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Debatte | 02.02.2018

Mal wieder: Zur Finanzierung von Staatsausgaben

Krämers These, dass der Staat zur Finanzierung seiner Ausgaben auf die Besteuerung von Erwerbseinkommen angewiesen ist, ist weit verbreitet. Falsch ist und bleibt sie aber dennoch. Auf die Erhebung von Steuern verzichten, kann man jedoch nicht.

Ralf Krämer kritisiert in seinem Debattenbeitrag meine Behauptung, dass ein Staat mit einer souveränen Währung keine Steuern und Abgaben benötigt, um die mit der Daseinsvorsorge verbundenen Kosten zu refinanzieren.

These und Antithese

Apodiktisch hält er fest:

„[E]ine Finanzierung dieser Ausgaben durch Steuern und Sozialbeiträge [ist] unumgänglich.“

Beleg für seine These findet er in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR). Dort nämlich werde der „realwirtschaftliche [..] Zusammenhang von Produktion von Einkommen, ihre Verwendung und Verteilung in [..] Kontensystemen“ abgebildet. Vor dem Hintergrund dieser „gesellschaftlichen und politischen Realitäten“ sei meine „Position bzw. Argumentation“ vollkommen überzogen.

Richtig ist nun zwar, dass in der VGR Staatsausgaben- und einnahmen einander gegenübergestellt werden und auch der Eindruck erweckt wird, als ob die Ausgaben eines Staates ganz überwiegend durch staatliche Zwangszahlungen finanziert würden. Das ändert aber nichts daran, dass Steuern im gegenwärtigen sogenannten zweistufigen Bankensystem nicht die Funktion haben, Staatsausgaben zu finanzieren.

Unsere Auseinandersetzung dreht sich also nicht primär um die ebenfalls angeschnittene normative Frage, ob und in welchem Umfang die monetäre Staatsfinanzierung wünschenswert und möglich ist, sondern um die empirische Frage, wie Staatsausgaben tatsächlich unter gegenwärtig obwaltenden institutionellen Rahmenbedingungen „finanziert werden.

Wie Staatsausgaben bezahlt werden

Unstrittig sollte sein, dass alle Staatsausgaben dazu führen, dass sich das Konto der Regierung bei der Zentralbank um den entsprechend Betrag reduziert und das der Geschäftsbanken bei der Zentralbank sich um genau denselben Betrag erhöht. Die Frage kann daher lediglich sein, woher denn dieses „Geld“ (Zentralbankguthaben) kommt. Wie also kommt eine Regierung an die Zentralbankguthaben, die sie benötigt, um ihre Ausgaben begleichen zu können?

Ein Blick auf die Bilanz nahezu aller Zentralbanken zeigt, dass eine Möglichkeit darin besteht, dass der Staat eine Anleihe in Höhe von 100 Geldeinheiten (GE) begibt und die Zentralbank dem Zentralbankkonto der Regierung 100 GE im Gegenzug gutschreibt. Es ist aber nicht zu sehen, warum eine solche buchhalterische Operation Steuerzahlungen erfordern sollte.

Krämer bestreitet in einer e-mail an mich auch nicht, dass es für eine Zentralbank vollkommen unproblematisch ist, Wertpapiere auf diese Weise in beliebiger Menge zu kaufen. Sie könne aber unmöglich reale Güter auf diese Weise erwerben. Er begründet seine Meinung wie folgt:

„Der Kauf von Wertpapieren, sozusagen bilanzielle Operationen im Finanzsektor, sind doch in der ökonomischen Wirkung etwas ganz anderes als realwirtschaftliche Ausgaben. Wenn die EZB 80 Mrd. Euro im Monat nicht für Wertpapierkäufe, sondern für realwirtschaftlichen Käufe ausgeben würde, hätte das doch völlig andere Wirkungen, würde aber auch entsprechend an andere Grenzen stoßen.“

Worin aber genau besteht der Unterschied?

Zunächst einmal ist klar, dass in beiden Fällen, das Zentralbankguthaben der Geschäftsbanken sich um 80 Mrd. erhöht. Wenn die EZB Wertpapiere erwirbt, die die Geschäftsbank selbst in ihrem Portfolio hält, dann kommt es zu einem sogenannten Aktivtausch. „Staatsanleihen“ reduzieren sich um 80 Mrd. Euro und „Zentralbankguthaben“ erhöhen sich um 80 Mrd. Euro.

Werden die Staatsanleihen dagegen von Kunden der Bank gehalten, dann kommt es auf der Bilanz der Bank zu einer sogenannten Bilanzverlängerung. Das Zentralbankguthaben der Bank auf der Aktivseite der Bilanz und das Giralguthaben ihrer Kunden auf der Passivseite ihrer Bilanz erhöhen sich beide jeweils um 80 Mrd. Euro. Gäbe die Zentralbank nun stattdessen die 80 Mrd. aus, um „realwirtschaftliche Käufe“ zu tätigen, dann sind die buchhalterischen Wirkungen auf der Bilanz der Bank absolut identisch.

Richtig aber ist, dass die Auswirkungen in beiden Fällen sehr unterschiedlich sind. Im ersten Fall kommt es zu einer Umschichtung des Geldvermögens im Privatsektor und im zweiten Fall wird die effektive Nachfrage nach Wirtschaftsgütern um 80 Mrd. erhöht. Im zweiten Fall betriebe die EZB also Fiskalpolitik und würde damit die Inflationsrate sicherlich nach oben heben können. Draghi’s häufige Aussagen in diesem Zusammenhang belegen, dass er das auch gerne tun würde. Aber er darf es eben nicht. Ob und in welchem Umfang Fiskalpolitik betrieben wird, ist im Euroraum Sache der nationalen Regierungen. Aber dass die Fiskalpolitik weder Steuerzahlungen noch einer kommerziellen Finanzierung bedarf, sollte offensichtlich sein. Es bedarf lediglich williger Zentralbanken, Gesetzgeber und Regierungen.

Die Umschichtung des Geldvermögens im Privatsektor kann natürlich auch in umgekehrter Richtung erfolgen. Der Kauf einer Staatsanleihe reduziert immer das Zentralbankguthaben einer Geschäftsbank und ggf. auch das Giralguthaben ihrer Kunden. Klar aber sollte sein, dass wenn Staatsanleihen emittiert werden, es unabdingbar ist, dass eine Geschäftsbank auch über ein entsprechendes Zentralbankguthaben verfügt. In aller Regel erhält sie ein solches Guthaben, indem sie bei der Zentralbank einen „Kredit“ aufnimmt und mit einer Staatsanleihe besichert. Der Unterschied zwischen der monetären Staatsfinanzierung und der über den Kapitalmarkt besteht also lediglich darin, dass im ersten Fall die Zentralbankguthaben der Geschäftsbanken höher wären als im zweiten.

Der Handel der Banken mit Zentralbankguthaben auf dem Interbankenmarkt kann nun dazu führen, dass der Geldmarktzins den Leitzins unterschreitet. Mit der Emission bzw. dem Kauf von Staatsanleihen kann eine Zentralbank sicherstellen, dass der Geldmarktzins weitgehend gleich hoch ist wie der Leitzins. Sie könnte den gleichen Effekt aber erzielen, wenn sie Geschäftsbanken auf ihre Zentralbankguthaben einen Zins in Höhe des Leitzinses bezahlen würde. Es besteht also absolut keine Notwendigkeit, warum ein Staat Anleihen emittieren müsste, um seine Ausgaben zu bezahlen. Freilich kann man entsprechende Gesetze erlassen, die den Staat dazu unter bestimmten Bedingungen verpflichten und Banken und ihre Aktionäre werden es dem Gesetzgeber sicherlich danken.

Solange die Geschäftsbanken sicher sein können, dass Staatsanleihen immer bedient werden, besteht jedenfalls zwischen der monetären Staatsfinanzierung und der über die Emission von Staatsanleihen funktional absolut kein Unterschied. Immer muss eine Zentralbank ihrem Staat ein entsprechendes Guthaben auf ihrem Zentralbankkonto zubuchen. Es ist daher auch nicht zu sehen, warum die eine Form der „Refinanzierung“ von Staatsausgaben stärker als die andere zu einer unerwünschten Inflation führen sollte.

In jedem Fall aber sind es niemals Steuerzahlungen, die die Ausgaben eines Staates „finanzieren“. Die Bezahlung der vom Staat getätigten Einkäufe erfolgt immer dadurch, dass sowohl die Zentralbank der Geschäftsbank den entsprechenden Betrag auf ihrem Zentralbankkonto und die Bank ihren Kunden, die die Waren an den Staat verkauft haben, denselben Betrag auf ihren Girokonto gutschreiben.

Die Steuerzahlungen selbst führen dann dazu, dass diese Guthaben der Geschäftsbanken bei der Zentralbank und Guthaben ihrer Kunden auf ihren Girokonten um den Betrag der Steuerzahlungen sich reduzieren.

Die gegenwärtige institutionelle Ausgestaltung moderner zweistufiger Bankensystem lässt also schlicht nicht zu, dass Steuerzahlungen auf Bundesebene zur Finanzierung ihrer Ausgaben benutzt werden könnten. Alle Ausgaben des Staates sind – sehen wir von Devisen einmal ab – vollständig entweder direkt durch formale Darlehen der Zentralbank oder indirekt durch Darlehen einer Geschäftsbank an den Staat „finanziert“.

Mit Steuern steuern

Krämer scheint nun der Meinung zu sein, dass wenn meine These richtig wäre, es dann ganz problemlos sein müsste, die Bürger von allen Zwangszahlungen zu befreien. Dass ein Staat keine Steuern benötigt, um seine Ausgaben zu bezahlen, heißt jedoch keineswegs, dass der Staat unproblematisch seine Bürger von jeglicher Steuer- und Abgabenpflicht entbinden könnte. Würde er das tun, dann tritt definitiv das Szenario ein, das Krämer immer wieder als notwendige Folge der monetären Staatsfinanzierung beschwört: Die Hyperinflation! Kein Wunder, würden doch die Nettoeinkommen der Arbeitnehmer im Schnitt, und vor allem auf einen Schlag, um ca. 40 steigen. Und da Inflation (fast) immer die Folge von Lohnerhöhungen ist, die über dem Produktivitätswachstum liegen (siehe dazu den Artikel von Heiner Flassbeck) würde die befürchtet Hyperinflation mit Sicherheit eintreten.

Steuern spielen also ganz offensichtlich eine wichtige Rolle bei der Steuerung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Sie sind ein Instrument, unerwünscht hohen Inflationsraten zurückzufahren. Sie können aber auch dazu genutzt werden, um unerwünscht niedrige Inflationsraten hochzufahren. Besonders wirksam dürften in diesem Zusammenhäng Veränderungen der Umsatzsteuersätze sein.

Falsch aber ist der Glaube, dass immer dann, wenn staatliche Ausgaben die Zwangszahlungen an den Staat übersteigen, automatisch eine Hyperinflation droht. Krämer weist selbst richtig darauf hin, dass Haushaltsdefizite immer dann Sinn machen, wenn in einer Volkswirtschaft Produktionskapazitäten brachliegen. Betrachtet man sich das Ausmaß an Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung in nahezu allen entwickelten Industriestaaten, dann scheint es mehr als plausibel, dass Kapazitäten in großem Umfang und ohne Hyperinflation durch die staatliche Fähigkeit „Geld aus dem Nichts“ zu schaffen zum Wohle aller aktiviert werden könnten. Und mit Sicherheit würde eine solche Aktivierung dann wiederum sogar dazu führen, dass in der nächsten Periode die produktiven Kapazitäten erhöhen werden.

Die Ausgaben des Staates schaffen also Einkommen im Privatsektor. Keineswegs aber ermöglichen Einkommen des Privatsektors dem Staat Ausgaben zu tätigen. Daher muss ein Staat auch dann, wenn der Privatsektor als ganzer spart, also Einkommensüberschüsse erzielt, entsprechende Ausgabenüberschüsse, also Haushaltdefizite in Kauf nehmen und nicht etwa, weil das Steueraufkommen sinkt, seine Ausgaben reduzieren. Daher gilt aber auch, dass wenn ein Staat den durch das Sparen des Privatsektors verursachten Nachfrageausfall durch zusätzliche Ausgaben nicht kompensiert, das Bruttoinlandprodukt sinken muss. Es sei denn, der Nachfrageausfall wird durch Exportüberschüsse kompensiert.

Eine Orientierung der Höhe von Staatsausgaben an der Höhe der Zwangseinnahmen ist also nicht zielführend. Die Ausgabenpolitik eines am Gemeinwohl orientierten Staates wird sich immer an dem Ziel der Vollbeschäftigung orientieren und damit sowohl eine wirtschaftlich schädliche Inflation als auch Deflation vermeiden.

Die Daseinsvorsorge ist kein Kostgänger

Krämers Gedankengang ist konsequent. Wenn es richtig wäre, dass Staatsausgaben durch Zwangszahlungen zu finanzieren sind, dann wäre die Daseinsvorsorge „auf die Umverteilung von ursprünglich in der Warenproduktion entstandenen Einkommen“ (hier) angewiesen und diesem Sinne als ein Kostgänger der „realwirtschaftlichen Produktion durch Erwerbsarbeit“ entlarvt.

Dieser Unterscheidung wird aber der Boden entzogen, wenn man versteht, wie die monetären Kosten, die bei der Produktion öffentlicher Güter anfallen, tatsächlich beglichen werden. In beiden Fällen, so erkennt man dann, werden Güter produziert, die einen monetären Wert haben. Der wesentliche Unterschied besteht darin, dass die Wertbestimmung in einem Fall von der Bereitschaft von Haushalten und Unternehmen und im anderen Fall von der Wertbestimmung staatlicher Organisationen abhängig ist.

Das ist zweifellos ein erheblicher Unterschied. Denn der Staat muss anders als der Privatsektor kein Einkommen erzielen, um auf Einkaufstour gehen zu können. Ein Staat kann sich daher prinzipiell Güter der Daseinsvorsorge in beliebiger Menge und Qualität kaufen. Freilich nur dann, wenn die für ihre Produktion notwendigen realen Ressourcen auch vorhanden sind. Er kann zwar z.B. beliebig viele Altenpfleger einstellen und bezahlen, aber wenn es keine ausreichend ausgebildeten Altenpfleger gibt, dann nützt ihm diese finanzielle Unabhängigkeit wenig.

Richtig ist zwar auch, dass ein Staat alle Leistungen der Daseinsvorsorge seinen Bürgern kostenlos zur Verfügung stellen könnte. Daraus folgt aber keineswegs, dass er das auch immer sollte. Während es z.B. durchaus sinnvoll sein könnte, die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel kostenfrei zu ermöglichen, kann es durchaus sinnvoll sein für die Versorgung und Entsorgung von Wasser eine Gebühr zu erheben. Im ersten Fall setzt man Anreize für einen Umstieg von der Nutzung eines PKW’s auf ein öffentliches Verkehrsmittel, während man im zweiten Fall einen Anreiz schafft, Wasser nicht zu verschwenden.

Aus der Tatsache, dass ein Staat anders als ein Privater keinen Finanzierungsbeschränkungen unterliegt, ergeben sich aber ohne Zweifel Probleme, die einer institutionellen Regelung bedürfen. So z.B. ist die Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge durch Private, wie ich bereits in dem von Krämer kritisierten Artikel argumentiert habe, als äußerst problematisch zu beurteilen und sollte durch öffentliche-rechtliche Unternehmen erbracht werden, deren Personal aus Beamten besteht.

Problematisch ist sicherlich auch, dass der Staat alle Ressourcen eines Landes für seine Zwecke aktivieren könnte. Er kann damit die gewinnorientierte Produktion von Wirtschaftsgütern wie ihm beliebt verdrängen. Er wird lediglich bei Vollbeschäftigung dem Privatsektor den Zugriff auf reale Ressourcen verwehren müssen, damit der Wettbewerb um sie nicht zu einer zu hohen Inflation führt. Es sprechen nun aber sicherlich viele Argumente dagegen, dem Staat alleine die Entscheidung über die Allokation aller realen Ressourcen zu überlassen. Es ist also die Frage zu beantworten, welche Produktion welcher Güter gewinnorientieren Unternehmen zu überlassen ist und unter welchen Umständen der Staat oder Private darüber entscheiden sollten, welche Güter überhaupt produziert werden.

Diskussionen wie diese  müssen wir in einem demokratischen Gemeinwesen führen. Den Mythos vom parasitären Staat und der daraus folgenden Notwendigkeit ausgeglichener Staatshaushalte dagegen, sollten wir entschieden als  „Gedanken der herrschenden Klasse“ zurückweisen.

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