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Finanzsystem | 28.08.2018

Finanzialisierung als Gefahr für die Demokratie

Die große Rolle der Finanzmärkte in der heutigen Wirtschaft („Finanzialisierung“) wird zumeist in Bezug auf ihre Instabilität kritisiert. Daneben stellt sie aber auch eine erhebliche Bedrohung der Demokratie dar.

Die Einschränkung parlamentarischer Demokratie durch Finanzmärkte wird zumeist in Bezug auf steigende Zinssätze für Staatsschulden in Krisenstaaten diskutiert („Herrschaft der Märkte“), zuletzt in Italien. Auf Makroskop ist das hier und hier geschehen.

Aber auch in Deutschland lassen sich solche Einschränkungen feststellen, wenn auch in etwas subtilerer Form. Dafür müssen wir zunächst „Demokratie“ näher bestimmen. Operationalisiert wird mein Demokratie-Maßstab in Anlehnung an das Konzept von „Input“ und „Output“-Legitimität von Fritz Scharpf. Demokratie setzt dabei nach meiner Vorstellung sowohl Input- als auch Output-Legitimität voraus. Mit Input-Legitimität bezeichne ich, dass die Bürger durch demokratische Verfahren an der Entscheidungsfindung maßgeblich beteiligt sind, mit Output-Legitimität (in Modifikation von Scharpf), dass die in diesen Verfahren gefundenen Entscheidungen zudem auch umgesetzt werden können beziehungsweise den demokratisch legitimierten Entscheidungsträgern funktionale Alternativen vorliegen. Von legitimer parlamentarischer Demokratie auf nationaler Ebene spreche ich also, wenn die demokratischen Verfahren auf dieser Ebene funktionsfähig sind und der Nationalstaat über die Souveränität verfügt, die in demokratischen Verfahren gefundenen Entscheidungen auch zu realisieren und die entsprechenden Probleme zu lösen.

Es lassen sich eine Reihe von Mechanismen identifizieren, über die Finanzialisierung die Input- und Output Legitimität westlicher Demokratien beeinflusst. Im Zentrum stehen dabei  nachfolgend die Größe des Finanzsektors und seiner Institutionen, seine Vernetzung und seine Komplexität. Grundsätzlich lassen sich dabei zwei zentrale und miteinander verknüpfte Dynamiken beobachten. Die Dominanz von Finanzmarktinteressen und -logiken führt auf der Outputseite zu einer Einschränkung von Optionen und deren Umsetzung. Zweitens fördert sie auf der Inputseite die Verschiebung von Entscheidungskompetenz zwischen gewählten und nicht-gewählten Akteuren.

Eine systematischere Analyse müsste allerdings auch indirekte Effekte auf die Demokratie einbeziehen, etwa die durch Finanzialisierung steigende Ungleichheit, die zur Wahlenthaltung führt, oder die generelle Erschütterung des Vertrauens ins politische System durch Finanzkrisen, die den Aufstieg rechtspopulistischer Parteien begünstigt.

Selbst mittelgroße Banken werden inzwischen als „too big to fail“ beziehungsweise „too interconnected to fail“ eingestuft

Die Gefährdung der Demokratie durch Finanzialisierung wird durch generelle Merkmale des Finanzsektors hervorgerufen, die durch den Bedeutungsgewinn des Sektors im Rahmen von Finanzialisierung noch intensiviert werden. Der Finanzsektor spielt in Wirtschaft, Gesellschaft und Politik traditionell eine besondere Rolle. Gleichzeitig ist der Finanzsektor aber durch stärkere Instabilität als andere wirtschaftliche Sektoren gekennzeichnet: „instability [is] written into its DNA“ (Ewald Engelen). Dabei geht es einerseits darum, dass Banken aufgrund der Möglichkeit von Kreditausfällen und „bank runs“ grundsätzlich fragile Gebilde sind. Andererseits werden Finanzmärkte auch von einer kurzfristigen Dynamiken heimgesucht, insbesondere im Rahmen von Zyklen des „booms“ und „bust“. Durch Finanzialisierung hat sich dieses traditionelle Problem des Finanzsektors deutlich intensiviert. Finanzialisierung geht einher mit einem dynamischen Kreditwachstum, deutlich verstärkten Interaktionen zwischen transnationalen Banken und den Finanzmärkten und die durch zunehmende Verbriefung schwierige Identifizierung „fauler“ Kredite: Banken stellen in Krisensituationen die gegenseitige Kreditvergabe ein, wodurch ein Dominoeffekt entsteht: die Krise einer Bank führt zu einer Systemkrise.

Dieser Wirkungsmechanismus ist durch Konzentrations- und Verflechtungsprozesse im Finanzsektor verstärkt worden. Selbst mittelgroße Banken werden inzwischen als „too big to fail“ beziehungsweise „too interconnected to fail“ eingestuft und die entsprechende „bail out“-Erwartung führt zu größerer Risikoneigung. Der Wirkungsmechanismus wird darüber hinaus durch mangelnde, fehlerhafte oder verzögerte Interventionsversuche ermöglicht und verstärkt, die unter anderem der Komplexität des Finanzsektors und seiner Instrumente geschuldet sind.

Die Größe des Finanzsektors und seiner Institutionen

Die Herausforderung der Demokratie durch stark ausgeprägte Finanzmärkte wurde durch die Finanzkrise sehr deutlich, insbesondere durch die erheblichen Haushaltsaufwendungen für die Rettung von Finanzinstitutionen. Diese allein sind in ihrer Größe schon bemerkenswert, würden aber jede politische Staatsform vor Probleme stellen. Es kommt bei einer demokratischen Staatsform, die auf dem Willen des Volkes basiert, beziehungsweise ihn im politischen Handeln abbilden soll, jedoch hinzu, dass diese Rettungsprogramme oftmals gegen den Willen des Volkes unter Berufung auf die Alternativlosigkeit der Aktion durchgeführt wurden. Exemplarisch steht hierfür die Bewilligung des „Troubled Asset Relief Programmes“ in den USA im Oktober 2008, welches von der Bevölkerung und zunächst auch vom Kongress abgelehnt wurde, dann jedoch auf Grund der sich verschärfenden Finanzkrise doch bewilligt wurde.

Die Finanzmarktkrise hat gezeigt, dass die Größe des Finanzsektors und die ihm deswegen zugeschriebene systemische Bedeutung eine Herausforderung für die Demokratie darstellen, wenn dieser Sektor beziehungsweise einzelne seiner Institutionen dadurch zu groß sind, um sie fallen zu lassen („too big to fail“) und somit Entscheidungen zu ihrer Rettung alternativlos werden. Gegen den Wählerwillen wurden Banken gerettet, und die Kosten dieser Rettung vom Steuerzahler getragen. So bedeuten „too big to fail“-Argumente, dass bestimmte Politikoptionen unvermeidbar oder unmöglich erscheinen und schränken damit die Entscheidungsmöglichkeiten demokratisch legitimierter Institutionen ein.

Die Größe des Finanzsektors und einzelner seiner Institutionen kann zudem auch auf der Input-Seite zu Problemen für die Funktionsweise der Demokratie führen. Das gilt insbesondere dann, wenn Finanzinstitutionen so groß werden, dass sie mit ihren Ressourcen den politischen Entscheidungsprozess zuungunsten anderer Akteure maßgeblich beeinflussen können. Man muss dabei nicht unbedingt die These eines „Wall Street-Treasury Complex“ (Jagdish Bhagwati) vertreten, um sich Sorgen über die Rolle der Wahlkampfspenden von Finanzinstitutionen in US-Wahlkämpfen oder in Debatten über die zukünftige Ausrichtung des US-Wirtschaftsmodells zu machen.

Vernetzung des Finanzsektors

Auch die durch Finanzialisierungsprozesse hervorgerufenen Intensivierung und Veränderung der Vernetzung des Finanzsektors bringt Demokratieprobleme mit sich, die sich aus dem Kontrollpotential verflochtener Finanzunternehmen, den finanziellen Ansteckungsrisiken und den besonderen Verlagerungschancen vernetzter Finanzunternehmen ergeben. Aufgrund des Interbankenhandels und durch Übereinstimmungen bei Portfolios und Deponenten sind Finanzunternehmen über die Finanzmärkte vielfältig miteinander vernetzt. Von diesen Vernetzungen geht ein systemisches Risiko der Verbreitung tiefgreifender ökonomischer Krisen aus, die politischen Handlungsraum einschränken und die Bewertung politischen Handelns negativ beeinflussen können.

Finanzunternehmen können aufgrund der gegebenen organisatorischen Netzwerke wesentlich leichter als Produktionsunternehmen mit Verlagerungen und Mittelabflüssen drohen.

Die Vernetzung des Finanzsektors bewirkt aber nicht nur eine Verringerung der Politikoptionen und die Beeinträchtigung der Output-Legitimität; in gleicher Weise verleiht die internationale Vernetzung den Finanzunternehmen auch großes politisches Gewicht. Finanzunternehmen können aufgrund der gegebenen organisatorischen Netzwerke – die regulatorische Arbitrage möglich machen – wesentlich leichter als Produktionsunternehmen mit Verlagerungen und Mittelabflüssen drohen. Zudem erleichtert die enge Vernetzung der Institutionen des Finanzsektors – etwa im Rahmen des „Institute for International Finance“ oder der „G30“ – auch die Bündelung von dessen Kräften bei der Einflussname auf die Regulierung des Sektors; gleiches gilt etwa auch für Bündelung des Finanzsektors in bestimmten Teilen von London.

Technische Komplexität des Finanzsektors

Neben der Instabilität des Finanzsektors beeinflusst also auch die generell zunehmende Dominanz seiner Interessen und Logiken in Gesellschaft und Politik im Zuge der Finanzialisierung die Demokratie. Unabhängig von einem möglichen Zusammenbruch einzelner Akteure des Finanzsektors oder des Sektors als solchem werden Policy-Optionen zunehmend vor dem Hintergrund von Investoreninteressen oder Erwartungen bezüglich des Investorenverhaltens evaluiert. Gleichzeitig werden Finanzmarktlogiken an die unterschiedlichsten gesellschaftlichen Bereiche angelegt, um mit ihm gesellschaftlich wünschenswerte Policies zu definieren. Erfolgreich in diesem Diskurs behaupten können sich nur solche Akteure, die glaubhaft machen können, diese Logiken kompetent zu beherrschen.

Dementsprechend sind auf der Input-Seite wichtige Dynamiken hinsichtlich Kompetenzzuschreibungen und darauf aufbauend dem Zugang zu Entscheidungsgremien zu beobachten. Die strukturell angelegte und diskursiv vermittelte Komplexität des Finanzsektors führt zu einer Abwertung der Erwartungen an politische und bürokratische Wissensbestände und Regelsetzungsfähigkeit, bei gleichzeitiger Aufwertung der finanzwirtschaftlichen Expertise. Insofern sind in den vergangenen Jahrzehnten zunehmend Vertreter der Finanzwirtschaft in nationale und internationale Beratungs- und Regulierungsgremien berufen worden. Gleichzeitig bedeuten die Größe und insbesondere die Vernetzung des Finanzsektors, dass in diesen Gremien dann nicht nur Vertreter einzelner, sondern auch besonders konzentrierter Interessen am Verhandlungstisch sitzen. Ganz besonders gravierend ist in diesem Kontext das Problem des früheren Informationszugangs durch die Experten des Finanzsektors, der dazu führt, dass Regulierungsvorschläge zu deren Gunsten im späteren Entscheidungsprozess kaum noch zu ändern sind.

Selbst Führungskräfte von Banken erkennen die Wirkung bestimmter Transaktionen und Dynamiken nicht mehr.

Eine dritte Form der Herausforderung der Legitimität parlamentarischer Demokratien durch ausgeprägte Finanzialisierung besteht daher in der hohen technischen, wirtschaftlichen und regulatorischen Komplexität vieler Transaktionen, die eine effektive politische Regulierung des Finanzsektors stark erschwert. Die Komplexität des Finanzsektors beeinflusst die Input-Legitimität der Demokratie durch die Einschränkung und Verschiebung von Entscheidungskompetenzen und die Output-Legitimität durch die Einschränkung politischer und regulatorischer Optionen. Finanzialisierung zeichnet sich durch fortlaufende Innovationen bei Finanzprodukten und Handelsstrategien (in transnationalen Kontexten) aus, die für Außenstehende schwer durchschaubar sind. Selbst Führungskräfte von Banken erkennen die Wirkung bestimmter Transaktionen und Dynamiken nicht mehr. Finanzmarktakteure können zudem regelmäßig in den Schattenbanksektor ausweichen und neue Regulierungen führen zu neuen Innovationen, die die zugrundeliegende Regulierungsabsicht aushebeln.

Insofern viele öffentliche Regulatoren durch die jüngste Finanzkrise diskreditiert wurden, hat danach zunehmend eine Übertragung von Regulierungsfunktionen an Zentralbanken sowie eine Erhöhung der Beteiligungsraten von Vertretern der Finanzwirtschaft an regulatorischen Beratungs- und Entscheidungsgremien stattgefunden. Die Regulierer zeichnen sich wiederum durch kognitive Nähe zu den Regulierten aus, was zur Frage der demokratischen Kontrolle der Regulierer in solch komplexen Kontexten führt. Die strukturell angelegte Komplexität und mit ihr verbundene Informationsasymmetrie wird gleichzeitig diskursiv erhöht und zur Zuschreibung von Expertise und politischen Legitimation genutzt.

Wie könnte die Herausforderung der Demokratie durch Finanzialisierung reduziert werden?

Die bisherigen Maßnahmen zur Finanzmarktreregulierung nach der Krise haben die Finanzialisierung nicht nachhaltig reduziert und sind dazu auch nicht geeignet. Eine grundlegende Reduktion von Finanzialisierung ist aber im Prinzip möglich, das Grundprinzip dabei wäre „downsize and simplify finance“ (Ewald Engelen). Konkrete Maßnahmen würden darin bestehen, Banken zu verkleinern, also beispielsweise zu entflechten und dekonzentrieren, wie im Rahmen des früheren „trust-busting“ in den USA, insbesondere durch eine strenge Wettbewerbspolitik.

Weiterhin wäre daran zu denken, besonders komplexe Operationen nicht mehr zulassen und die Transparenz des Sektors zu erhöhen, indem alle Transaktionen auf Börsen gezwungen werden. Eine dritte Maßnahme besteht darin, die Aufsichtsinstitutionen über Finanzmärkte zu demokratisieren, um dort nicht nur vom Wählerwillen isolierte Technokraten entscheiden zu lassen. Auch das Problem der Vernetzung des Finanzsektors lässt sich durch geeignete Maßnahmen reduzieren, etwa den Aufbau von „firewalls“, die Einsetzung von „clearing houses“ für besonders intransparente Transaktionen oder die „Impfung“ von systemisch besonders relevanten Institutionen durch besonders hohe Eigenkapitalanforderungen.

In den drei Dekaden ab den 1940er Jahren ging eine deutliche Reduktion von Finanzialisierung mit einer drastischen Reduktion der Anzahl von Finanzkrisen einher.

Um solche eingreifenden Maßnahmen durchsetzen zu können, ohne dass diese durch massive Kapitalflucht ausgehebelt werden können, wäre es aber notwendig, die Finanzmärkte „einzusperren“, also etwa durch Kapitalverkehrskontrollen wieder eine effektive Kontrolle von grenzüberschreitenden Kapitalflüssen möglich zu machen, wie in den 1950er und 1960er Jahren. Sinnvoll wären zudem wahrscheinlich auch Finanztransaktionssteuern, um einen Teil von Transaktionen im Finanzsektor unprofitabel zu machen und damit auch das Volumen dieser Transaktionen und die gegenseitige Vernetzung von Finanzmarktakteuren zu reduzieren.

Eine solche „Definanzialisierung“ der Wirtschaft ist keine völlig utopische Idee und würde auch nicht notwendigerweise zu einer übermäßigen Zurückdrängung anderer Formen der wirtschaftlichen Globalisierung, etwa im Bereich des Güterhandels führen. Definanzialisierung hat bereits in einer älteren historischen Periode – nach einem früheren Exzess der Finanzmärkte – stattgefunden. In den drei Dekaden ab den 1940er Jahren ging eine deutliche Reduktion von Finanzialisierung mit einer drastischen Reduktion der Anzahl von Finanzkrisen einher. In dieser Phase des Kapitalismus wurden transnationale Finanzbewegungen durch umfassende Kapitalverkehrskontrollen eingeschränkt und Finanzmärkte als Diener der Industrialisierung gehalten, nicht umgekehrt.

Heute ist eine Einhegung von Finanzialisierung zugunsten einer demokratischen Kontrolle wegen der starken politischen Verankerung des Finanzsektors nicht wahrscheinlich. Realistisch scheint eine demokratische Wiedereinhegung der Finanzmärkte daher nur im Falle einer erneuten schweren Finanzkrise. Ob dann der Weg zurück in den demokratischen Nachkriegskapitalismus führt, ist allerdings mehr als ungewiss.

Dieser Beitrag ist eine aktualisierte und stark gekürzte Fassung meines Aufsatzes „Finanzialisierung der Demokratie in westlichen Industriegesellschaften“, der 2016 im von Daniel Brühlmeier und Philippe Mastronardi im Chronos Verlag (Zürich) herausgegebenen Band „Demokratie in der Krise: Analysen, Prozesse und Perspektiven“ erschienen ist. Für eine systematischere Diskussion und Literaturhinweise verweise ich auf das Buch, das die aktuellen Gefährdungen der Demokratie aus einer Vielzahl von Perspektiven beleuchtet.

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