Lichtmetz
MMT: Theorie mit Sprengstoff | 18.04.2018 (editiert am 19.04.2019)

Wie viele Mythen braucht der Mensch?

In seinen Einwänden gegen die „Modern Monetary Theory“ spricht sich Martin Höpner für die Beibehaltung des Mythos der Budgetrestriktion aus, weil dieser eine nützliche Funktion erfülle. Doch das ist keine sinnvolle Strategie.

Martin Höpner hat mit einem sehr gut geschriebenen Beitrag (hier) eine begrüßenswerte Debatte über die „Modern Monetary Theory“ (MMT) in Gang gesetzt, an der sich mit Paul Steinhardt (hier), Dirk Ehnts (hier), Bill Mitchell (hier Teil 1) und zuletzt auch Heiner Flassbeck (hier) bereits mehrere Makroskop-Autoren beteiligt haben. Fast zeitgleich zur Einreichung des vorliegenden Beitrags erschien jetzt zudem noch eine kurze „Nachlese“ von Martin Höpner auf Makroskop (hier), auf die im Folgenden nicht mehr eingegangen werden kann. Eine Einbeziehung würde aber nichts Wesentliches an der folgenden Argumentation ändern.

Da insbesondere die Frage der Steuern und Staatsfinanzierung immer wieder für Verwirrung sorgt, sind hier vielleicht einige klärende Anmerkungen sinnvoll, auch wenn einige der im Folgenden angesprochenen Punkte bereits an anderer Stelle erwähnt wurden. Um den Artikel nicht zu überfrachten, möchte ich mich auf dieses Problem konzentrieren und andere wichtige Aspekte (etwa die von Flassbeck neu ins Spiel gebrachte „Job Guarantee“ der MMT) aussparen, um sie vielleicht später in einem separaten Beitrag zu behandeln.

Ein notwendiger Mythos?

Martin Höpner stellt in seinem Artikel zunächst fest, dass MMT als deskriptive Theorie der Geld- und Kreditschöpfung überzeuge. Ihr Problem liege aber darin, dass sie damit zugleich unterausgeschöpfte Handlungspotenziale aufdecke, diese jedoch systematisch überzeichne:

„MMT will aber nicht nur deskriptive, sondern auch präskriptive Theorie sein, also theoretisch kontrollierte Auskünfte darüber erlauben, was sein könnte, wenn man wollte. Hierin liegt die politische Brisanz der MMT. Sie gelangt zu Schlussfolgerungen, die allem zu widersprechen scheinen, was man bisher über die Handlungsspielräume der Finanz- und Geldpolitik zu wissen glaubte.“

Martin Höpner verdeutlicht dies an den staatlichen Eingriffen in das Wirtschaftsgeschehen:

Nach innen propagiert MMT Staatseingriffe in einem Ausmaß, das den meisten Bürgerinnen und Bürgern unvorstellbar erscheinen muss.“

Da der Staat nach MMT in eigener Währung niemals pleitegehen könne, sei er laut dieser Theorie „bei der Wahl der Höhe seiner Ausgaben durch nichts, namentlich nicht durch die Höhe seiner Einnahmen, beschränkt.“ Folglich könne er „unbegrenzt mit der Kreditkarte der Zentralbank auf Einkaufstour gehen, ohne hierbei auf Einnahmen angewiesen zu sein.“ Wenn aber allgemein bekannt würde – so Höpner –, dass ein Staat mit einer souveränen Währung keine Steuern brauche, um seine Ausgaben zu finanzieren, die Budgetrestriktion des Staates mithin als Mythos entlarvt würde, gäbe es kein Halten mehr: Es käme zu einer unkontrollierbaren Anspruchsinflation, da z.B. bei Tarifverhandlungen des öffentlichen Sektors alle Hemmungen und Grenzen fielen und der Privatsektor entsprechend nachziehen müsste.

Höpner erkennt also an, dass ein Staat mit einer souveränen Währung keinen intrinsischen finanziellen Beschränkungen unterliegt, will aber trotzdem aus den gerade genannten Gründen den Mythos der Haushaltsbegrenzungen unter keinen Umständen aufgeben. Es müsse gesehen werden, „dass es notwendige Mythen geben kann, die im Ergebnis reale Einschränkungen öffentlicher Handlungsspielräume konstituieren.“

Die Handlungsspielräume bei MMT

An der Darstellung Höpners fällt zunächst auf, dass er offenbar einem weit verbreiteten Missverständnis aufsitzt, mit dem wir uns bereits in der Auseinandersetzung mit der Kritik Michael Wendls befasst haben (hier). So nimmt Höpner an, dass MMT Staatseingriffe in einem für den Normalbürger unvorstellbaren Umfang propagiere.

Dies ist so nicht korrekt: MMT ist kein alternatives wirtschaftspolitisches Regime, zu dem eine (progressive) Regierung wechseln sollte, um neue Politikoptionen zu schaffen. MMT erklärt vielmehr die Funktionsweise des gegenwärtigen Fiat-Geldsystems und die zentrale Rolle, die dem Staat in einer modernen Geldwirtschaft zukommt. Vereinfacht gesagt: Wir leben bereits in der MMT-Welt. Natürlich hilft MMT, die Handlungsoptionen für einen souveränen Staat mit einer eigenen Währung zur Steigerung des Wohlstands der Gesellschaft besser zu verstehen, aber MMT selbst ist weder eine „linke“ noch eine „rechte“ Theorie, wenn auch die meisten MMT-Anhänger eher dem linken politischen Spektrum zuzuordnen sind.

Aus MMT lassen sich also durchaus unterschiedliche wirtschaftspolitische Strategien ableiten (vgl. auch Mitchells Antwort auf Höpner hier), keineswegs aber – und damit sind wir bei dem entscheidenden Punkt – die Möglichkeit des Staates, „unbegrenzt mit der Kreditkarte der Zentralbank auf Einkaufstour (zu) gehen“, wie Martin Höpner meint. Genau dieser Handlungsspielraum besteht nämlich nicht, zumindest dann nicht, wenn das politische Ziel verfolgt wird, die Arbeitslosigkeit zu beseitigen und zugleich (zu hohe) Inflation zu vermeiden.

Staatliche Budgetdefizite sind nach MMT erforderlich, wenn die geplanten Ausgaben des nichtstaatlichen Sektors – d.h. des inländischen Privatsektors (Haushalte und Unternehmen inklusive Geschäftsbanken) und des externen Sektors zusammengenommen – nicht ausreichen, um die vollständige Nutzung der verfügbaren produktiven Ressourcen des Landes sicherzustellen.[1] Denn wenn die Ausgaben des inländischen Privatsektors eines Landes dessen Einnahmen unterschreiten, private Haushalte und Unternehmen zusammengenommen also insgesamt sparen wollen, dann geht das aus Gründen der Logik nur dann mit nicht sinkendem Einkommen der Gesamtwirtschaft einher, wenn die beiden verbleibenden Sektoren, also Staat und Ausland (= externer Sektor), bereit sind, sich spiegelbildlich dazu zu verschulden. Dass die Verschuldung des Auslands auf Dauer aber keine Lösung ist, haben wir auf Makroskop schon oft ausgeführt. Bleibt also nur der Staat als Sektor übrig, den Sparwünschen der Privaten mit Verschuldungsbereitschaft (d.h. einem Budgetdefizit) zu entsprechen, um das gesamtwirtschaftliche Einkommen zu stabilisieren und eine ansonsten unvermeidliche Rezession zu verhindern.

Jedoch wäre eine nationale Regierung schlecht beraten, ihre nominalen Ausgaben so stark auszuweiten, dass deren Wachstum das Wachstum der volkswirtschaftlichen Produktionskapazität übersteigt. In diesem Fall nämlich droht Inflation.

Sind die Produktionskapazitäten der Volkswirtschaft voll ausgelastet und will die Regierung trotzdem ihre Ausgaben weiter steigern, muss sie gleichzeitig die Steuern erhöhen, um dem nichtstaatlichen Sektor Kaufkraft zu entziehen und damit reale Ressourcen für sich verfügbar zu machen, die ansonsten vom nichtstaatlichen Sektor für andere (private) Zwecke verwendet worden wären. In diesem Sinne dienen also Steuern dem Ziel, die „Ausgabenkapazität“ des nichtstaatlichen Sektors zu verringern und dem Staat so die Verwendung eines größeren Anteils der begrenzten verfügbaren Ressourcen zu ermöglichen.[2]

Aus diesen Überlegungen ergibt sich auch, dass die öffentlichen Handlungsspielräume – anders als Martin Höpner meint – nach MMT sehr eng begrenzt sind, jedenfalls dann, wenn man einen hohen Beschäftigungsgrad bei einer gleichzeitig niedrigen Preissteigerungsrate anstrebt. In diesem Fall nämlich müssen die Ausgaben des Staates hoch genug sein, um erstens die Zahlung der auferlegten Steuern zu erlauben und zweitens dem Wunsch des nichtstaatlichen Sektors, netto zu sparen, Rechnung zu tragen. Die nominalen Ausgaben dürfen andererseits aber auch nicht so stark wachsen, dass sie die Fähigkeit der Volkswirtschaft übersteigen, mit einem entsprechend höheren realen Output darauf zu reagieren, denn in einem solchen Fall käme es zu einer nachfrageinduzierten Inflation.

Überschätzte Risiken

Es ist allerdings nicht einsichtig, warum eine Regierung, deren Ziel die vollständige Nutzung aller produktiven Ressourcen ist, ihre Budgetdefizite systematisch über den Punkt hinaus nach oben treiben sollte, an dem die Nettoausgaben des Staates bereits ausreichen, um die durch die Sparwünsche des nichtstaatlichen Sektors verursachte Ausgabenlücke zu schließen.[3] Dies erscheint allein deshalb wenig plausibel, weil sich selbst auf Basis der herrschenden Lehre ein solches unvernünftiges Handeln einer Regierung verbietet: Geht man etwa mit der Quantitätstheorie des Geldes (zur Kritik an dieser Theorie siehe hier) davon aus, dass eine steigende Geldmenge sich direkt in höhere Preise in der Volkswirtschaft überträgt („zu viel Geld jagt zu wenige Güter“)[4], so lässt sich leicht begründen, dass zu hohe Staatsausgaben zu Inflation führen und damit zu vermeiden sind.

Bedenkt man, dass in vielen Ländern eine große Angst vor einer inflationären Entwicklung besteht – in Deutschland kann man durchaus von einer Inflationsphobie sprechen –, ist auch nicht einsichtig, warum nach der Beseitigung des Mythos der Budgetrestriktion alle Dämme brechen müssen. Warum also die Beschäftigten im öffentlichen Dienst und anschließend diejenigen in der Privatwirtschaft mit völlig überzogenen Lohn- und Gehaltsforderungen auf die „neue Erkenntnis“ reagieren würden.

Weshalb sollte es so schwierig sein, in der Öffentlichkeit zu kommunizieren, dass ein Staat mit einer souveränen Währung zwar über unbegrenzte finanzielle Ressourcen verfügt, diese aber nur nutzen kann, wenn entsprechende reale Ressourcen zum Verkauf in dieser Währung vorhanden sind? Warum sollte es so schwer einzusehen sein, dass auch ein solcher Staat, der finanziell nicht eingeschränkt ist und dem deshalb nicht das „Geld ausgehen“ kann, nur einen begrenzten fiskalischen Spielraum hat – dass dieser fiskalische Spielraum nur eben kein finanzielles, sondern ein reales Konzept darstellt, d.h. sich auf den Umfang der verfügbaren realen Ressourcen bezieht, auf die der Staat einen (nicht-inflationären) Zugriff besitzt, um seine sozioökonomischen Aufgaben erfüllen zu können? Oder etwas anders formuliert: Weshalb sollte es nicht möglich sein zu verdeutlichen, dass die Grenzen nicht-inflationärer Ausgaben eines souveränen Staates durch den vorhandenen fiskalischen Spielraum bestimmt sind, wobei unter letzterem die realen Waren und Dienstleistungen zu verstehen sind, die in seiner eigenen Währung zum Verkauf bereitstehen (einschließlich der arbeitslosen Arbeitskräfte)?

Samuelson und der Aberglaube

Die Argumentation von Martin Höpner erinnert etwas an diejenige von Paul Samuelson in einem Interview in dem von Mark Blaug im Jahr 1995 produzierten Dokumentarfilm zu John Maynard Keynes. Samuelson, Wirtschaftsnobelpreisträger und sicherlich einer der einflussreichsten Ökonomen des 20. Jahrhunderts, begründet dort die Erfordernis eines ausgeglichenen Staatshaushalts wie folgt (hier, ab Minute 1:27):

„I think there is an element of truth in the view that the superstition that the budget must be balanced at all times, once it is debunked, takes away one of the bulwarks that every society must have against expenditure out of control. There must be discipline in the allocation of resources or you will have anarchistic chaos and inefficiency, and one of the functions of old-fashioned religion was to scare people by sometimes what might be regarded as myths into behaving in a way that long-run civilized life requires. We have taken away a belief in the intrinsic necessity of balancing the budget – if not in every year, in every short period of time. If Prime Minister Gladstone came back to life he would say, ‘Oh, oh, oh, what you have done’, and James Buchanan argues in those terms. I have to say that I see merit in that view.”

Samuelson vergleicht hier also die Notwendigkeit, über einen bestimmten Zeitraum für einen ausgeglichenen öffentlichen Haushalt zu sorgen, mit einer “Religion” oder einem “Mythos”. Ähnlich wie eine der Funktionen der Religion darin bestanden habe, die Menschen so zu ängstigen, dass sie sich in gewünschter zivilisierter Weise verhielten, müsse der Aberglaube, dass ein ausgeglichenes Staatsbudget erforderlich sei, aufrechterhalten werden. Denn nur so lasse sich verhindern, dass die Staatsausgaben aus dem Ruder liefen und sich anarchistisches Chaos und Ineffizienz einstellten. Das Anstreben eines ausgeglichenen öffentlichen Haushalts wird von Samuelson also nicht damit begründet, dass sich der Staat über einen längeren Zeitraum keine Defizite leisten könne, sondern mit einem ansonsten drohenden Chaos durch Unvernunft und fehlende Disziplin.

Das ist eine erstaunliche Sichtweise, zählt doch ansonsten die „vollkommene Information“ aller Marktteilnehmer zu den Grundannahmen der herrschenden Lehre (vgl. dazu ausführlicher hier), d.h. die vollständige Über- und Voraussicht dieser Wirtschaftssubjekte über alle relevanten Tatbestände der Vergangenheit, der Gegenwart und sogar der Zukunft. Und nun auf einmal sollen diese Marktteilnehmer so ignorant sein, dass sie nur mit Hilfe eines „Aberglaubens“ dazu gebracht werden können, sich nicht völlig undiszipliniert und chaotisch zu verhalten?

Schädliche Mythen

Abgesehen davon: Was geschieht, wenn der Aberglaube in die Notwendigkeit eines ausgeglichenen öffentlichen Haushalts dazu führt, dass der Staat nicht mehr in erforderlichem Maße Ausgaben tätigen kann? Um ein Beispiel zu nennen: Will etwa in einem Land der nichtstaatliche Sektor netto sparen (d.h. in einer Periode einen Finanzierungsüberschuss erzielen), so kann – wie oben dargestellt – das Niveau des Volkseinkommens nur dann stabil gehalten werden, wenn der Staat mit einem Budgetdefizit diesen Überschuss genau ausgleicht (und nicht etwa einem Aberglauben folgt und eine „schwarze Null“ anstrebt). Nicht auszudenken auch, was geschehen wäre, wenn in der globalen Finanzkrise von 2007 bis 2009 die Regierungen der betroffenen Länder – statt mit einer expansiven Fiskalpolitik gegen den Einbruch bei den privaten Ausgaben vorzugehen – versucht hätten, den Staatshaushalt auszugleichen.

Um jetzt Missverständnissen vorzubeugen: Natürlich argumentiert Martin Höpner in seinem Beitrag wesentlich differenzierter als Paul Samuelson in dem Interview. Und er fordert auch nicht (explizit) einen ausgeglichenen Staatshaushalt. Jedoch spricht sich Höpner ebenfalls für die Beibehaltung eines Mythos, nämlich des Mythos der Budgetrestriktion, aus. Und auch bei ihm stellt sich deshalb die Frage, ob dies nicht eher schadet als nutzt.

Nehmen wir als Beispiel die Eurokrise: Wir hatten in der Vergangenheit immer wieder einen grundlegenden fiskalpolitischen (und lohnpolitischen) Kurswechsel im Euroraum gefordert, weg von der Austeritätspolitik hin zu einer expansiven Fiskalpolitik – verbunden mit einer Bereitschaftserklärung der Europäischen Zentralbank (EZB), am Sekundärmarkt in unbegrenztem Umfang Staatsanleihen aufzukaufen, damit deren Ausfallrisiko auf Null zu senken und mithin die Solvenz aller Regierungen des Euroraums sicherzustellen.[5]

Eine solche Forderung nach einer expansiv ausgerichteten Fiskalpolitik angesichts einer (auch heute noch) unbefriedigenden wirtschaftlichen Entwicklung insbesondere in den südlichen Euroländern wird aber erschwert und in den Augen vieler Menschen sogar unglaubwürdig, wenn man gleichzeitig – aus welchen Gründen auch immer – den Mythos der Haushaltsrestriktionen aufrechterhalten will. Die Reaktionen sind bekannt: Natürlich wäre es schön, wenn man so verfahren könnte, bekommt man ja oft genug zu hören, aber gerade die finanziellen Handlungsspielräume der Staaten der Krisenländer seien nun einmal eng begrenzt und ließen leider keine Alternative zu Haushaltsdisziplin und einem strikten Sparkurs zu.

Mythen müssen widerlegt werden

Die Kritik Martin Höpners geht m.E. in die falsche Richtung. Die herrschende Lehre produziert gerade hinsichtlich des Staates und seiner Fiskalpolitik zahllose, sich hartnäckig haltende Mythen: Etwa, dass staatliche Budgetdefizite grundsätzlich schlecht und Budgetüberschüsse immer gut sind, dass Budgetdefizite die Zinssätze nach oben treiben und wichtige private Investitionen verdrängen, dass staatliche Haushaltsdefizite höhere Steuern in der Zukunft bedeuten, dass Budgetüberschüsse dagegen zur nationalen Ersparnis beitragen, dass die staatliche Kreditaufnahme auf Kosten der zukünftigen Generationen geht usw. Auch hier ließe sich argumentieren, dass zumindest einige dieser Mythen eine positive „Disziplinierungsfunktion“ ausüben und daher nicht angetastet werden sollten.

Aber Martin Höpner wird mir sicherlich zustimmen, dass es nicht das Ziel (wirtschafts-)politischer Aufklärung sein kann, aus „taktischen Gründen“ auf die Widerlegung dieser und ähnlicher Trugschlüsse zu verzichten. Es hilft daher nichts: Mythen müssen als solche enttarnt werden, auch wenn dies (zunächst) auf Unverständnis oder Kommunikationsprobleme stößt und selbst auf die Gefahr hin, dass damit falsche und unerfüllbare Erwartungen geweckt werden.


Anmerkungen und Literatur

[1] Genau dies aber – nämlich die Nutzung aller verfügbaren Ressourcen und nicht z.B. die Erreichung irgendwelcher festgelegter Defizitziele – kennzeichnet eine erfolgreiche Wirtschaft: „A successful economy fully uses its resources and creates resources. It achieves and sustains a close approximation to full employment. Its ability to produce grows as a by product to sustained full employment“ (Minsky, H.P. 1992: Yes, There is a Democratic Economics, Hyman P. Minsky Archive, Paper 191, S. 9).
[2] Steuern setzen nicht nur reale Ressourcen für den Staat frei, sondern erfüllen darüber hinaus noch weitere Funktionen: Zum einen stellt die Auferlegung einer Steuerpflicht, der in der Währung des Staates nachzukommen ist (fast alle Länder mit eigener Währung akzeptieren bei der Zahlung von Steuern und anderen Geldschulden gegenüber dem Staat keine Fremdwährungen), die Akzeptanz der staatlichen Währung sicher. Denn diese Steuerpflicht erzeugt unmittelbar eine Nachfrage nach dieser Währung und einen Anreiz, Waren und Dienstleistungen (inkl. Arbeit) vom nichtstaatlichen an den staatlichen Sektor zu übertragen, um an die gewünschte Währung zu gelangen. Andere Gründe für eine Steuererhebung sind u.a. die Umverteilung von Einkommen und Vermögen oder die Förderung als wichtig betrachteter Branchen oder Güter. Darüber hinaus wirken Steuern als „automatische Stabilisatoren“ im konjunkturellen Abschwung konjunkturbelebend und umgekehrt in einer konjunkturellen Überhitzung konjunkturdämpfend, d.h. sie glätten den Konjunkturverlauf.
[3] Natürlich ist es möglich, dass eine Regierung ihre nominalen Ausgaben zu stark erhöht, weil sie das Wachstum der volkswirtschaftlichen Produktionskapazität falsch einschätzt. Jedoch lässt sich ein daraus resultierender Inflationsdruck mit Hilfe der Fiskalpolitik auch wieder beseitigen – nämlich durch Steuererhöhungen und/oder Ausgabenkürzungen.
[4] Vgl. auch Milton Friedman: „Inflation is always and everywhere a monetary phenomenon in the sense that it is and can be produced only by a more rapid increase in the quantity of money than in output” (Friedman, M. 1970: The Counter-Revolution in Monetary Theory”, London, S. 24).
[5] Faktisch hat die EZB mit dem im Mai 2010 beschlossenen „Securities Markets Programme“ (SMP), bei dem sie Staatsanleihen angeschlagener Euroländer auf dem Sekundärmarkt aufkaufte und damit die Eurozone vor dem Auseinanderbrechen bewahrte, dem OMT-Programm (Outright Monetary Transactions), das im September 2012 das SMP ablöste, und dem „Asset Purchase Programme“ (APP) ab Anfang 2015 ihre Bereitschaft signalisiert, notfalls unbegrenzt Staatsanleihen zu kaufen, wenn sich ein Insolvenzrisiko ergeben sollte.

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