Arbeit | 25.04.2018 (editiert am 24.05.2018)

Der öffentliche Dienst und die „Europäisierung“ der Tarifpolitik

Der öffentliche Dienst und seine Unternehmen sind kein geeignetes Terrain für große Arbeitskämpfe. Das zeigt auch der ver.di Tarifabschluss. Linke Gewerkschaftskritiker verstehen das nicht, weil sie die objektiven Voraussetzungen ignorieren.

Der aktuelle Tarifabschluss von ver.di und Beamtenbund mit dem Bund und der Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände (VKA) hat kontroverse Debatten ausgelöst. Einmal das übliche Jammern, dass es nicht zu einem Erzwingungsstreik gekommen ist und ein Mindestbetrag von 200 € durchgesetzt wurde, der die relativ niedrigen Entgelte stärker anhebt.

Das ist eine Kritik, die nahezu jede Tarifrunde begleitet, aber die besonderen Bedingungen eines erfolgreichen Erzwingungsstreiks ausblendet und Streik zu einer Frage des Willens oder Nichtwillens der Akteure erklärt. Der Erfolg eines Streiks aber hängt von anderen Bedingungen als den Wünschen der Gewerkschaften ab.

Das zeigt eine idealistische Vorstellung von sozialen Auseinandersetzungen. Dass sich diese Kritik als marxistisch versteht, hat mit Marx‘ Theorie nichts zu tun. Ernst zu nehmende Einwände gegen Tarifabschlüsse bestehen darin, die wichtigen Tarifabschlüsse unter verteilungspolitischen, aber auch währungspolitischen Gesichtspunkten zu sehen.

1. Der Verteilungsspielraum

Die in Makroskop-Beiträgen zitierte goldene Lohnregel bedeutet, dass der Verteilungsspielraum der produktivitätsorientierten Lohnpolitik in der Summe aus dem gesamtwirtschaftlichen Produktivitätszuwachs und der Zielinflationsrate der EZB besteht.

In den Gewerkschaften selbst wird oft mit den Größen des aktuellen Anstiegs der Arbeitsproduktivität und der Größe des Anstiegs der Verbraucherpreise gerechnet. Diese Formel ist in einer Währungsunion nicht sinnvoll. Die Orientierung an dem Produktivitätszuwachs des Vorjahres – der aktuelle ist noch nicht ermittelt – wirkt prozyklisch, sie verstärkt in Krisen den Druck auf die Löhne nach unten.

Deshalb plädiert das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) für die Berücksichtigung eines mehrjährigen Trends der jährlichen Zuwächse der Arbeitsproduktivität. Hier geht es um die Abgrenzung des Zeitraums, für den dieser Trend ermittelt wird. Die Orientierung an der Zielinflationsrate ist notwendig, um deflationären oder inflationären Prozessen entgegenzuwirken.

Sinnvoll ist, den Trend des Anstiegs der Arbeitsproduktivität auf den Zeitraum 2010 bis 2017 zu begrenzen. 2010 beginnt ein neuer Konjunkturzyklus und das Jahr 2009 mit einem  sehr starken Rückgang der Arbeitsproduktivität ist dafür nicht geeignet. Für den Zeitraum 2010 bis 2017 steigt die Arbeitsproduktivität im Jahr um durchschnittlich 0,68, also 0,7 %. Die Zielinflationsrate ist knapp unter 2,0 %, also 1,9 %. Saldiert ist das ein Verteilungsspielraum von 2,6 %. Die durchschnittlichen Erhöhungen von 3,19 % zum 1.3. 2018, 3,09 % zum 1.4. 2018 und 1,06 % zum 1.3. 2020 bei einer Laufzeit von 30 Monaten summieren sich zu insgesamt 7,50 %, umgerechnet auf die Laufzeit auf durchschnittlich 3,0 % pro Jahr.

Dieser Betrag wird geringfügig höher sein, weil noch Einmalzahlungen, die Anhebung der Jahressonderzahlung Ost und Zuschlagserhöhungen für den Nachtdienst von Pflegekräften dazu kommen. Auch die Erhöhung der Entgelte der Auszubildenden liegt über dem Durchschnitt. Das lässt sich schwer rechnen. Der Verteilungsspielraum von 2,6 % wird also überschritten. Es kommt hinzu, dass die Erhöhungen in den untersten Entgeltgruppen und in allen Einstiegsstufen um die 10 % betragen, also höher sind als 7,5 %.

2. Warum so kompliziert?

Die pro Entgeltgruppe und Stufe unterschiedlichen Erhöhungen in einer Bandbreite von 6,7 bis 13,4 % sind auf die Transformation des alten Bundesangestellten-Tarifvertrags (BAT) in den neuen Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) im Jahr 2005 zurückzuführen. Hier wurden einmal das Entgeltniveau der Eingangsstufen zu allen Entgeltgruppen deutlich gesenkt. Zum zweiten wurden die unteren Entgeltgruppen 1 – 4 (das sind Arbeitskräfte ohne eine qualifizierte Berufsausbildung) abgesenkt, besonders die Entgeltgruppe 1. Für die unteren 4 Entgeltgruppen wurde eine Öffnungsklausel vereinbart, die regionale Tarifverträge möglich machte, um das Entgeltniveau der Entgeltgruppen 2-4 auf das Niveau der Gruppe 1 abzusenken. Eine Öffnungsklausel für die Verlängerung der wöchentlichen Arbeitszeit krönte diese Prozesse der Absenkung der Bruttostundenlöhne.

Das waren – tarifpolitisch gesehen – schwere Konstruktionsfehler in den neuen Tarifverträgen. Der TVöD hat zudem das gesamte Entgeltniveau für die ab dem 1.10.2005 neu eingestellten Arbeitskräfte um rund eine Entgeltgruppe gegenüber dem BAT abgesenkt. Für akademisch qualifizierte Arbeitskräfte wurde das im BAT niedrige Entgeltniveau noch einmal abgesenkt, was die Einstellung neuer hoch qualifizierter Arbeitskräfte erschwert hatte. Die zu diesem Zeitpunkt bereits Beschäftigten bekamen eine Entgeltsicherung auf dem alten Niveau.

Diese Transformation der Tarifverträge des öffentlichen Dienstes – am 1.10.2006 geschah dieser Übergang für die Beschäftigten der Länder – hat wesentlich zur Stagnation der gesamtwirtschaftlichen Lohnstückkosten beigetragen. Der übliche Blick auf die Löhne in der Exportindustrie blendet diesen wichtigen Aspekt aus. Die gesamtwirtschaftlichen Lohnstückkosten bestimmten die Inflationsrate mit und damit die unterdurchschnittliche Inflation in Deutschland, die im Euroraum eine reale Abwertung deutscher Exportprodukte bedeutet. Nach 2008 war ver.di bemüht, dieses niedrige Entgeltniveau wieder anzuheben, was zum Teil auch gelungen ist.

Aus der heutigen Sicht ist dieses tarifpolitische Desaster 2005/2006 schwer zu verstehen. Damals drohte der Austritt von Ländern und vor allem ostdeutschen Kommunen aus den öffentlichen Arbeitgeberverbänden. Die Länder Berlin und Hessen hatten das getan, die kommunalen Arbeitgeber im Osten drohten damit.Wenn aber im öffentlichen Dienst an einem einheitlichen Entgeltniveau festgehalten wird, zwingt das dazu, die Tarifverträge und ihre Kosten an der finanziellen Leistungsfähigkeit der Grenznachfrager nach Arbeitskräften auszurichten. Das sind die hoch verschuldeten Kommunen und Länder. Der TVöD repräsentiert diese Zwangslage.

Das hat in der Folge dazu geführt, dass die Angleichung Ost 2010 vollzogen werden konnte. Umgekehrt hatte bereits 1991 die finanzstarke Stadt München einem Teil ihrer Beschäftigten eine Ballungsraumzulage bezahlt und das Land Bayern war dem für den Großraum München gefolgt. Dieses Spannungsverhältnis zwischen finanzstarken und finanzschwachen Körperschaften prägt generell die Tarifpolitik im öffentlichen Dienst.

3. Ist eine Europäisierung der Tarifpolitik im öffentlichen Dienst möglich?

Heiner Flassbeck und Michael Paetz plädieren in ihrem Beitrag für eine mehrjährige Überschreitung des Verteilungsspielraums, um das niedrige gesamtwirtschaftliche Lohnniveau in Deutschland wieder anzuheben. Theoretisch ist das plausibel. Für den öffentlichen Dienst bedeutet das aber einen zusätzlichen internen Finanzausgleich zwischen den Gebietskörperschaften, also von München nach Halle oder von Bayern nach Sachsen-Anhalt. Das kann politisch nicht durchgesetzt werden.

Es kommt hinzu, dass die politische Klasse – einschließlich der SPD – bis heute nicht versteht, dass chronische und hohe Leistungsbilanzüberschüsse in einer Währungsunion und in der Weltwirtschaft insgesamt zu Prozessen der Deindustrialisierung und damit tendenziell zur weiteren Verarmung in den Import- und Schuldenökonomien führen. Es gibt hier eine Erkenntnisschranke in den Hirnen von Politikern und Ökonomen, abgesehen von den heterodoxen Ökonomen. Wirtschaft wird national und nicht europäisch gedacht.

In Deutschland ist diese Sicht besonders ausgeprägt, auch bei erklärten sozialdemokratischen Anhängern des Euro. Diese Konstellation wird weiter dadurch verstärkt, dass ver.di – wenn sie denn bereit wäre, die tarifpolitischen Voraussetzungen einer Währungsunion zu berücksichtigen – das nicht umsetzen kann. Das hängt einmal damit zusammen, dass die Willensbildung in den Tarifdiskussionen zunächst eine Angelegenheit der Mitglieder ist, auch wenn die Vorstände steuernd eingreifen. Es sind gewaltige Anstrengungen in der politisch-ökonomischen Qualifizierung der Mitglieder, Funktionäre und Vorstände der Gewerkschaften insgesamt notwendig, um das Bewusstsein für die Notwendigkeit einer europäischen Lohnkoordination zu schaffen (hier Hinweise zu den Untersuchungen von Martin Höpner und Martin Seeliger ).

Die Versuche zu einer Lohnkoordination, die 1998 gestartet wurden, wie das Abkommen von Doorn, sind krachend gescheitert, auch weil die deutschen Gewerkschaften ein Bündnis für Lohnzurückhaltung 1995 initiiert und von 1999 bis 2003 praktiziert haben. Danach waren sie durch die hohe Arbeitslosigkeit geschwächt und konnten erst 2012 zu einer „normalen“ Tarifpolitik zurückkehren.

4. Streiks als Ausweg?

Es kommt hinzu, dass die Streiks im öffentlichen Dienst ganz überwiegend die Bürger als Nutzer öffentlicher Dienstleistungen treffen und nicht die öffentlichen Arbeitgeber, die bei Streiks Lohnkosten sparen, je länger, desto mehr. Allein bei Flughäfen in öffentlicher Trägerschaft und den wenigen kommunalen Nahverkehrsbetrieben, die noch im Geltungsbereich des TVöD sind, haben Arbeitskämpfe Auswirkungen auf die Unternehmen, weil Beschäftigte sich verspäten oder Flugverkehrsunternehmen Einnahmeausfälle haben.

Der öffentliche Dienst und seine Unternehmen sind somit kein geeignetes Terrain für große Arbeitskämpfe. Einmal mehr hat sich das in der jüngeren Vergangenheit gezeigt. Linke Gewerkschaftskritiker verstehen das nicht, weil für sie Streiks und Massenstreiks Fragen des Willens und nicht der objektiven Voraussetzungen für Arbeitskämpfe sind.

Der Weg zu einem gesamtwirtschaftlich höheren Lohnniveau in Deutschland wird weniger über Arbeitskämpfe als über politische Entscheidungen geöffnet werden. Dazu muss der große Niedriglohnsektor drastisch eingeschränkt werden, was durch einen höheren Mindestlohn und durch die Beendigung des Hartz IV-Regimes geschehen kann. Untersuchungen zeigen, dass die Verkürzung der Laufzeit des Arbeitslosengeldes (ALG) I massive Effekte auf die Ausweitung niedrig entlohnter Arbeit hat, weil die Drohung mit Hartz IV die Arbeitslosen im Bereich des ALG I zwingt, nahezu jede angebotene Arbeit zu akzeptieren.

Das zentrale politische Kampffeld wird das Hartz IV-Regime sein, weil die Mehrheit der Bevölkerung aus Angst oder Empörung Hartz IV ablehnt und auch in der SPD und den Gewerkschaften die mehr moralisch als ökonomisch begründete Kritik an Hartz IV stark ist. Mehr Streiks schaden nie, aber ihre Bedeutung wird überschätzt.

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