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Aufgelesen | 08.06.2018 (editiert am 10.06.2018)

Vom »Wirtschaftswunder« zum »deutschen Modell«

Die Europäische Währungsunion befindet sich seit 2008 in einer Dauerkrise. Nicht alle Mitgliedsländer sind davon gleichermaßen betroffen – vielmehr ist eine hochgradige Unausgewogenheit Markenzeichen der Wirtschaftsentwicklung und eine besondere Bedrohung für den Weiterbestand der Währungsunion.

Die besondere Bedeutung, welche die deutsche Exportwirtschaft hat, ist gewiss kein Geheimnis. Alle Welt spricht tagtäglich davon – ganz besonders auch Deutschland selbst, wo der Titel »Exportweltmeister« in Öffentlichkeit und Politik nationalen Stolz erweckt und als ganz besondere Auszeichnung begriffen wird. Exporte sind das Markenzeichen der neuen deutschen Weltoffenheit, eine Art Gegenpol zu Hitlers Autarkiehirngespinst; »Made in Germany« ist Teil des Mythos vom Wirtschaftswunder – dem Wiederaufstieg nach totalem Untergang. Ausländische Kritik an deutscher Exportstärke stoßen in Deutschland auf komplettes Unverständnis (Jones 2017, SVR 2017, Steinhardt und Flassbeck 2017, Häring 2017, Schuhknecht 2017), schließlich basieren Deutschlands Exporterfolge auf höchster Produktqualität und exzellentem technischen Know-how. Sie sind das Ergebnis der Genialität deutscher Ingenieure und harter ehrlicher Arbeit. Das zu kritisieren kommt einer Kritik an urdeutschen Tugenden gleich.

Dabei geht es überhaupt nicht um Deutschlands Exporte oder die hervorragende Qualität vieler deutscher Exportprodukte – es geht um notorische deutsche Exportüberschüsse. Aus Sicht der Theorie des internationalen Handels besteht der Sinn und Zweck von Exporten darin, einer Volkswirtschaft den Bezug von Import zu ermöglichen. Deutschland hat sich zum Beispiel auf die Produktion hochwertiger Personenkraftwagen spezialisiert, produziert davon viel mehr, als im Inland nachgefragt werden. Der Absatz dieser Mehrproduktion an Automobilen ermöglicht es Deutschland im Gegenzug, andere Produkte im Ausland einzukaufen. Das Ausland würde seine Produkte nicht auf Dauer nach Deutschland liefern, wenn Deutschland selber nichts im Ausland verkaufen könnte, also auch nicht die Mittel (Deviseneinnahmen) zur Begleichung der Importrechnung erzielte. Warum aber verkauft Deutschland im Ausland beständig mehr, als es dort selber einkauft? Warum sind seine Importe notorisch geringer als seine Exporte?

Für das Ausland bedeutet dies, beständig ein zusätzliches Nachfrageproblem zu dem eigenen Sparproblem zu haben und neue Schulden machen und/oder Vermögenswerte verkaufen zu müssen, um Deutschlands Exportüberschüsse zu finanzieren und überhaupt erst zu ermöglichen. Um dieses makroökonomische Problem geht es in Wirklichkeit, wenn alle Welt über das Ungleichgewicht im deutschen Außenhandel klagt, Deutschland dies aber als Angriff auf die Ehrenhaftigkeit seiner exzellenten Exportprodukte und deutsche Tugenden an sich begreift – oder begreifen will. In Deutschland wird regelmäßig übersehen oder verschwiegen, dass es damit auch zunehmend verwundbarer wird, weil die Finanzierungsrisiken bei schleichender Überschuldung der Handelspartner zunehmen.

Ob permanente Handelsüberschüsse Deutschland wirklich auszeichnen oder nur prägnant kennzeichnen, sie sind ein kritisches Wesensmerkmal des »deutschen Modells« der Wirtschaftsentwicklung: Wachstum mittels permanenter und steigender Handelsbi­lanzüberschüsse. In diesem Abschnitt geht es darum, die Entstehungsgeschichte des »deutschen Modells« als Hintergrund und Inspiration des späteren Maastrichter Euroregimes zu beleuchten. Die deutsche Wirtschaftsgeschichte der Nachkriegszeit und ihr Wechselspiel mit der deutschen Wirtschaftspolitik hatten einen maßgeblichen Einfluss auf die Gestaltung der Institutionen und der Wirtschaftspolitik, auf die man sich Anfang der 1990er Jahre in Maastricht geeinigt hat (Dyson und Featherstone 1999, James 2012). Wirtschaftsgeschichte und -politik der Nachkriegszeit hatten das deutsche Selbstbild in Öffentlichkeit und Politik nachhaltig geprägt.

Für Deutschland war das »deutsche Modell« auf eigentümliche Weise lange ein Erfolgsmodell, für Europa sollte es jedoch zum Verhängnis werden. Doch wie konnte das passieren? Nicht deutsche Exporte sind daran schuld, aber permanente deutsche Exportüberschüsse, denn diese sind nicht für alle Beteiligten Ausdruck von Erfolg und Nachhaltigkeit. Für andere Länder, vor allem für Deutschlands Europartner, bedeuten sie Schulden und Niedergang. In einer Währungsunion kann aber keiner wirklich Sieger sein, wenn einige Mitglieder dabei zu Dauerverlierern degenerieren. Das letzte Kapitel zum Buch des deutschen Modells behandelt daher ein höchst brisantes Eigentor des selbstherrlichen Exportweltmeisters, der die wahren Ursachen seines (Schein-)Erfolgs nie wirklich verstanden hat.

Dabei begann alles ganz unschuldig. Die Stunde null des deutschen Wirtschaftswunders, die Währungs- und Preisreform vom Juni 1948, lag kaum zwei Jahre zurück. Die junge Republik im Westen Deutschlands hatte noch nicht einmal ihren einjährigen Geburtstag gefeiert. Bereits im Sommer 1950 erlebte sie ihre erste Krise, eine Zahlungsbilanzkrise. Natürlich ging die Wirtschaftserholung mit einem Importanstieg einher. Der Krieg im fernen Korea führte dann allerdings zu einem rasanten Rohstoffpreisanstieg (Eichengreen 2007, Giersch et alii 1992). Westdeutschlands Importrechnung stieg entsprechend, die Handelsbilanz wurde defizitär, Devisenreserven hatte man natürlich kaum. So drohte eine wirtschaftliche Vollbremsung, um das Importvolumen zu drosseln – sofern man nicht die Exporte schnell genug steigern konnte. Ausländische Berater verstanden und empfahlen, dass Westdeutschland seine Exporte dringend steigern müsse, um weiter voranzukommen und Europa bei der Entgegnung der kommunistischen Gefahr im Osten unterstützen zu können. Westdeutschland ließ sich nicht zweimal bitten.

Die Führung der Bank deutscher Länder, die 1948 von den Besatzungsmächten errichtete Vorgängerin der Deutschen Bundesbank, sowie Wirtschaftsminister Ludwig Erhard erkannten die Gunst der Stunde und waren sich darin einig, was zu geschehen hatte. An eine vorherige mündliche Besprechung anknüpfend, brachte Ludwig Erhard (1950) die Angelegenheit in einem Brief an Wilhelm Vocke vom 2. August 1950 treffend auf den Punkt (Erhard 1950, S. 183–184, Holtfrerich 2008):

»Ich habe meinerseits schon dafür Sorge getragen, daß auf dem gewerblichen Sektor die verarbeitenden Industrien ausreichend mit Rohstoffen versorgt werden, um auf diesem Felde keinerlei Mangellagen in Erscheinung treten zu lassen. Zu diesem Zweck werden wir die Ausfuhr von Roh- und Halbzeug zu drosseln, die der Erzeugnisse der verarbeitenden Industrien zu fördern versuchen. Nur wenn es uns gelingt, trotz der verständlichen Auftriebstendenzen und trotz Verteuerung ausländischer Rohstoffe das inländische Preisniveau einigermaßen stabil zu halten, werden wir schwerere Lohnkämpfe vermeiden können. Ich werde auf diesem Felde mit großer Härte operieren, weil sich gerade aus der gegenwärtigen Situation eine sehr reale Zukunftschance für die deutsche Außenwirtschaft ergibt. Wenn es uns nämlich durch innere Disziplin in höherem Maße als anderen Ländern gelingt, das Preisniveau zu halten, werden wir auf lange Sicht exportfähiger und unsere Währung innerlich und im Verhältnis vor allen Dingen zum Dollar dichter und gesünder. Sie dürfen also überzeugt sein, daß von meiner Seite aus alles geschieht, um die Dinge zu bändigen, und ich bin gewiß, keinen vergeblichen Appell an Sie gerichtet zu haben, wenn ich Sie als am Schalthebel der Geld- und Kreditpolitik sitzend bitte, auch von Ihrer Seite aus diese Linie einzuhalten.«

Dieses Zitat beschreibt den Kern des deutschen Modells: Die deutsche Wirtschaftspolitik soll sich darauf konzentrieren, die preisliche Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Exporte zu erhöhen, und zwar durch (überlegene) »innere Disziplin«. Wenn Deutschland mittels innerer Disziplin ein höheres Maß an Preisstabilität, also eine niedrigere Inflationsrate als seine Handelspartner, erzielt, so hat dies in einem System fester Wechselkurse automatisch den angestrebten Effekt: Deutschland gewinnt (kumulative) Wettbewerbsvorteile gegenüber seinen Handelspartnern. Als Erhard und die Bank deutscher Länder diese Strategie ausbrüteten, war die Deutsche Mark im Bretton-Woods-System fester Wechselkurse eingebunden. Ähnliche Bedingungen wurden später mit dem Europäischen Währungs­system in den 1980er Jahren und erneut mit dem Euro ab 1999 wiederhergestellt. Diese Strategie lässt sich im Kern als währungspolitischer Merkantilismus begreifen: gezielte Exportförderung bei gleichzeitiger Importbehinderung – mittels innerer Disziplin.

Währungspolitischer Merkantilismus wurde zum deutschen Erfolgsrezept. Überlegene innere Disziplin war die kritische Zutat: Die Gewerkschaften mussten hierzu von aggressiven Lohnforderungen abgehalten, die Finanzpolitik von »keynesianischen« Ideen abgelenkt werden. Der Bank deutscher Länder und ab 1957 der Deutschen Bundesbank wuchs die Rolle des »unabhängigen« Disziplinators zu. Schon den Währungshütern der ersten Stunde, allen voran Wilhelm Vocke, Jurist und alter Reichsbanker, gefiel diese Rolle ungemein: die Zentralbank als oberste Hüterin der deutschen Stabilitätstugend. Der nationale und internationale Ruhm der Bundesbank basiert auf überlegener Inflationsperformance, was auch die Bereitschaft einschloss, sich mit der Regierung oder den Gewerkschaften anzulegen (Hayo 1998, Marsh 1992). Für das deutsche Modell war nicht niedrige Inflation an sich entscheidend, sondern eine deutsche Inflationsrate, die niedriger war als anderswo. Bei festen Wechselkursen war genau dies die Quelle kumulativer Wettbewerbsgewinne. Überlegene innere Disziplin gab deutschen Exporten Rückenwind, für deutsche Importe bedeutete sie Gegenwind.

Das Kalkül ging lange nicht nur für Westdeutschlands Zentralbanker und Exportunternehmen auf, in den 1950er und 1960er Jahren erbrachte das deutsche Modell auch nationalen Erfolg. Die zentralen makroökonomischen Preise waren damals im Lot. Innere Disziplin sicherte niedrige Inflation und mäßige Zinsen sowie einen wettbewerbsfähigen Wechselkurs. Investitionen, sowohl private als auch öffentliche, waren der Hauptmotor der Entwicklung, denn der Wiederaufbau- und Aufholbedarf war gewaltig. Exporte beziehungsweise Handelsüberschüsse brachten der westdeutschen Wirtschaft beständig zusätzlichen Anschub. Doch auch der Konsum wuchs damals kräftig und stetig, da die Lohnentwicklung dank innerer Disziplin zwar keinen Inflationsdruck erzeugte, aber Anschluss an die investitionsbedingt kraftvolle Produktivitätsentwicklung behielt. So war »Wohlstand für alle«, so auch der Buchtitel von Ludwig Erhards (1957) berühmter Bibel zur sozialen Marktwirtschaft, durchaus gelebte westdeutsche Realität und entsprach der kollektiven Wahrnehmung in der Wirtschaftswunderzeit.

Ein weiterer kritischer Tatbestand lag darin, Wechselkursaufwertungen der Deutschen Mark grundsätzlich so lang wie nur möglich hinauszuzögern. In einem nach rationalen Grundsätzen gestalteten Währungssystem erbringt innere Disziplin auch nur entsprechende interne Vor- oder Nachteile.3 Extern wäre dieser Faktor aber neutral: Denn die Währung eines Landes mit besonders niedriger Inflation würde regelmäßige Aufwertungen erfahren, um Inflationsdiffe­renzen auszugleichen und das Entstehen von Handelsungleichgewichten zu verhindern. So hatte es Keynes in seinen Plänen für die Bretton-Woods-Ordnung ursprünglich vorgesehen, denn Handelsungleichgewichte erzeugen Konflikte und enden letztlich in Krisen. Übt man Anpassungsdruck allein auf Defizitländer aus, so ist dies nicht nur regelmäßig für die betroffenen Länder besonders schmerzhaft. Tendenziell wird dadurch auch deflationärer Druck im System als Ganzes erzeugt, sodass letztlich die Entwicklung aller Länder bedroht wird. Genau das wollte Keynes durch eine geeignete Gestaltung des Währungssystems unbedingt verhindern (Bibow 2009b). Die Wechselkurse im Bretton-Woods-System waren allerdings viel fester, als Keynes es bei divergierenden Inflationsraten der Teilnehmerländer vorgesehen hatte.

In Westdeutschland agierten von Beginn an mächtige Interessen gegen jegliche Deutsche-Mark-Aufwertung, boykottierten so den währungspolitisch eigentlich notwendigen Ausgleich von Inflationsdifferenzen, worauf Erhard und Vocke ja auch gesetzt hatten. Handelsdefizite galt es nach der frühen Krisenerfahrung von 1950 bis 1951 zu verhindern, nicht aber Handelsüberschüsse. Eine erste Aufwertung von fünf Prozent gegenüber dem US-Dollar erfolgte erst im März 1961, eine zweite von gut null Prozent Ende Oktober 1969. Während dieser ganzen Zeit – und auch noch für zehn weitere Jahre –  erreichte Westdeutschland beständig und mitunter beträchtliche Exportüberschüsse, wenngleich sie wesentlich geringer als heute waren (Wallich 1955, Wallich und Wilson 1979, Hölscher 1994, Holtfrerich 1998). Deutschlands Exportüberschüsse von heute haben folglich eine sehr lange Vorgeschichte. Wir werden weiter unten im Detail auf die einzelnen Phasen der Entwicklung zurückkommen.

In Öffentlichkeit und Politik wie auch bei den Unternehmen selbst kann so sehr leicht eine gewisse Illusion in Sachen Wettbewerbsfähigkeit entstehen. Entsprechend von den Medien aufgemacht, wird der internationale Erfolg in erster Linie als Ergebnis überlegener Produktqualität und eigenen Fleißes wahrgenommen. Kommt es zur Abwertung anderer Währungen mit höherer nationaler Inflation, so wird dies womöglich als »unfair« empfunden, weil es doch das wieder teilweise zunichtemacht, wofür man so hart und diszipliniert gearbeitet hat. Die Illusion besteht darin, einzelwirtschaftliche Innovationsanstrengungen zur Steigerung der Produktivität und verbesserter Produktqualität mit den gesamtwirtschaftlichen Folgen wirtschaftspolitisch organisierter innerer Disziplin zu vermischen, die vornehmlich oder vordergründig der Wahrung der Preisstabilität gilt. Letzteres hat mit unternehmerischer Leistung und exzellenter Produktqualität überhaupt nichts zu tun. Aber der einzelne deutsche Unternehmer profitiert dennoch von der hohen deutschen Disziplin – weil im Bretton-Woods-System nationale Inflationsdifferenzen eben nicht automatisch per Wechselkursanpassung ausgeglichen wurden. Eindeutig unfair war das für Unternehmen in Ländern mit relativ hoher Inflation, weil dort – spiegelbildlich zu Deutschland – kumulative inflationsbedingte Wettbewerbsverluste erst mit starker Verzögerung zumindest vorübergehend ausgeglichen wurden.

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Die lange Geschichte deutscher Leistungsbilanzüberschüsse 1950 bis 2016
Die lange Geschichte deutscher Leistungsbilanzüberschüsse 1950 bis 2016

Nach Überwindung der frühen Zahlungsbilanzkrise erlebte Westdeutschland einen fünfzehn Jahre dauernden Aufschwung: das berühmte deutsche Wirtschaftswunder. Gutgeschrieben wurde diese Erfahrung einerseits dem Ordoliberalismus Walter Euckens (1940, 1952), der die glückliche Hand Ludwig Erhards geführt haben soll. Das Umschalten von Planwirtschaft auf Marktwirtschaft mit der Währungsreform vom Juni 1948 lieferte das Paradebeispiel einer tief greifenden liberalisierenden Strukturreform. In Deutschland gilt noch heute, dass Strukturreformen Wunder bewirken und das Gemeinwohl zwangsläufig steigern.

Die im internationalen Vergleich besonders niedrige Inflation erweckte das deutsche Modell zum Leben. Darauf erbaute nicht nur die Bundesbank ihren spezifischen Stabilitätsruhm. Die Früchte des Wachstums, das beständig durch Exporte beziehungsweise Exportüberschüsse »subventioniert« wurde, wurden damals breit geteilt. Die Gewerkschaften verhielten sich stabilitätsgerecht, und die Arbeitnehmer erfreuten sich hoher Reallohnzuwächse. Für eine aktive Konjunkturpolitik gab es kaum Bedarf. Die öffentlichen Haushalte wiesen in vielen Jahren trotz hoher Investitionen Überschüsse aus.

Auch die Rezession von 1966/1967 sollte sich als nur kurz erweisen, wurde aber zunächst – nach langen Jahren des Aufschwungs – als tiefe Krise begriffen. Für die deutsche Wirtschaftspolitik war es in gewisser Weise die späte Weihe des Keynesianismus (Dillard 1985, Allen 1989, Hagemann 2000). Erhard war als Kanzler gestürzt, der neue Wirtschaftsminister Karl Schiller war der Mann der Stunde, ein Keynesianer. Expansive Geld- und Fiskalpolitik wurden eingesetzt und brachten schnellen Erfolg – der aber wieder maßgeblich von einem Exportaufschwung verstärkt wurde. Für einen Moment lang schienen Ordoliberalismus und Keynesianismus miteinander vereinbar zu sein. Schiller sprach von »Globalsteuerung« als moderner Ergänzung der sozialen Marktwirtschaft (Krüger 1967, Hagemann 2000). Das »Stabilitäts- und Wachstumsgesetz« von 1967 sollte die konjunkturpolitische Verantwortung des Staats regeln. Darin ist neben Preisstabilität, hoher Beschäftigung und stetigem Wachstum auch von einem »außenwirtschaftlichen Gleichgewicht« die Rede. Wirklich Angst und Sorge hatte man in Westdeutschland aber weiterhin nur vor externen Defiziten.

Der späte Einzug des Keynesianismus in Westdeutschlands Wirtschaftspolitik wurde schnell vor große Herausforderungen gestellt. Ende der 1960er Jahre beschleunigte sich die Lohninflation, entfernte sich vom Produktivitätswachstum. Das brachte zunächst keine unmittelbare Bedrohung des deutschen Modells, weil die Beschleunigung der Lohninflation ein internationales Phänomen war, das in Westdeutschland vergleichsweise milde ausfiel. Selbst die Deutsche-Mark-Aufwertung 1969 veränderte das Bild nicht we­sentlich. Vielmehr waren es zwei weitere Ereignisse, die in den 1970er Jahren weltweit und eben auch in Westdeutschland für ungewohnte Instabilitäten sorgten: Zum einen brach das Bretton-Woods-System fester Wechselkurse Anfang der 1970er Jahre zusammen, und die Deutsche Mark wertete bis zum Ende des Jahrzehnts erheblich auf –, was dem deutschen Modell tatsächlich den festen Boden entzog. Zum anderen kam es 1974 zu einem rasanten Ölpreisanstieg, der ersten OPEC-Ölkrise, und damit verbunden zu einer drastischen Verschlechterung des internationalen Austauschverhältnisses (»Terms of Trade«), also einer krassen Verringerung des Verteilungs­spiel­raums.

So waren die 1970er Jahre in Westdeutschland ganz im Gegensatz zu den Zeiten des Wirtschaftswunders durch viele Instabilitäten gekennzeichnet: Das Wachstum war schwächer, schwankte aber mehr, Arbeitslosigkeit und Inflation verharrten auf ungewohnt hohem Niveau. Die Wechselkurse, selbst innerhalb Europas, wo man Versuche unternahm, sie zu stabilisieren, waren sehr volatil – wobei man die D-Mark tendenziell stark aufwertete und die deutschen Handelsüberschüsse als Anteil am BIP schrumpften. Überhaupt wurde die Wirtschaft bei leichter Verschiebung der Verteilung zugunsten der Arbeitnehmer mehr vom Konsum getragen. Auch die Fiskalpolitik spielte eine aktivere Rolle. Die öffentliche Verschuldung stieg allerdings mit der Arbeitslosigkeit und dem Zinsniveau an.

Zum Ende des Jahrzehnts der globalen und regionalen Instabilitäten ergaben sich weitere Herausforderungen: Amerika drängte Westdeutschland dazu, einen Beitrag zur Belebung der Weltkonjunktur leisten – Druck von außen, dem schließlich nachgegeben wurde. Das Einsetzen der Konjunkturbelebung fiel allerdings mit dem zweiten Ölpreisschock zusammen: Die Konjunktur brach schnell wieder ein, Inflation und Arbeitslosigkeit stiegen deutlich an. Der Keynesianismus hatte somit eindeutig versagt – zumindest folgerten diejenigen, die unbedingt so folgern wollten, weil ihnen die Erfolge des Keynesianismus den Boden für »Strukturreformen« zeitweise entzogen hatten.

Westdeutschland hatte somit bis 1980 alle wichtigen und das Land prägenden Erfahrungen gemacht, alle Zutaten für die deutsche wirtschaftspolitische Mythologie waren gesammelt worden: Marktliberalisierende Strukturreformen bedingen Wachstum und Wunder, für Preisstabilität sorgt am besten eine unabhängige Zen­tralbank, die durch ihre Stabilitätspolitik ebenfalls das Wachstum fördert, keynesianische Konjunkturprogramme dagegen entzünden nur »Strohfeuer« und hinterlassen hohe Schulden, beständige Haushaltsdisziplin ist daher immer und überall besser. Die 1970er Jahre waren eine Ernüchterung und Enttäuschung. Es war Zeit für eine Wende, einer Rückbesinnung auf die vermeintlichen Ursprünge des deutschen Wohlstands.

Dies ist ein Auszug aus dem Buch Das Euro-Desaster. Wie deutsche Wirtschaftspolitik die Eurozone in den Abgrund treibt.  von Jörg Bibow und Heiner Flassbeck, Westend Verlag, 224 Seiten, 20 Euro.

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