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Eurozone | 26.06.2018

Portugals (wackelige) Perspektiven

Am Rande Europas boomt ein kleines Land: Portugal. Die Wirtschaft wächst, Ronaldo trifft und die Touristen strömen herein. Ein Wirtschaftswunder in der Eurozone?

Auf den ersten Blick können sich die Zahlen sehen lassen: Portugal erzielte 2017 ein kräftiges BIP-Wachstum von 2,7 %! Die Arbeitslosigkeit sank von 17 % im Krisenhöchststand 2013 auf derzeit rund 8 %. Die Investitionen stiegen um 8,1 %, die Ausrüstungsinvestitionen der Industrie um 12,5 %. Auch Portugals Leistungsbilanz ist ausgeglichen, weist sogar geringe Überschüsse aus. Und das nicht nur durch gesunkene Importe, sondern auch aufgrund zunehmender Exporte.

Aber Kurzfristbetrachtungen sind wenig aussagekräftig. Wenn wir die Entwicklung Portugals seit Beginn der europäischen Krise 2008 betrachten, sieht die Entwicklung ganz anders aus:

  • Das Bruttoinlandsprodukt stürzte dramatisch ab und lag auch 2017 noch unter dem Vorkrisenstand.
  • Die Industrieproduktion stagnierte jahrelang bei rund 10 % unter dem Vorkrisenniveau und erholt sich nur langsam. Sie liegt auch derzeit noch geschätzte 8 % niedriger als 2007.
  • Die Investitionsquote fiel von 25 % vor der Krise auf gegenwärtig 16 % des BIPs.
  • Die Bruttogehälter bleiben niedrig, betragen im Durchschnitt nur etwa 1.100 Euro im Monat.

Portugal: ein neues „Geschäftsmodell“?

Das alles relativiert die derzeitige Entwicklung deutlich. Es handelt sich dabei lediglich um eine Stabilisierung und Erholung nach einer tiefen Krise.

Der vor diesem Hintergrund aber natürlich trotzdem bemerkenswerte Konjunkturaufschwung stützt sich, kurz zusammengefasst, auf mehrere Faktoren: Auf einige robuste Industriezweige, die die Krise überlebt haben, auf eine teilweise Aufgabe des Sparkurses, auf öffentliche und öffentlich geförderte Investitionen, auf Auslandsinvestitionen und auf einem Tourismusboom. Aber die eigentlich interessante Frage ist: Welche längerfristigen Perspektiven ergeben sich daraus?

Wirtschaftspolitik gegen den Trend: die Teil-Revidierung des Sparkurses

Die Wirtschaftspolitik der Linksregierung versucht seit 2015, die gegenwärtige Stabilisierung zu unterstützen. Sie revidierte dazu viele Sparmaßnahmen der Troika. So erhöhte sie den Mindestlohn, nahm Lohnkürzungen und Stellenstreichungen im öffentlichen Dienst zurück und, mit deutlich entlastender Wirkung, auch Teile der vorangegangenen Steuererhöhungen sowie die Rentenkürzungen. Privatisierungen, wie beispielsweise die der Fluggesellschaft TAP wurden gestoppt oder sogar rückgängig gemacht.

Dabei ist diese Wirtschaftspolitik durchaus widersprüchlich: Die Haushaltsdefizite sind niedrig, die Regierung versucht, die Defizitgrenzen der EU einzuhalten. Derzeit wird bei den Regierungsparteien debattiert, ob man das Haushaltsdefizit unter 1 % absenken soll. Eine klassische nachfrageorientierte Fiskalpolitik ist das nicht. Eher wird die private Nachfrage auf Kosten der öffentlichen Nachfrage gestärkt.

Die Regierung nimmt allerdings für sich in Anspruch, die Defizitreduzierung nicht durch hirnloses Sparen, sondern durch Wachstum hinzubekommen: Durch die Belebung der privaten Nachfrage und durch staatliche Investitionen wird das Wachstum unterstützt, durch das Wachstum steigen die Steuereinnahmen und damit lässt sich der Haushalt sanieren. Also erst investieren und die Nachfrage nicht weiter abwürgen, dann das Defizit senken.

Gleichzeitig wurde diese Politik durch die angesprochenen Sonderfaktoren begünstigt: Die übriggebliebene Industrie konnte im Rahmen der weltweit günstigen Konjunktur mehr exportieren, der niedrige Ölpreis und der einsetzende Tourismusboom verschafften der Ökonomie Luft und die Niedrigzinspolitik der EZB nahm den Druck der Kapitalmärkte aus dem Spiel.

Investitionsförderung und IT-Orientierung

Dazu kommt, dass die Linksregierung ein anerkanntes Geschick entwickelt hat, Investitionshilfen der EU in Anspruch zu nehmen. Sie versucht, die engen Grenzen des Staatshaushalts durch EU- Fördermittel zu umgehen.

Zwar ist die EU-Investitionsförderung völlig unzureichend, im Falle Portugals trägt sie aber derzeit durchaus zu den steigenden Investitionen bei. So finanziert die EU beispielsweise ein Infrastruktur-Erneuerungsprogramm für Lissabon oder auch Solarparks und die Errichtung von Zentren für Start-ups. Rund 85 % der öffentlichen Investitionen stammen aus EU-Hilfen![1]

Und diese Förderung scheint erfolgreich zu sein. In Portugal ist die Rede davon, dass das Land zu einem europäischen IT-Zentrum werden könnte. Und tatsächlich haben hier neuerdings Google, Mercedes, Bosch und weitere Konzerne in die digitale Wirtschaft investiert. Bosch beispielsweise entwickelt in Zusammenarbeit mit der Universität Braga Programme für selbstfahrende Autos, die dann in Deutschland technisch umgesetzt und getestet werden sollen. Den seit längerem bestehenden Standort stockt Bosch um 1000 zusätzliche Stellen auf. „Früher haben wir in Portugal Autoradios gebaut, heute entwickeln wir dort Software“, beschreibt ein Firmen-Sprecher den Wandel.

Das soll auch das neue „Geschäftsmodell“ Portugals werden. Man setzt auf Digitalisierung, auf technologisch höherwertige Produktion und auf Produktivitätssteigerung. Zusätzlich nutzt die portugiesische Wirtschaft gute Handelskontakte zu den ehemaligen Kolonien und nach Südamerika.

Auch in den traditionellen Wirtschaftszweigen, wie bei Schuhen und Textilien, versuchen die Unternehmen durch Modernisierung und neue Technik den niedrigen Arbeitskosten der asiatischen Konkurrenz die Stirn zu bieten. Ebenfalls mit Anfangserfolgen. Die portugiesische Schuhproduktion ist in die höheren Preissegmente hineingewachsen und kann sich dort behaupten. Sie gehört neben einigen Textilunternehmen, Holz- und Korkverarbeitern, Papierproduzenten und Pharmafirmen und der Bauindustrie zu den Branchen, die durch die Krise kamen und das Rückgrat der eigenständigen portugiesischen Industrie bilden.

 (Fast) niemand gegen den Euro

Der Aufschwung der vergangenen drei Jahre hat auch politische Konsequenzen. Er hat dazu beigetragen, dass in Portugal fast keine Stimmung gegen den Euro und gegen Europa herrscht. Die Kommunisten, die als einzige Partei im Wahlkampf 2017 gegen den Euro agitiert hatten, haben deutlich an Stimmen verloren. Auch die früheren Proteste gegen die Troika und den aufgezwungenen Sparkurs führten nie zu einer generellen Ablehnung der EU oder der Währungsunion.

Die meisten Portugiesen verbinden den Aufschwung ihres Landes seit dem Ende der Diktatur mit dem Prozess der europäischen Einigung. Und trotz des tiefen Einbruchs ab 2008: Portugal hat sich seit der Nelkenrevolution eine positive ökonomische, soziale und kulturelle Entwicklung erarbeitet.

Die Basisdaten: wenig Grund zur Euphorie

Doch leider dürfte die derzeitige Aufschwungs-Euphorie bald Dämpfer erhalten. Denn trotz aller wirtschaftspolitischen Anstrengungen und Erfolge ist die ökonomische Basis Portugals nach wie vor schwach und wackelig.

Tourismus: Boom mit Problemen

Ein wichtiger Sonderfaktor ist, wie bereits erwähnt, der Tourismusboom, der unter anderem durch den Wegfall anderer Reiseziele wie etwa Ägypten oder der Türkei angeheizt wird. Der Tourismus ist vor allem in Lissabon und Porto derart explodiert, dass sich ähnlich wie in Barcelona die ersten Gegenbewegungen formieren. Der Boom treibt die Mieten und überfordert die Infrastrukturen. An der Algarve richtet er sichtbare Umweltschäden an.

Aus einer Wachstums- und Profitorientierung betrachtet, ist der Fremdenverkehr aber der Hit. 2017 ist er um 9 % gewachsen, 20 Millionen Besucher strömten in das Land, was den Staat Einnahmen von etwa 17 Milliarden Euro bescherte. Portugals Leistungsbilanz wird dadurch ausgeglichen.

Neben den sozialen und ökologischen Schattenseiten beinhaltet die starke Bedeutung des Tourismus aber auch ein Risiko: Kein zweites Land in Europa ist derart tourismusabhängig wie Portugal. Fast neun Prozent des Inlandsprodukts gehen auf das Konto des Fremdenverkehrs. Drehen sich die Touristenströme wegen steigender Preise oder veränderter Vorlieben, wären die Folgen einschneidend. So war es aber bereits ab 2008: Das plötzliche Ausbleiben von spanischen und englischen Urlaubern war ein wichtiger Grund für den Absturz der portugiesischen Wirtschaft.

Außerdem sind die Löhne und Gehälter im Tourismusbereich niedrig, hohe Einkommenssteigerungen sind nicht zu erwarten.

Die Industrie: volkswirtschaftliche Basis …

Die Industrieproduktion weist seit dem Krisentiefpunkt 2012 ein durchgängiges, leichtes Wachstum auf, liegt aber (siehe oben) immer noch dramatisch unter dem Vorkrisenstand.

Die Erholung der portugiesischen Industrie beruht übrigens, entgegen des neoklassischen Glaubenssatzes, keineswegs auf Lohnkostensenkungen. Lohnsenkungen, um die Stückkosten zu minimieren und im neoklassischen Sinne die Konkurrenzfähigkeit zu steigern, spielen in der Realität eine untergeordnete Rolle. Unter der alten Regierung wurden eher die Nettolöhne durch erweiterte Besteuerung gesenkt und weniger die für die Produktionskosten entscheidenden Bruttolöhne. Und wie bereits beschrieben, wurde ein Teil dieser Besteuerung von der neuen Regierung wieder storniert.

Allerdings ist der industrielle Aufschwung schwach. Die Bruttoinvestitionen bleiben niedrig. Die Erfolgsmeldungen über mehr als 8% Investitionswachstum täuschen darüber hinweg, dass sich dieser Zuwachs lediglich in einer Erhöhung der Investitionsquote von 15 % auf 16 % am BIP niederschlägt –  nach wie vor viel zu wenig. Ausschlaggebend für die langfristige Entwicklung sind aber ohnehin nicht die Brutto- sondern die Nettoinvestitionen. Sie bestimmen das Wachstum des Kapitalstocks. Bei Bruttoinvestitionen von 15 % oder 16 % bleibt allerdings nach Abzug der Abschreibungen netto kaum etwas für die Kapitalbildung und die Erhöhung des Kapitalstocks übrig.

Zudem dürfte in den Krisenjahren durch Pleiten und Konkurse ein deutlicher Abbau von Produktivkapital erfolgt sein.[2] Die gute Konjunktur sorgt derzeit sicherlich für eine Belebung bei den Anlagen, doch insgesamt bleibt die industrielle Basis Portugals dünn. Bei einer nachlassenden Konjunktur besteht die Gefahr, dass die Deindustrialisierung des Landes weitergeht.

… oder abhängige Werkbank?

In einem kleinen Land wie Portugal mit seinen zehn Millionen Einwohnern haben zudem Entscheidungen einiger Großproduzenten unmittelbar volkswirtschaftliche Relevanz. Das größte Unternehmen in Portugal ist VW. VW Portugal hat während der Krise die Produktion von rund 130.000 auf 85. 000 Fahrzeuge pro Jahr heruntergefahren – und fährt sie jetzt wieder hoch. Im Werk bei Lissabon wird der neue Klein-SUV (T-Roc) gebaut, wofür das Unternehmen umfangreiche Neueinstellungen vorgenommen hat. Außerdem erweitert Continental seine Reifenfertigung in Nordportugal, Bosch und Mercedes ihre IT-Einheiten – es gäbe weitere Beispiele.

Allerdings beschreibt das alles auch ein grundsätzliches Problem der portugiesischen Wirtschaft: Sie ist stark abhängig von Auslandsinvestoren.

Welches Risiko aber von Direktinvestitionen der multinationalen Konzerne ausgeht, war ebenfalls bereits in der Krise ab 2008 zu beobachten: Auslandsinvestoren reduzieren ihre Produktion in Krisen oftmals besonders schnell. Die oben genannten Produktionsziffern von VW beispielsweise bedeuten einen Rückgang um 45 %. Bei einem deutschen VW-Werk schwer vorstellbar.

Die wachsende Bedeutung von ausländischen Direktinvestitionen macht Portugal krisenanfällig.  Portugal ist keine abhängige Werkbank, es hat – noch – eine eigenständige volkswirtschaftliche Basis. Und doch werden wesentliche Entscheidungen über das ökonomische Schicksal des Landes in ausländischen Unternehmenszentralen getroffen. Der Standort Portugal wird stark von internationalen Konzernen regiert.

Ein wichtiger Negativ-Faktor sind auch die Kapitaltransfers durch die „Multis“, also deren Rücküberweisungen von Dividenden und Gewinnen an die Konzernzentralen. Nach Angaben des „Centrum für europäische Politik“ weist Portugal seit 2012 einen Netto-Kapitalabfluss auf (Allerdings bleibt unklar, woher dieses Defizit genau kommt).[3] Jedenfalls kann man davon ausgehen, dass auch gegenwärtig Gewinntransfers der Konzerne stattfinden und dass sie eine nachteilige ökonomische Wirkung haben.

Die Überweisungen von Gewinnen und Dividenden sind Bestandteil der Primäreinkommensbilanz. Ein negativer Saldo bedeutet einen Kapitalabfluss. Im Jahr 2017 betrug dieser durch Dividenden- und Gewinnüberweisungen, aber auch durch Zinszahlungen 4,86 Milliarden Euro – für die kleine portugiesische Volkswirtschaft ein fühlbarer Verlust an Kapital.

Diese Abgänge können derzeit über den Tourismusboom ausgeglichen werden. Zudem stehen ihnen steigende Direktinvestitionen gegenüber. Allerdings wird das nicht dauerhaft sein. Bei einer Abflachung der europäischen Konjunktur wird sich das Verhältnis schnell anders gestalten: Die Kapitalzuflüsse werden abnehmen, die Kapitalabflüsse werden wachsen.

Die Leistungsbilanz: Nicht aus dem Schneider

In diesem Zusammenhang ist es wichtig, die Leistungsbilanz Portugals noch einmal zu bewerten. Portugal hat immer noch ein Handelsbilanzdefizit von 13,9 Milliarden Euro, das durch die Tourismuseinnahmen und die Überweisungen von portugiesischen Arbeitern im Ausland ausgeglichen wird. Die Importe wachsen derzeit wieder schneller als die Exporte. Die portugiesische Industrie ist also nach wie vor in einer eher schwachen Wettbewerbsposition. Es ist zu befürchten, dass sich die Leistungsbilanz wieder verschlechtert und ins Defizit abrutscht.

Die Schulden

Ein Faktor, der sämtliche „Geschäftsmodelle“ und politischen Anstrengungen scheitern lassen könnte, sind außerdem die portugiesischen Schulden. Portugal hat sowohl hohe Staatsschulden, als auch hohe (Brutto)Schulden des Privatsektors und der Unternehmen.

Nun hat die portugiesische Regierung das genutzt, was nach Ansicht von Ökonomen ein wesentlicher Vorteil der EZB-Niedrigzinspolitik ist: Sie hat sich Zeit gekauft, um ohne Zinsdruck und ohne Druck der Kapitalmärkte die Infrastrukturen zu verbessern. Aber ob das reicht, wenn die EZB keine portugiesischen Anleihen mehr kauft und die Zinsen wieder steigen? Hier liegt ein wesentliches Risiko der portugiesischen Entwicklung: Sobald die Zinsen nach oben gehen und die Kapitalmärkte wieder wüten dürfen, steht das Land auf einer brüchigen Basis. Für Portugal wäre ein Schuldenschnitt, Laufzeitverlängerungen oder die weitere Finanzierung durch die EZB absolut notwendig.

Keine stabile Aufwärtsentwicklung, eher Stagnation in der Peripherie

Aus all dem ergibt sich: Portugals Perspektiven sind keineswegs glänzend. Sie sind verhalten, risikobehaftet, die ökonomische Basis ist dünn:

  • Der Tourismus ist keine verlässliche Grundlage. Bereits 2008 waren Einbrüche im Fremdenverkehr ein wesentliches Krisenelement in Portugal. Änderungen der Tourismusströme können schnell zu deutlichen Abschwüngen der gesamten Volkswirtschaft führen.
  • Der hohe Anteil an ausländischen Industrieinvestitionen bewirkt ebenfalls eine erhöhte Krisenanfälligkeit und Abhängigkeit Portugals. Bei Absatzeinbrüchen lasten Konzerne erfahrungsgemäß ihre Stammwerke aus und fahren in den Zweigwerken die Produktion nach unten. Auslandstöchter werden in Krisen und Rezessionen zuerst geopfert.
  • Ausländische Direktinvestitionen führen meistens zu Gewinntransfers in die Zentralen. Auch im Fall Portugal ist zu erwarten, dass bei einer Abflachung der europäischen Konjunktur die Gewinne nicht im Land reinvestiert, sondern in die Konzernsitze transferiert werden und dem Land damit notwendiges Kapital entzogen wird.
  • Eine noch deutlichere Wirkung in diese Richtung werden steigende Zinsen haben: Nennenswerte Teile der portugiesischen Wertschöpfung würden als Zinsen ins Ausland abfließen. Dadurch würde auch die Leistungsbilanz negativ belastet und Portugal durch Leistungsbilanzdefizite in eine neue Schuldenspirale geschoben werden.
  • Die Handelsbilanz Portugals ist nach wie vor defizitär, wobei das Defizit wieder zunimmt. Ein exportgetriebenes Wachstum scheint damit unrealistisch zu sein. Im Gegenteil nimmt der Konkurrenzdruck durch Importe auf die portugiesische Industrie wieder zu.
  • Die Investitionen sind trotz Modernisierungen und Direktinvestitionen in einigen Bereichen immer noch viel zu niedrig, um einen langfristigen industriellen Aufschwung schaffen zu können. Ganz im Gegenteil ist der ab 2008 einsetzende Deindustrialisierungsprozess noch keineswegs gestoppt.

Die portugiesische Regierung versucht mit einer staatlichen Investitionspolitik und einer Orientierung auf Digitalwirtschaft Impulse zu geben, um die Wirtschaft zu modernisieren und zu stärken. Diese Politik ist richtig und unterstützenswert. Allerdings kommt von der EU, abgesehen von Investitionshilfen, alles andere als Unterstützung. Denn durch die Aufrechterhaltung des Sparzwangs wird die portugiesische Regierung weiterhin haushaltspolitisch lahmgelegt.

So wird der gegenwärtige Aufschwung keine langfristige Tendenz sein. Portugals Wachstum wird abflachen, die Stagnationstendenzen werden stärker werden. Die Wirtschaft wird einen hohen Abhängigkeitsgrad von der gesamteuropäischen Entwicklung, von Auslandskapital, Finanzmärkten und Tourismus behalten.

Für die Portugiesen wird das bedeuten, weiterhin die niedrigsten Einkommen in der Eurozone und eine hohe Arbeitsplatzunsicherheit zu ertragen. Ein Aufschließen zu den Euro-Kernländern, also eine wirtschaftliche und soziale Konvergenz ist nicht zu erwarten. Das Land ist nicht nur hinsichtlich der geographischen, sondern auch ökonomischen Lage europäische Peripherie und wird, bei unverändert neoliberaler Politik in der Eurozone, weiterhin versuchen müssen, damit so gut es geht zurecht zu kommen.


Quellen:

[1] http://www.deutschlandfunk.de/aufschwung-mit-verstecktem-sparkurs-portugals-kleines.724.de.html?dram:article_id=415073
[2] Centrum für Europäische Politik, Freiburg, CEP default Index 2018
[3] eigene Berechnung nach Angaben aus GTAI, Wirtschaftdaten kompakt, Daten von 2016

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