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Finanzsystem | 17.07.2018 (editiert am 19.07.2018)

Ist das Euro-Regime mit der Demokratie kompatibel?

Die Drosselung der Käufe italienischer Staatsanleihen durch die EZB während der italienischen Regierungsbildung hat zu einer grundlegenden Prüfung dieser Interventionen in den Kapitmarkt geführt.

Die Europäische Zentralbank (EZB) ist in ihrem Anleihekaufprogramm, dem sogenannten Public Sector Purchase Programme (PSPP), verpflichtet, Staatsanleihen der Mitgliedstaaten im Verhältnis ihrer Kapitalanteile, dem sogenannten „Capital Key“, zu erwerben.

Der Kauf von Anleihen aus Italien und Spanien sollte daher ihrem Kapitalanteil von 17,5 % bzw. 12,6 % entsprechen. Im Mai dieses Jahres lag dieser Anteil jedoch bei 14,9 % für Italien und 11,7 % für Spanien. Im Falle Italiens ist dies der niedrigste Prozentsatz seit Beginn des Anleihekaufprogramms der EZB.



Im gleichen Monat stieg die Risikoprämie der Staatsschulden Italiens und Spaniens im Vergleich zu den deutschen Bundesanleihen. Vor allem in Italien nahm sie Ende Mai um fast 300 Basispunkte (3 %) zu – ein Wert, der zuletzt während der Eurokrise zwischen 2011 und 2013 erreichte wurde (siehe Grafik unten).

Der Anstieg fiel mit den beinahe in einer Staatskrise mündenden Verhandlungen über die Bildung einer Regierung zusammen. Gegen den Vorschlag der neu gewählten Koalition aus 5-Sterne-Bewegung und Lega, den eurokritischen Ökonomen Paolo Savona zum Wirtschafts- und Finanzminister zu ernennen, legte der Präsident der Republik, Sergio Mattarella, sein Veto ein.



Dieser „Zufall“ hat die Öffentlichkeit zu der Frage veranlasst, warum die EZB ausgerechnet im Mai den geringsten Anteil italienischer Anleihen seit dem Start des Programms Anfang 2015 gekauft hat. (siehe dazu auch den Artikel von Paul Steinhardt). Dieser „Zufall“ ist insofern bemerkenswert, als die EZB seit Beginn des PSPP-Programms den Anteil der Anleihekäufe in Zeiten finanziellen Stresses (siehe Grafik unten) stets erhöht hatte. Seit Beginn des PSPP profitieren Italien und Frankreich von vermehrten Käufen in finanziell angespannten Zeiten.


Hinweis: Null bedeutet, dass Anleihekäufe im Verhältnis zum Kapitalschlüssel neutral sind. Eine positive Zahl gibt den Betrag an, um den die Einkäufe den durch den Kapitalschlüssel angegebenen Betrag übersteigen.


Dem Verdacht, dass das Zurückfahren des Anleihekaufs politisch motiviert war, versuchte die Presseabteilung der Zentralbank mit dem Hinweis auf technische Gründen zu begegnen: Große Mengen deutscher Schulden, im gleichen Monat fällig, sollten refinanziert werden – was erklären würde, warum die deutschen Schuldenkäufe zugenommen haben, während die übrigen zurückgegangen sind.

Doch wie der Analyst Marcus Ashworth in einem Artikel in Bloomberg Anfang Juni erklärte, ist dieses Argument nicht überzeugend. Denn im gleichen Monat stand auch Italien vor der Fälligkeit großer Mengen seiner Schulden. Die Refinanzierungsregeln für Anleihen, die im Rahmen des PSPP-Programms fällig werden, machen zudem deutlich, dass dieser Prozess durchgeführt werden muss (siehe Historie des EZB-Rückkaufprogramms):

„Flexibel und zeitnah in dem Monat, in dem sie fällig werden, bestenfalls in den folgenden zwei Monaten, wenn dies durch die Marktliquidität gerechtfertigt ist. Das monatliche Nettoeinkaufsvolumen (…) kann daher aufgrund des Zeitpunkts dieser Prolongationen schwanken.“

Die EZB ist nach Artikel 127 Absatz 5 und Artikel 282 Absatz 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verpflichtet, zur Stabilität des europäischen Finanzsystems beizutragen. Sie hatte genügend Spielraum, um die Refinanzierung deutscher Anleihen zu erleichtern, ohne dabei die Zinssätze für Schulden auf dem Sekundärmarkt und damit die Bildung der italienischen Regierung zu beeinflussen. Ihr Vorgehen war daher ein klarer Verstoß gegen Artikel 127 Absatz 5 sowie eine politische Einmischung, die zum Rücktritt des Management führen müsste, wenn es keine glaubwürdige Begründung für sein Vorgehen liefert. Das ist noch nicht geschehen.

Gibt es überhaupt eine Erklärung für die Änderung der Kriterien und die Senkung des Anleihekaufs in einem Umfeld, in dem eigentlich das Gegenteil hätte passieren müssen?

Aktionen wie diese zielen auf die öffentliche Meinung und die von den Bürgern gewählten Politiker, damit von ihnen präferierte Ziele realisiert werden. War das die Absicht? Wenn dem so wäre, würden wir von einem ernsthaften Versuch sprechen müssen, einen Prozess der Regierungsbildung auf der Basis einer demokratischen Wahl zu unterminieren. Wenn dies nicht der Fall war und es sich nur um eine einfache Fahrlässigkeit handelte, sollten die EU-Institutionen dann nicht das Management der EZB wegen ihrer schwerwiegenden Inkompetenz entlassen?

Der EU-Kommissars für Haushalt und Humanressourcen Günther Oettinger sagte, die Kapitalmärkte würden den Italienern schon zeigen, wie man richtig abstimmt, wenn die Regierungsbildung scheitert und Neuwahlen anstehen. Verlautbarungen wie diese zeigen, dass es ein klares Bewusstsein der europäischen Institutionen für den Einfluss gibt über den Markt auf Wahl-, Gesetzgebungs- und Regierungsprozesse Einfluss auszuüben.

Europäische Institutionen wie die EZB haben die Macht, gegen die spekulative Dynamik an Kapitalmärkten vorzugehen. Was für eine Botschaft an die Wähler ist es, wenn die EZB und die Europäische Kommission die Instabilität der Märkte stattdessen fördern, indem sie signalisieren, dass die Institutionen nicht eingreifen werden?

Es ist nicht das erste Mal, dass die EZB Staatsanleihen in der Peripherie sabotiert, indem sie Risikoprämien in die Höhe schnellen lässt und zur Erpressung nutzt. In der ersten Phase der Eurokrise waren es drei Perioden – zwischen November 2009 und Mai 2010 sowie zwischen März und August 2011 und zwischen Mai und August 2012 –, in denen die Risiken um den Euro unerträglich hoch waren. Es waren Zeiten, in denen die EZB sich weigerte, in die öffentlichen Anleihemärkte einzugreifen. Damit übte sie Druck auf die europäischen Peripherieländer aus, das Diktat der verschiedenen Anpassungsprogramme umzusetzen (siehe Grafik unten).


Käufe von Staatsanleihen durch die EZB im Rahmen des Programms „Securities Markets Programme“ (SMP)

 


Die EZB verfügte über das Wertpapiermarktprogramm, das in Erwägungsgrund 4 des Beschlusses zur Annahme des Programms (siehe hier) aufgeführt ist:

Der EZB-Rat wird über den Umfang der Interventionen entscheiden. Der EZB-Rat hat die Erklärung der Regierungen der Mitgliedstaaten des Euroraums zur Kenntnis genommen, dass sie „alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen werden, um ihre Haushaltsziele in diesem Jahr und in den kommenden Jahren im Einklang mit den Verfahren bei einem übermäßigen Defizit zu erreichen“ und die genauen zusätzlichen Verpflichtungen, die einige Regierungen der Mitgliedstaaten des Euroraums eingegangen sind, um die Haushaltskonsolidierung zu beschleunigen und die Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen zu gewährleisten“.

Diese „Kenntnisnahme“ hat sich de facto in der Erpressung der EZB durch den fehlenden Schutz (Nichteinmischung durch Nichtkauf von Anleihen) peripherer Staatsschulden auf Sekundärmärkten niedergeschlagen. Es war dieser Zwangsmechanismus, mit dem Jean-Claude Trichet, der ehemalige Präsident der EZB, im August 2011 Druck auf die Ministerpräsidenten Italiens und Spaniens ausübte, um neoliberale Reformen und Sparmaßnahmen durchzusetzen. Dieser Druck führte zum Sturz der Regierung Berlusconi und zur Einsetzung des Austeritätsregimes von Mario Monti in Italien, zur Änderung von Artikel 135 der spanischen Verfassung und zum Beginn des Endes der Regierung von Luis Zapatero, gefolgt von einer Rajoy-Regierung, die sich voll und ganz für die neoliberalen Reformen der EU einsetzte. Dieses Ereignis leitete also in beiden Ländern die Zeit der Sparmaßnahmen ein.

Dass solche Reformen von den europäischen Institutionen mit der EZB als bewaffnetem Flügel vorgeschrieben werden, wird in den Briefen, die Trichet im August 2011 an Berlusconi und Zapatero geschickt hat, deutlich:

„Zum jetzigen Zeitpunkt halten wir folgende Maßnahmen für unerlässlich: […]

  1. a) Es bedarf einer umfassenden, weitreichenden und glaubwürdigen Reformstrategie, einschließlich der vollständigen Liberalisierung der lokalen öffentlichen Dienstleistungen und der freiberuflichen Dienstleistungen. Dies sollte insbesondere für die Erbringung lokaler Dienstleistungen durch groß angelegte Privatisierungen gelten.
  2. b) Außerdem muss das Tarifverhandlungssystem weiter reformiert werden, damit betriebliche Vereinbarungen die Löhne und Arbeitsbedingungen an die spezifischen Bedürfnisse der Unternehmen anpassen und ihre Relevanz für andere Verhandlungsebenen erhöhen können. […].
  3. c) Eine gründliche Überprüfung der Vorschriften für die Einstellung und Entlassung von Arbeitnehmern sollte in Verbindung mit der Einrichtung eines Arbeitslosenversicherungssystems und einer Reihe aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen zur Erleichterung der Neuzuweisung von Ressourcen an die wettbewerbsfähigeren Unternehmen und Sektoren erfolgen.

Es ist paradox, dass Mario Monti selbst – ein Ökonom, der Mitglied verschiedener elitärer Foren wie der Trilateralen Kommission und der Bilderberg-Gruppe war – zugab, dass wichtige innenpolitische Entscheidungen „von einer supranationalen marktorientierten Regierung“ getroffen wurden. Monti verglich die EZB mit einem „podestà forestiero“, einer autoritären Figur, die von der Zentralregierung während des faschistischen Regimes ernannt wurde, um demokratisch gewählte Bürgermeister zu ersetzen.

In gleicher Weise hat der Harvard Historiker Adam Tooze öffentliche Anleiheinvestoren als Paramilitärs bezeichnet, die ihre Staatsopfer unter der Schirmherrschaft und mit Zustimmung der EZB und der in der Eurozone dominierenden deutschen Regierung bestrafen (siehe hier). EZB und die deutsche Regierung hatten 2015 ähnliche Foltermethoden in Griechenland angewandt: die Liquidität des Bankensystems wurde reduziert (und schließlich gekappt), um eine Flucht von Einlagen und damit eine finanzielle Strangulierung zu erzeugen, die das Bankensystem des Landes zu einer neuen Rezession führte und die griechische Regierung zwang, ihr fortschrittliches Programm aufzugeben und das dritte neoliberale Programm innerhalb von fünf Jahren umzusetzen, welches das Land derzeit in einer tiefen wirtschaftlichen Depression und fast ein Drittel seiner Bevölkerung in Armut hält.

Kurzum, wie soll es einer progressiven Regierung möglich sein, innerhalb der Eurozone eine Politik zugunsten der Arbeiter- und unteren Klassen zu betreiben, wenn sie weiß, dass die EZB in Konsequenz zum Zusammenbruch ihres Finanzsystems beiträgt? Wie kann angesichts dessen das politische Regime des Euro als mit der Demokratie als kompatibel erachtet werden?

Die Antworten auf diese Fragen werden dringender. Das PSPP-Programm wird im kommenden Dezember auslaufen. Dann werden die Märkte in der Lage sein, alle politischen Meinungsverschiedenheiten zwischen den EWU-Mitgliedsländern und der EU-Kommission zu nutzen, um finanzielle Turbulenzen zu erzeugen. Wir werden sehen, ob die EZB ihre Ankaufprogramme ausweitet oder neue Instrumente einsetzt, um die zu erwartetenden Turbulenzen an den Kapitalmärkten einzudämmen oder ob und in welchem Umfang das durch den neuen (noch zu schaffenden) Europäischen Währungsfonds geschehen wird.

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