aufweisen. Ein großer Teil des Verkehrs in diesen Regionen überschreitet die Stadtgrenzen. Essen ist in Wirklichkeit ein Stadtteil der mit ca. sieben Millionen Einwohnern größten deutschen Großstadt, die man vielleicht ›Rhein-Ruhrstadt‹ nennen sollte und an der Bonn und Aachen/Maastricht als Wurmfortsätze hängen, Mannheim Teil einer dicht vernetzten Region Rhein-Main-Neckar, die auch Heidelberg, Ludwigshafen, Darmstadt, Mainz, Wiesbaden und Frankfurt umfasst und z. B. bis in das, mit Herrenberg vergleichbare, Landstädtchen Mosbach reicht.

Wer in dem idyllischen Städtchen Herrenberg wohnt, fährt zur Arbeit, zur Schule, zum Einkauf und zu Vergnügungen oft nach Böblingen, Sindelfingen, Stuttgart oder auch nach Tübingen und Reutlingen, am Wochenende zudem in den nahen Schwarzwald oder Schönbuch. Auch Reutlingen ist mit der Nachbarstadt Tübingen eng vernetzt. Beide zusammen bilden heute – wenn auch mentalitätsgeschichtlich bedingte Gegensätze fortbestehen die symbiotische Einheit eines Zentrums von Wissenschaft und Verwaltung einerseits mit einem Zentrum von Industrie und Dienstleistung mit entsprechenden Schulen andererseits, und beide sind mit dem Stuttgarter Raum stark verbunden.

Pilotversuche sind zum Scheitern verurteilt

Pilotversuche mit einem kostenlosem ÖPNV in solchen Fragmenten von hochintegrierten Stadt- bzw. Regionalräumen ergeben keinen Sinn und sind zum Scheitern verurteilt. Zumal es unter solchen Bedingungen nicht einmal möglich ist, die Vertriebsstruktur für Fahrscheine und den Aufwand für Finanztransfers in Verbünden abzuschaffen, womit wesentliche Ersparnisfaktoren des kostenlosen ÖPNV entfallen.

Dazu kommt, dass in vielen Metropolenräumen der Nahverkehr nicht mehr vom Regional- und Fernverkehr abzugrenzen ist: am sinnfälligsten wird dies, wenn man regelmäßig mit IC und ICE-Zügen quer durch die Republik unterwegs ist, an der sich massiv aufdrängenden Tatsache, dass diese auf vielen Streckenabschnitten die Funktion einer überfüllten S-Bahn übernommen haben – ein Phänomen, das auch von einigen Abschnitten des französischen TGV-Netzes bekannt ist.

Wenn man die noch größere Anzahl derer, die auf diesen Strecken derzeit mit dem PKW unterwegs sind, auf die Bahn bringen möchte, wäre ein massiver Kapazitätsausbau nötig – etwa ein 10-Minuten ICE-Takt auf der Achse Aachen-Köln-Düsseldorf-Dortmund mit komplementären Trambahn-Linien, der vielleicht den Dauerstau auf dem Ruhrschnellweg und der A4 auflösen könnte.

Die Bundesminister zudem gehen davon aus, dass heutige Autofahrer vor allem aus finanziellen Gründen einen kostenlosen ÖPNV nutzen würden. Eine Annahme, die völlig aus der Luft gegriffen ist. Voraussetzungen dafür wären einerseits Maßnahmen, die das Autofahren merklich erschweren bzw. verteuern und andererseits ein leistungsfähiger und attraktiver öffentlicher Verkehr. Beides fehlt bisher. Auf allen Regierungsebenen gibt es bis dato nicht einmal konzeptionelle Ansätze – und zwar weder bezüglich der Technik bzw. Infrastruktur noch einer dauerhaften Finanzierung.

In urbanen Ballungszentren wie Berlin würde der kostenlose ÖPNV von dem immer größer werdenden Teil der prekär lebenden Bevölkerung zunehmend genutzt werden, der sich diesen auf Grund der Fahrpreishöhe aktuell nicht mehr leisten kann. Diese Bevölkerungsgruppe als auch die Touristen und bisherigen Nutzer würden den kostenlosen ÖPNV also intensiver nutzen. Es handelt sich dabei um Personengruppen, die ohnehin keinen Pkw zur Verfügung haben und diesen deshalb auch nicht zu Gunsten des ÖPNV stehen lassen können. Der Effekt wäre sozial sicher positiv, doch für die Luftqualität maximal null.

In prosperierenden Metropolen wie München gibt es einen weiteren Aspekt, der den Effekt der Kostenlosigkeit begrenzen würde: dort fährt der ÖPNV zu bestimmten Tageszeiten auf vielen Strecken schon heute am Rande seiner Kapazität, deren Erweiterung massiver Investitionen bedürfte: neben zusätzlichen Tram-Linien etwa eine Aufrüstung der U-Bahnstrecken und Züge, um durch fahrerloses Fahren (wie in Nürnberg) eine höhere Frequenz zu ermöglichen.

Es gibt jedoch Anzeichen, dass die Problematik der extremen räumlichen Polarisierung, für die München ein besonders Beispiel darstellt, allein durch Verkehrs- und Baupolitik nicht zu lösen ist. Hier wäre eine weitsichtige Raumpolitik gefragt [Pauli 2017].

Eine Maßnahme wie die Bereitstellung eines kostenlosen ÖPNV kann nur eine aus einem ganzen Spektrum von Maßnahmen im Rahmen eines zusammenhängenden Verkehrskonzeptes sein. Ländliche Räume heben sich dabei durch ihre besondere Problematik von urbanen Räumen ab, wie die Erfahrungen mit dem kostenlosen ÖPNV in Templin (Uckermark/Brandenburg) zeigen.

Die bloße Ausrufung des kostenlosen ÖPNV ohne Konzept ist nichts anderes als die sich verlängernde Pinocchio-Nase der Auto-Bundes-Verkehrspolitik inkl. des Dieselbetrugs. (Einige Grundlinien und Referenzen für ein solches Konzept enthält unsere voraufgegangene Serie zum Thema Verkehr [Fischbach, Kissinger 2018], weshalb wir hier auf detaillierte Nachweise verzichten.)

Voraussetzungen eines kostenlosen ÖPNV

Die Bedingungen, unter denen ein kostenloser ÖPNV zum Erfolg werden kann, weisen eine ausgeprägte Dynamik auf: Vieles, was eine Voraussetzung für seine Akzeptanz darstellt, erfordert im Erfolgsfall eine nochmalige Verstärkung. Dies gilt insbesondere für Umfang und Qualität des ÖPNV-Angebots:

  • Die Akzeptanz des ÖPNV verlangt ein dichteres Streckennetz und höhere Verkehrstaktfrequenzen: 10 Minuten maximale Wartezeit, auf stark frequentierten Strecken 2-3 Minuten.
  • Der gesamte Zuschnitt der ÖPNV-Netze entspricht nicht den heutigen Verkehrsströmen und macht sie ungeeignet, an die Stelle des PKW-Verkehrs zu treten. Dies betrifft sowohl die unhaltbare Abgrenzung zwischen Nah-, Regional- und Fernverkehr als auch das Fehlen von Ringbahnen und Tangentialen in vielen Räumen und die ebenso mangelhafte Erschließung der urbanen Straßenräume. Hier wären tiefgreifende Strukturveränderungen mit massiven Investitionen angesagt.
  • Dies alles benötigt eine leichtere Zugänglichkeit der Stationen, mehr Fahrwege und Fahrzeuge mit modernerer leistungsfähigerer Technik, mehr Personal, mehr Werkstätten – Anforderungen, die sich im Erfolgsfall nochmals erhöhen.
  • Die ästhetische und soziale Qualität des gesamten Systems muss sich deutlich erhöhen. Die öffentlichen Verkehrssysteme müssen einen Raum bilden, in dem die Nutzer sich zuhause fühlen. Sauberkeit, Sicherheit und Bequemlichkeit sind dabei entscheidende Faktoren.
  • Die kostenlose Mitnahme von Fahrrädern gilt es logistisch zu lösen.
  • Die Regulierung des Straßenverkehrs ist an der Priorität des öffentlichen Verkehrs auszurichten. Dies bedeutet eigene, freizuhaltende Fahrwege für Busse und Trambahnen sowie Vorrangschaltungen an Ampeln. Die Fahrzeuge des öffentlichen Verkehrs dürfen nicht mit den Autos im Stau stehen.
  • Der Fahrradverkehr braucht eine eigene Infrastruktur.
  • Die Maximalgeschwindigkeit für PKWs und LKWs wird in Ortschaften auf 30 km/h festgelegt und nur auf ausgewiesenen Achsen auf 40 oder 50 km/h erhöht.
  • Carsharing und Taxi-Fahrzeuge sollten generell nur mit Elektroantrieb ausgerüstet werden. Taxis sollten mindestens 2 Fahrräder transportieren können (Vorbild ist Kopenhagen).
  • Das Gleiche muss in urbanen Ballungsräumen auch für Fahrzeuge des Lieferverkehrs gelten (Vorbild dafür sind etwa die neuen Fahrzeuge der Post). Der Lieferverkehr hat eine ähnlich wichtige verkehrspolitische Rolle wie der ÖPNV!
  • Einführung der blauen Plakette, mit der neben Autos mit schadstoffarmen Benzinmotoren auch relativ saubere Dieselfahrzeuge der neuesten Bauart gekennzeichnet werden. Diese könnten dann von den Fahrverboten ausgenommen werden. Ohne eine solche Plakette sind gezielte Fahrverbote nicht kontrollierbar.
  • Ein brauchbares Verkehrskonzept muss eine Lösung für den ›ruhenden PKW-Verkehr‹ beinhalten, wie dies schon seit mehr als 40 Jahren z. B. von Hermann Knoflacher gefordert wird.

Erst im Rahmen eines solchen Gesamtkonzepts sind auch Sanktionen gegen Falschparken und die Verletzung von Fahrverboten legitim und mit Nachdruck durchsetzbar (Modell der Congestion Charge in London).

Akzeptanz?

Tatsächlich wird die Kostenlosigkeit allein die breite Akzeptanz des ÖPNV durch die PKW-Nutzer nicht herstellen. Die Kfz-Nutzung wird als Bequemlichkeit der ›Tür zu Tür‹ Beförderung und Zeitersparnis durch kombinierte Fahrten zum Arbeitsplatz, zum Einkauf, Arztbesuch und zu diversen Freizeitaktivitäten höher bewertet als die marginale Ersparnis durch die Nutzung des ÖPNVs.

Der Erfolg des ÖPNV hängt deshalb davon ab, die stillschweigend unterstellte Ratio für den eigenen PKW nachhaltig zu erschüttern. Dies wird nicht nur davon abhängen, vor allem Pendlern komfortable und schnelle Alternativen anzubieten, sondern im Gegenzug den heute um den Preis der Zerstörung urbaner Räume gegebenen Komfortfaktor des PKW zu reduzieren und seine Kosten deutlich zu erhöhen.

Neben dem privaten Personenverkehr sollten auch das Carsharing, der Taxi-Verkehr in Abstimmung mit dem ÖPNV und vor allem der gewerbliche Lieferverkehr im Auge behalten werden. Bei letzterem könnte allein schon eine rationellere Organisation zu einer Entlastung der Luftschadstoff-Situation führen. Entsprechende Maßnahmen wären hier schneller und mit deutlich geringerem Aufwand durchsetzbar als die Einführung eines kostenlosen ÖPNV.

Kritik am kostenlosen ÖPNV

Vor allem die Verkehrsunternehmen wie die Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) und ihr Verband Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV) erwähnen gerne die zusätzlichen Kosten, denen keine Fahrpreiseinnahmen mehr gegenüberstünden. Die Frage ist jedoch, ob das Modell der Finanzierung des öffentlichen Verkehrs durch Fahrpreise überhaupt sinnvoll ist.

Die gesamte Problematik, die durch die mit Handyticket, Kartenzahlung etc. sich einstellende, invasive Digitalisierung gegeben ist, würde sich ohne Fahrpreise auflösen. Kosten würden entfallen

  • für stationäre und mobile Fahrscheinautomaten (in Bussen und Trambahnen) sowie deren Betrieb und Instandhaltung,
  • für Zahlungssysteme (Girocard, Kreditkarten, Bargeld) sowie Bargeldtransporte,
  • für Zahlungsausgleichsmaßnahmen in Verbünden,
  • für Verwaltung, Kontrolle, Beschwerden und, nicht zuletzt, die Inhaftierung von zahlungsunfähigen bzw. -unwilligen Schwarzfahrern,
  • für Vertrieb und Marketing, die hohen Personalaufwand verursachen,
  • für Druck, Chipkarten, und Smartphone Apps und entsprechende Sicherheits- sowie Privacy-Maßnahmen,
  • für VDV-Mitgliedsbeiträge (was soll der VDV für seine Mitglieder noch leisten?).

Zu diesen unmittelbaren Einsparungen würden sich im Erfolgsfall solche durch reduzierten Aufwand für den Unterhalt von Straßen, durch die Verminderung von Krankheits-, Verletzungs- und Todesfällen sowie von Schäden an Gebäuden und der Vegetation addieren, die heute in der Folge des Straßenverkehrs auftreten.

Fraglos und unabhängig von den Kosten ist es ethisch geboten, solche Schäden ebenso wie die noch kaum absehbaren ökologischen Konsequenzen einer Fortsetzung des heutigen Kurses zu verhindern.

Natürlich würden die Kosten den Umfang der unmittelbaren Einsparungen übertreffen. Dazu eine kleine Modellrechnung: Mit 15 Milliarden Euro, das ist ungefähr ein halbes Prozent des deutschen BIP, könnte man jährlich 500 km Trambahn-Strecke (10 Millionen Euro/km) plus 50 km U-Bahn (100 Millionen Euro/km) plus 500 Züge (5 Millionen Euro/Zug) zusätzlich beschaffen sowie noch eine Reihe von Baumaßnahmen zur Verbesserung der bestehenden Infrastruktur durchführen (Summe 2,5 Milliarden). Wenn man das zehn  Jahre lang täte und dabei die jährliche Summe inkrementell auf ein Prozent des BIP (30 Milliarden) anhöbe, hätte das eine Qualitätsverbesserung zur Folge, die den ÖPNV langsam in einen Zustand brächte, in dem er tatsächlich dazu in der Lage wäre, den Anstieg der Nutzerzahlen sowohl durch höhere Attraktivität hervorzubringen als auch durch gewachsene Kapazität zu verkraften.

Die Schranken für ein solches Programm liegen jedoch in der fehlenden Planungsfähigkeit der öffentlichen Hand und in den begrenzten industriellen Kapazitäten zu seiner Realisierung. Vier Jahrzehnte neoliberaler Politik haben beeindruckende Verwüstungen hinterlassen. Selbst das halbe Prozent des BIPs im Jahr wäre zunächst wahrscheinlich nicht realisierbar, sondern nur eine schrittweise Erhöhung von einem geringeren Anfangsniveau aus.

Die Unterstellung, dass ein erfolgreicher Umstieg auf einen kostenlosen ÖPNV aus dem Stand heraus per Dekret machbar wäre, bewegt sich also auf dem Gebiet der ›alternativen Fakten‹. Zu mehr als äußerstenfalls einer Verzögerung der EU-Sanktionen wird sie nicht reichen.


Fischbach Rainer; Kissinger, Stefan 2018: Die Zukunft des Verkehrs: Smart, elektro-digital oder klug? Makroskop, 12., 16., 19., 26. Januar. https://makroskop.eu/2018/01/die-zukunft-des-verkehrs-smart-elektro-digital-oder-klug/
Pauli, Roland 2017: Regionalpolitik geht anders. In: Flassbeck, Heiner; Steinhardt, PauL (Hrsg.) 2017: Markt und Staat neu denken. Wiesbaden: Makroskop Mediengesellschaft (Kritische Analysen zu Markt und Wirtschaft; 2/2017). 120-129. https://makroskop.eu/dossier/markt-und-staat-neu-denken/

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