EU | 03.07.2018 (editiert am 04.07.2018)

EU-Gipfel: Merkels Machtverlust

Angela Merkels Einsatz auf dem Juni-Gipfel war mitnichten von Erfolg gekrönt. Weder führte sie in Brüssel Regie, noch hat sie weiter die Deutungshoheit. Merkels Interpretation einer europäischen Perspektive wird vielmehr als nationale Interessen-Wahrnehmung wahrgenommen.

Selten war ein Europäischer Rat so überladen wie das Treffen am 28. und 29. Juni in Brüssel. Nach der im Herbst 2017 beschlossenen „Leader’s Agenda“ sollte es bei diesem letzten Gipfel vor der Sommerpause und dem beginnenden Europawahlkampf um die Vertiefung der Währungsunion, die Reform der Asyl- und Flüchtlingspolitik sowie um die Verteidigungspolitik gehen. Auch der Brexit und der Handelsstreit mit den USA standen auf dem Programm.

Doch selten auch waren die Ergebnisse so mager wie bei dieser „Mutter aller EU-Gipfel“ (so taufte das Internet-Portal „Politico“ das Treffen). Die Eurozonen-Reform, bei der konkrete Beschlüsse angekündigt worden waren, wurde vertagt. Über den Brexit sprachen die 28 Staats- und Regierungschefs gerade einmal 20 Minuten; Ergebnisse gab es auch hier keine. Und über die Reform der Asyl- und Flüchtlingspolitik entbrannte ein heftiger Streit.

Dabei stand keineswegs Kanzlerin Angela Merkel und ihre Forderung nach einer „europäischen Lösung“ bei Rückführungen bereits registrierter Asylbewerber im Mittelpunkt, wie dies viele Presseberichte suggerieren. Dominiert und streckenweise usurpiert wurde die Debatte vielmehr vom Versuch der neuen italienischen Regierung, ihre nationale Agenda durchzusetzen.

Dabei standen zwei Punkte im Vordergrund: Zum einen die Abschottung der EU-Außengrenzen (insbesondere vor der libyschen Küste), um den Zustrom von Bootsflüchtlingen nach Italien zu stoppen. Und zum anderen Hilfe und „Solidarität“ bei der Rettung und Aufnahme der Migranten. Die anderen EU-Länder müssten sich an dieser Aufgabe beteiligen, die bisher allein Italien zufiel, forderte Ministerpräsident Giuseppe Conte. Um diese „rote Linie“ seiner Regierung in Rom durchzusetzen, blockierte der politisch unerfahrene Conte in Brüssel stundenlang alle Beschlüsse – selbst jene, über die Einvernehmen bestand.

Merkel trat dabei nur zweimal erkennbar in Erscheinung: Bei einem Vier-Augen-Gespräch mit Conte, das ohne greifbares Ergebnis blieb – und bei der Entscheidung, den Gipfel trotz großer Differenzen fortzusetzen. Wäre die Migrations-Debatte am ersten Gipfelabend vertagt worden, wie dies Ratspräsident Donald Tusk zunächst vorhatte, hätte Merkel keine Chance mehr gehabt, bilaterale Rückführungs-Abkommen zu vereinbaren. Deswegen widersetzte sie sich, offenbar mit Erfolg – die Debatte ging bis 4.30 Uhr am Freitagmorgen weiter und endete mit einem Beschluss.

Dieser Beschluss, der unter Vermittlung des französischen Staatschefs Emmanuel Macron und des österreichischen Kanzlers Sebastian Kurz zustande kam, ist allerdings so vage und interpretationsfähig, dass er sowohl von Conte als auch von Merkel, aber auch vom ungarischen Regierungschef Viktor Orban als Erfolg gefeiert wurde. Orban freute sich, dass die Aufnahme von Flüchtlingen künftig nur noch freiwillig erfolgen soll – was einen Bruch mit dem bisherigen Quotensystem einleiten könnte. Conte sprach von einem Paradigmenwechsel; Italien stehe in der Flüchtlingspolitik nicht mehr allein.

Merkel wiederum erklärte, trotz „extrem unterschiedlicher Sichtweisen“ habe man eine „adäquate Antwort“ auf die „Herausforderung“ der Migration gefunden. Der EU-Gipfel habe ein umfassendes Konzept für den Schutz der Außengrenzen vorgelegt, aber auch die Sekundärmigration „in den Blick genommen“. Am Rande des Treffens habe sie „eine Vielzahl“ von bilateralen Rücknahme-Abkommen vereinbart, so die Kanzlerin auf ihrer Abschluss-Pressekonferenz in Brüssel. Griechenland und Spanien hätten sich zudem bereit erklärt, bereits in der Datenbank EURODAC registrierte Asylbewerber zurückzunehmen, wenn sie an der deutsch-österreichischen Grenze aufgegriffen werden.

Die Einigung mit Alexis Tsipras und Pedro Sanchez – zwei linken Regierungschefs – kam allerdings erst kurz vor Ende des EU-Gipfels zustande; sie ist kein Teil der so genannten Schlussfolgerungen. Auch die Rücknahme-Abkommen, deren Zahl Merkel nach ihrer Rückkehr nach Berlin mit 14 bezifferte, finden sich in den Gipfel-Dokumenten nicht wieder. Es handelt sich nicht um EU-Beschlüsse aller 28 Mitgliedstaaten, sondern um bilaterale Absprachen, die in der Regel mündlich getroffen wurden und noch formalisiert werden müssen.

Drei der beteiligten Länder – Ungarn, Polen und Tschechien – haben die Absprachen mittlerweile wieder dementiert. Auch Bulgarien wies die Angaben der Kanzlerin zurück. „Ich bin ein Europäer, Bulgarien ist mir aber lieber“, sagte Regierungschef Boiko Borissow. Er verstehe die Solidarität so, dass jeder Verantwortung für seine Grenze tragen müsse.

Von den verbleibenden zehn Ländern haben die meisten eine grundsätzliche Übereinkunft bestätigt (wie Frankreich) oder ihre Bereitschaft bekundet, eine solche zu schließen (Schweden, Niederlande). Österreich und Italien hingegen – die aus deutscher Sicht entscheidenden Länder, weil von dort die meisten Asylbewerber weiterziehen – haben sich beim Gipfel nicht auf Absprachen mit Merkel eingelassen.

Es bleibt also noch viel zu tun, von einer umfassenden „europäischen Lösung“ kann keine Rede sein. Und selbst in jenen Ländern, mit denen Merkel schon Nägel mit Köpfen gemacht hat, dürfte es noch einige Wochen dauern, bevor es tatsächlich zur Rücküberführung von Asylbewerbern kommen könnte. Die „operativen Einzelheiten“ müssten noch vereinbart werden, was „in den nächsten vier Wochen“ erfolgen soll, teilte die Bundesregierung mit Blick auf Griechenland und Spanien mit. Die Zusammenarbeit solle „unmittelbar“ danach beginnen – aber eben nicht sofort, wie Merkel bei ihrer Pressekonferenz in Brüssel suggeriert hatte.

Außerdem hat diese Zusammenarbeit einen Preis – zumindest im Falle Griechenlands. Merkel sagte die Bearbeitung von 2900 Anträgen auf Familienzusammenführung von Flüchtlingen zu, wie Tsipras nach dem Treffen in Brüssel erklärte. „Auf diese Weise wird die Bilanz für Griechenland nach diesen Zusammenführungen positiv sein“, hob Tsipras mit Blick auf die Flüchtlingszahlen hervor.

Im Fall Griechenlands könnten also mehr Flüchtlinge nach Deutschland weitergeleitet werden, als umgekehrt – im Zuge des neuen Rücknahme-Abkommens – nach Athen zurückkehren. Ähnliche Klauseln dürften auch die anderen Vereinbarungen enthalten. Denn kein EU-Land ist bereit, Merkel ein Geschenk zu machen – schon gar nicht in einer so kontroversen Frage wie der Flüchtlingspolitik.

Zwiespältig fällt die Bilanz auch bei den gemeinsam gefassten EU-Beschlüssen aus. Sie leiten nicht nur eine massive Verschärfung der Asyl- und Flüchtlingspolitik ein. Sie sind auch in sich widersprüchlich und interpretationsfähig. Zum Beispiel bleibt offen, ob das derzeit gültige, 2015 aber de facto ausgesetzte Dublin-System nun wieder schrittweise um- und durchgesetzt wird – wie dies Merkel erwartet –, oder ob der Gipfel eine Abkehr von „Dublin“ eingeleitet hat, wie Conte glaubt.

Auch die Details der Vereinbarungen sind umstritten. So kam es gleich nach dem Ende des Gipfels zum Streit zwischen Conte und Macron um die nun geplanten neuen „kontrollierten Zentren“ für Migranten. Während Conte forderte, dass auf das Treffen konkrete Schritte folgen müssten, lehnte Macron die Einrichtung eines solchen Zentrums in Frankreich ab. „Manche wollten uns dazu drängen, aber ich habe das abgelehnt.“ Conte konterte prompt: „Macron war wohl müde“, sagte er. Es sei eine europäische Lastenverteilung vereinbart worden. Davon steht allerdings nichts im EU-Beschluss; die Einrichtung der Zentren wird dort vielmehr als freiwillig bezeichnet.

Zu unterschiedlichen Interpretationen lädt auch der Passus zur Sekundärmigration ein. Merkel rechnete es sich als Erfolg an, dass dieses bisher kaum auf EU-Ebene diskutierte Thema explizit in den Gipfelbeschluss aufgenommen wurde. „Was die Lage innerhalb der EU betrifft“, so steht da zu lesen, „droht die Sekundärmigration von Asylbewerbern zwischen Mitgliedstaaten die Integrität des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und des Schengen-Besitzstands zu gefährden.“

So weit, so vage. Doch dann kommt’s: „Die Mitgliedstaaten sollten alle erforderlichen internen Rechtsetzungs- und Verwaltungsmaßnahmen gegen diese Migrationsbewegungen treffen und dabei eng zusammenzuarbeiten.“ Das lässt sich als Ermächtigung lesen, „interne Maßnahmen“ zu ergreifen – sofern sie mit anderen EU-Staaten abgestimmt sind. Genauso hat es denn auch CSU-Landesgruppenchef Alexander Dobrindt im fernen München interpretiert.

Merkel wies diese Lesart aber schon auf dem EU-Gipfel zurück. „Ich werde nicht unilateral, nicht unabgestimmt und nicht zu Lasten Dritter vorgehen“, betonte die CDU-Chefin. „Wenn wir trotz der letzten Erfolge in Brüssel jetzt trotzdem zurückweisen, dann muss ich mich auf europäischer Ebene nicht mehr blicken lassen“, schob sie am Wochenende nach. Dabei weiß Merkel vermutlich die Mehrzahl der Staats- und Regierungschefs auf ihrer Seite.

Alleingänge in der Flüchtlingspolitik sind auf EU-Ebene nicht wohl gelitten, wie Merkel schon im Herbst 2015 erfahren musste. Vor allem deutsche Alleingänge können eine Signalwirkung entfalten und unkontrollierte Kettenreaktionen auslösen. So haben Österreich und Tschechien bereits angekündigt, dass sie auf unilaterale Rückführungen an der Grenze zu Deutschland mit denselben Maßnahmen reagieren würden – an ihrer Süd- bzw. Ostgrenze.

Daraus lässt sich aber nicht ableiten, dass Merkels Einsatz auf dem Juni-Gipfel von Erfolg gekrönt war – zumal der „Erfolg“ ja in diesem Fall nicht nur von ihr, sondern auch von ihrem Innenminister und der CSU bewertet wird. Merkel hat in Brüssel nicht Regie geführt, wie sie es früher gewohnt war, und sie hat auch nicht mehr die Deutungshoheit über die Gipfel-Ergebnisse. Denn die meisten EU-Länder sind nicht länger bereit, Merkels Interpretation mit einer europäischen Perspektive gleichzusetzen – sie wird vielmehr als nationale Interessen-Wahrnehmung wahrgenommen, genau wie die eigene.

Dies ist vielleicht das wichtigste Ergebnis dieses denkwürdigen EU-Gipfels. Er hat nicht nur die selbst gesteckten Erwartungen enttäuscht und nur noch unter Mühen überhaupt ein Ergebnis gebracht. Er hat auch gezeigt, wie es in einer „Union“ zugeht, in der 28 Egoisten versuchen, ihre eigene Position durchzusetzen – wenn möglich mit den EU-Partnern, wenn nötig aber auch ohne oder sogar gegen sie. Merkel machte dabei keine Ausnahme – sie ist „normal“ geworden, was in ihrem Fall einen nicht zu unterschätzenden Machtverlust bedeutet.

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