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Aufgelesen | 14.09.2018

Die Grenzen der Kartellpolitik

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Die Absicht der Väter der Marktwirtschaft war es, Machtbildung durch Wettbewerb zu verhindern; sie verstanden Wettbewerb als das wirtschaftliche Pendant zur Demokratie. Doch längst verwandelt sich die Marktwirtschaft in eine Machtwirtschaft.

Die Fusionswelle der vergangenen Jahrzehnte war gigantisch. In den USA hat sie dazu geführt, dass zwei Drittel bis drei Viertel der rund 900 Wirtschaftsbereiche heute eine höhere Marktkonzentration aufweisen als in den 1990er Jahren. Und wenig deutet darauf hin, dass die Welle abebbt – das Gesetz der wachsenden Unternehmensgrößen scheint so unumkehrbar wie die Schwerkraft.

Allein in der Europäischen Union wurden im Jahr 2017 Firmenfusionen und -übernahmen im Wert von mehr als 200 Milliarden Dollar abgewickelt, der höchste Wert seit zehn Jahren. In den USA gaben die Unternehmen seit 2008 zehn Billionen Dollar aus, um andere Firmen zu schlucken. Die täglichen Meldungen in den Medien über den nächsten »großen Deal«, über die neueste »Mega-Fusion« irgendwelcher in- und ausländischer Unternehmen sind nichts anderes als Nachrichten über die Verwandlung der Marktwirtschaft, wie sie einmal gedacht war, in eine Machtwirtschaft.

Allein diese Entwicklung ist alarmierend genug. Doch den Konzernen reichen ihr Markt- und damit ihr Machtzuwachs nicht aus. Davon zeugen unzählige Kartellverfahren, die offenlegen, wie sehr selbst große mächtige Unternehmen den Wettbewerb, der sie groß und mächtig gemacht hat, aushebeln. »Früher ist man davon ausgegangen, dass es bei gleichartigen Massengütern wie zum Beispiel Transportbeton öfter zu Preisabsprachen kommt«, sagt Bundeskartellamtschef Andreas Mundt, »aber allein in den vergangenen Jahren hatten wir es auch mit Absprachen auf so unterschiedlichen Märkten wie Süßwaren, Bahnschienen, Dekorpapier, Bier, Wurst, Brillen oder Betonpflastersteinen zu tun.« Die Liste ließe sich schier endlos verlängern mit Kartellen bei Reißverschlüssen, Druckknöpfen, Autoscheiben, Onlinereiseportalen oder bei den drei großen deutschen Zuckerherstellern Pfeifer & Langen, Nordzucker und Südzucker. Zum Schaden ihrer Kunden und des Marktes sprachen sich Fluggesellschaften über Treibstoff- und Sicherheitszuschläge ab (darunter Lufthansa), Banken über die internationalen Interbank-Zinssätze Libor und Euribor (darunter die Deutsche Bank), Konsumgüterriesen wie Procter&Gamble, Unilever und Henkel über Waschpulverpreise. Und 14 Jahre lang sprachen sich Lkw-Hersteller wie Daimler, MAN und Volvo/Renault über Preise und die Kostenweitergabe für die Einhaltung von Umweltnormen ab, was die EU-Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager so kommentierte: »Mir scheint, dass es in dieser Branche nichts gibt, woraus sich nicht ein Kartell formen ließe.«

Weil Löhne und Gehälter ebenfalls der Preisbildung unterliegen, gibt es auch hier Arbeitgeberkartelle. Apple, Google, Adobe, Intel und weitere Hightechfirmen im Silicon Valley etablierten ab 2005 ein solches Kartell. Die Konzerne, die zu den reichsten Unternehmen der Welt gehören, vereinbarten, sich generell gegenseitig keine Mitarbeiter abzuwerben. »Wenn ihr nur einen einzigen dieser Leute anstellt, bedeutet das Krieg«, warnte der damalige Apple-Chef Steve Jobs in einer E-Mail an Google. Lohnwettbewerb? – Lieber nicht, no thanks! Gegenüber dem US-Justizministerium verpflichteten sich Apple & Co. schließlich, diese Praxis zu beenden. 2015 stimmten sie im Rahmen einer zivilen Sammelklage von 64000 Mitarbeitern einem Vergleich zu und zahlten 415 Millionen Dollar. Den jüngsten großen Fall über ein mögliches Kartell enthüllte Mitte 2017 der Spiegel, wonach die Dieselaffäre auch das Ergebnis jahrelanger Absprachen zwischen Audi, BMW, Daimler, Volkswagen und Porsche war. Seit den 1990er Jahren sollen sie sich in rund 60 Arbeitskreisen in mehr als 1000 Besprechungen über Technik, Lieferanten und Märkte abgestimmt haben.

Wenig bringt das Selbstverständnis und die faktische Macht der Konzerne besser zum Ausdruck als ihre Neigung zur Kartellbildung: Sie fühlen sich über den Gesetzen stehend, sie attackieren mit hohem organisatorischen Aufwand die Marktordnung und die Rechte ihrer Kunden. Das ist Verrat an der Marktwirtschaft – von der die Konzerne leben. Die Absicht der Väter der Marktwirtschaft war es gerade, Machtbildung durch Wettbewerb zu verhindern; sie verstanden Wettbewerb als das wirtschaftliche Pendant zur Demokratie.

Dass nationale Kartellbehörden und in jüngster Zeit vor allem die EU-Kommission Bußgelder in Millionen- und Milliardenhöhe gegen die Konzernkartellanten ausgesprochen haben, zeigt zwar, dass die Aufseher durchaus Mut und Zähne haben, auch gegen die ganz Großen vorzugehen. Andrerseits entfalten selbst höchste Bußgelder offensichtlich wenig abschreckende Wirkung. Sie scheinen schon eingepreist zu sein ins kriminelle Handeln und eine lösbare Aufgabe durch den berühmten Griff in die Portokasse. VW jedenfalls, das für seine Machenschaften in den USA rund 25 Milliarden Dollar bezahlte, fährt Rekordgewinne ein und zahlt seinen Vorständen Millionengehälter. Das Geschäftsmodell, es funktioniert unverändert.

Zu relativieren ist die Arbeit der Kartellwächter auch deshalb, weil sie Marktmacht ausschließlich anhand ökonomischer Kriterien messen. Die politische Macht der Konzerne, die sich aus der Marktkonzentration ergibt, liegt außerhalb ihres ökonomischen Prüfauftrags. Die Kartellämter sind von Amts wegen blind für derlei Fragen, wie jüngst die Megafusion des deutschen Chemiekonzerns Bayer mit dem US-Saatgut- und Glyphosathersteller Monsanto zeigte. Die europäischen Aufseher prüften mehr als 2000 einzelne Produktmärkte und kamen zum Schluss, dass der neue Konzerngigant – unter Auflagen – den Wettbewerb in keinem Einzelmarkt in schädlicher Weise beeinträchtigen würde.

Das mag so sein. Doch lässt diese Wertung das Druckpotential des neuen Mega-Konzerns auf politische Entscheidungen über Landwirtschafts-, Ernährungs- und Umweltfragen vollkommen außer Acht. Zumal durch zwei andere Großfusionen in jüngerer Zeit nur noch drei Konzerne zusammen mehr als 60 Prozent der Märkte für kommerzielles Saatgut und Agrarchemikalien beherrschen60 – in den 1960er Jahren gab es noch rund 40 Wettbewerber.61 »Die EU-Kommission hat die Fusion Bayer/Monsanto nur unter der Auflage freigegeben, dass milliardenschwere Geschäftsbereiche abgegeben werden, damit die Marktmacht auf den kritisch beurteilten Produktmärkten nicht steigt«, sagt Kartellamtschef Andreas Mundt. Die Beschränkung von Marktmacht sei ein entscheidendes Ziel der Fusionskontrolle, und indirekt sorge dies dafür, dass auch ganz allgemein die Macht von Unternehmen beschränkt wird, behauptet Mundt. Er muss aber einräumen: »Politische Macht als solche ist allerdings kein eigener Maßstab, den die Kartellbehörden bei ihrer Bewertung heranziehen können.«

Supermächte

Die Grenzen der Kartellpolitik werden vollends sichtbar, wenn man den Blick weitet und zur Kenntnis nimmt, welche qualitativ neue, volkswirtschaftliche und gesellschaftliche Verwerfungen aus der Marktmacht der Konzerne resultieren. Wissenschaftler finden dafür immer deutlichere Hinweise. Weltweites Aufsehen erregte etwa eine Studie von 2017 des Ökonomieprofessors David Dorn von der Universität Zürich und vier Kollegen der Harvard-Universität und des Massachusetts Institute of Technology (MIT) mit dem Titel »The Fall of the Labor Share and the Rise of Superstar Firms«. Bislang galt, so die Studie, dass der Anteil der Löhne und der Anteil der Kapitaleigner am Bruttosozialprodukt eines Landes relativ stabil sind. Doch nun zeigen die Daten der Wissenschaftler, dass dieses Verhältnis ins Rutschen geraten ist: So sank der Lohnanteil am Bruttosozialprodukt in den USA zwischen 1980 und 2010 von 66 auf 60 Prozent, in Deutschland von 72 auf 66 Prozent. »In den letzten drei Jahrzehnten hat sich die Verteilung des volkswirtschaftlichen Einkommens deutlich zu Gunsten der Kapitalbesitzer und zu Lasten der Arbeitnehmer verschoben«, sagt Dorn. Eine entscheidende Rolle spielen dabei Konzerne, denen es gelingt, aus der wachsenden Marktkonzentration überproportional Kapital zu schlagen – die Wissenschaftler nennen sie deshalb »Superstarfirmen«.

Die Erklärung für die sinkende Lohnquote (labor share) ist nicht, dass die Superstarfirmen ihre Mitarbeiter besonders schlecht bezahlten, im Gegenteil, häufig zahlen sie sogar besser als viele kleine und mittlere Unternehmen (wenn sie nicht durch Absprachen mit Wettbewerbern das Lohnniveau zu drücken versuchen). Doch durch ihre enormen Marktanteile verdienen die Superstars auf den globalisierten Märkten im Vergleich zu anderen so außerordentlich gut – es herrscht das Prinzip »The Winner takes most, if not all«, »(fast) alles für den Gewinner« –, dass nach Abzug der Löhne und anderer Ausgaben immer noch ein riesiger Ertrag für die Unternehmensbesitzer übrigbleibt.

Google zum Beispiel wies 2016 einen Gewinn von 20 Milliarden Dollar aus, das sind 335000 Dollar pro Mitarbeiter, woraus sich eine Lohnquote von weniger als 20 Prozent errechnet.63 Wenn viele andere Superstarfirmen in vielen Branchen ähnlich niedrige Lohnquoten erzielen, weil sie mit relativ wenigen Mitarbeitern riesige Gewinne einfahren, sinkt die Lohnquote in der gesamten Volkswirtschaft. Der Konzentrationsprozess auf Märkten für Flugtickets, Lebensmittel und viele andere Produkte findet gewissermaßen seine Fortsetzung in der Gesellschaft, die immer ungleicher wird – die oben werden reicher, die unten stagnieren oder werden ärmer.64

Von einer anderen Seite näherten sich zwei Ökonomen aus Princeton dem veränderten Marktgeschehen. In ihrer Untersuchung »The Rise of Market Power«65 von 2017 zeigen sie, dass Unternehmen immer erfolgreicher darin sind, ihre Produkte zu Preisen zu verkaufen, die weit über den Herstellungskosten liegen. Dieser Gewinnaufschlag war nach dem Zweiten Weltkrieg bis 1980 relativ konstant und stieg seitdem von 18 auf 67 Prozent im Jahr 2014. Der enorme Zuwachs zeige die gewachsene Macht der Unternehmen, denn in einem Markt mit starker Konkurrenz würde es ihnen kaum gelingen, ihren Kunden derart hohe Gewinnaufschläge abzuverlangen. »Superstars haben exzessive Marktmacht, durch die sie Preise erhöhen können, ohne viele Kunden zu verlieren«, sagt die Ökonomieprofessorin Dalia Marin von der Münchener Ludwig-Maximilians-Universität.

Nach den ökonomischen Lehrbüchern müssten dort, wo die Preise und Gewinne derart explodieren, eigentlich viele kleine neue Firmen auftauchen, um sich in den lukrativen Märkten ein Stück vom Kuchen abzuschneiden. Doch das Gegenteil ist der Fall. In den USA, deren Start-ups so oft gefeiert und bewundert werden, ist die Rate der Unternehmensgründungen tatsächlich seit dreißig Jahren rückläufig, sie ist jetzt so niedrig wie in den 1970er Jahren. Seit etwa 2000 erlahmt die Gründerlust selbst in der Hightechbranche, die gemeinhin als Eldorado für Existenzgründer gilt. In Europa und in Deutschland ist die Entwicklung ähnlich besorgniserregend.

Offenbar ist es für neue Unternehmen immer schwieriger, gegen die Macht der etablierten Konzerne zu bestehen. Und wenn sich die Gründerfirmen doch länger behaupten als erwartet, werden sie einfach aufgekauft. Allein die fünf Digitalgiganten Google, Amazon, Apple, Facebook und Microsoft haben im letzten Jahrzehnt mehr als 500 Firmen geschluckt, teilweise kaufen sie Firmen im Wochentakt auf. »Geschickt haben die Fünf ein Ökosystem kreiert, das sie selbst dann noch reicher macht, wenn andere die besseren Ideen als Erste hatten«, schreibt die New York Times, »sie lieben Start-ups, aber in der Weise, wie Killerwale Robbenbabys lieben.«

Für die Volkswirtschaften ist das ein verheerender Effekt, denn gerade kleine Newcomer schaffen überdurchschnittlich viele Arbeitsplätze und bringen Innovationen hervor. Doch allzu gern würgen ihre übermächtigen Konkurrenten die gesellschaftlich erwünschte Marktdynamik ab. Eines der bekanntesten Beispiele dafür ist Microsoft, dessen Internet Explorer lange Zeit einen Marktanteil von 90 Prozent hatte. »In dieser quasi-Monopolzeit hat Microsoft den Browser über fünf Jahre nicht ein einziges Mal einem Update unterzogen«, beklagt Bundeskartellamtschef Andreas Mundt. »Eines der innovativsten Unternehmen der Welt hat eines der damals innovativsten Produkte im Internet völlig vernachlässigt – einfach, weil es keinen Wettbewerbsdruck gab.«

Wirtschaftliche Macht wird politische Macht

Wo Konkurrenz fehlt – also die Uridee des fairen Marktes –, wachsen die Gewinne. 2015 berichtete das McKinsey Global Institute auf der Datengrundlage von 28000 Firmen in 42 Ländern mit mehr als 200 Millionen Dollar Umsatz von einer »nie dagewesenen« Bonanza: »Die größten Firmen der Welt sind auf einer drei Jahrzehnte währenden Welle wachsender Gewinne, expandierender Märkte und fallender Kosten geritten.« Zwischen 1980 und 2013, so die Studie, öffneten sich weltweit neue Märkte, während gleichzeitig die Unternehmenssteuern sanken, ebenso die Kosten für Kredite, Arbeitskräfte, Ausrüstung und Technologien. Das Resultat: »Die Betriebsergebnisse der weltgrößten Unternehmen konnten sich real von zwei auf 7,2 Billionen Dollar mehr als verdreifachen.« In Branchen wie Pharma, Medien, Finanzen und Informationstechnologie sei eine »Winner-take-all-Dynamik« entstanden, die die Gewinner mit weitem Abstand zu allen anderen platzierte. Noch nie seit der Zeit der Carnegies, Rockefellers und Vanderbilts, schrieb der britische Guardian unter Berufung auf den Reichtums-Report 2017 der Schweizer Großbank UBS, hätten so wenige so viel besessen: 1542 Dollar-Milliardäre steigerten ihr Vermögen innerhalb nur eines Jahres um fast ein Fünftel auf sechs Billionen Dollar.

In solchen Studien taucht sie auf, die absurd hohe Finanzkraft der Superkonzerne und Superreichen, aber die Zahlen sind nicht wirklich zu begreifen. Sie lassen allenfalls erahnen, welche Macht den Konzernen und Eigentümern durch diese Mittel zuwächst. Es ist eine neue Macht, die weit darüber hinausgeht, sich Heerscharen hochbezahlter Lobbyisten leisten zu können, die Regierungen auf allen Ebenen bearbeiten und beeinflussen und sich als hochspezialisierte Berater scheinbar unentbehrlich machen. Eine neue Macht, die umfassender wirkt als je zuvor, die unzählige sichtbare und unsichtbare, direkte und indirekte Facetten hat und über die verschiedensten Kanäle wirkt:

  • die Macht, Regierungen mit dem Argument der »Systemrelevanz« zu erpressen;
  • die Macht, Wettbewerb auszuschalten und Märkte abzuriegeln;
  • die Macht, Strafen und Bußgelder in Milliardenhöhe aus der Portokasse zu bezahlen und danach »business as usual« zu betreiben;
  • die Macht, mit Millionenbeträgen die »besten« Anwaltskanzleien der Welt darauf anzusetzen, Gesetze nicht nur zu entschärfen, sondern unscharfe Begriffe und Halbsätze einzuschleusen, die später Milliardengewinne generieren;
  • die Macht, spezialisierte Anwälte zu beauftragen, Milliardenprofite auf Steueroasen zu parken;
  • die Macht, mit kostspieligen Klagen vor privaten Investitionsgerichten Regierungen einzuschüchtern und Schadensersatz für unliebsame Regulierungen einzufordern;
  • die Macht, Lehrstühle, Forschung und eigene Universitäten zu finanzieren und damit wissenschaftlichen und technologischen Fortschritt an Konzerninteressen auszurichten;
  • die Macht, scheinbare neutrale Think Tanks und Stiftungen zu gründen, die öffentliche Debatten befeuern und dadurch die Geschäftsmodelle der Konzerne propagieren – etwa um Privatisierungen von Autobahnen, Schulen oder Rentensystemen als gesellschaftlich vorteilhaft erscheinen zu lassen;
  • die Macht, mit hohen Geldbeträgen gegnerische und kritische Organisationen zu unterstützen und damit gefügig zu machen;
  • die Macht, PR-Agenturen und Medien zu »kaufen«, um den öffentlichen Diskurs in ihrem Sinne zu lenken, Kritiker zu diskreditieren und widerspenstigen Politikern die Grenzen aufzuzeigen;
  • und schließlich die Macht und die Mittel, einerseits Konzernlenker in entscheidende politische Positionen zu hieven, anderseits hochrangige Politiker nach Ende ihrer Amtszeit als »Berater« einzukaufen und damit einen industriell-politischen Komplex zu schaffen, in dem politische und wirtschaftliche Macht zu einer interessenkonformen, neuen Elite verschmelzen (siehe nächstes Kapitel).

Die Wenigen, die so viel besitzen und so viel Macht ausüben wie noch nie, befinden sich in einer Spirale, die sie automatisch immer weiter nach oben spült, während der Abstand zu denen »unten« immer größer wird. Der Ökonom Luigi Zingales von der Universität Chicago hat diesen Mechanismus als »Medici vicious circle« beschrieben, als Teufelskreis à la Medici: Geld schafft politische Macht, die dazu benutzt wird, noch mehr Geld zu horten, das wiederum zusätzliche politische Macht erzeugt. Gemeinsam schaffen die Mächtigen in Wirtschaft und Politik Regeln, die den ungerechten Status quo schützen und fortschreiben und damit auch die in diesem Buch beschriebenen, massive Schäden anrichtenden Geschäftsmodelle der Konzerne. Es ist, als würde beim Brettspiel Monopoly die Regel eingeführt, dass der Besitzer der teuren Schlossstraße, wenn er über Los zieht, jedes Mal doppelt oder viermal so viel Geld von der Bank bekommt wie die Besitzer aller anderen billigeren Straßen.

Man könnte dieses »Spiel« auch Amazon-Spiel taufen, aber die Namen sind austauschbar. Im Mai 2018 überlegte die Stadt Seattle, eine neue Steuer einzuführen. Für jeden Mitarbeiter sollten große Arbeitgeber pro Jahr 540 Dollar bezahlen, mit den Einnahmen würden Sozialwohnungen gebaut, um der grassierenden Obdachlosigkeit und Wohnungsnot Herr zu werden. Die Steuer träfe vor allem Amazon, das dort seinen Hauptsitz hat und größter Arbeitgeber der Stadt ist; Unternehmenschef Jeff Bezos gilt mit einem geschätzten Vermögen von 130 Milliarden Dollar als reichster Mann der Welt. Aber Amazon, dessen Mitarbeiter maßgeblich zu steigenden Mieten beitragen, hält nichts von der Obdachlosen- und Armensteuer. Der Konzern stoppte die Planungen für den Bau eines neuen Büroturms und drohte, ein weiteres Hochhaus, das bereits gebaut wird, gar nicht erst in Betrieb zu nehmen. Prompt knickte die Stadt ein und halbierte die Steuer auf 275 Dollar pro Arbeitsplatz, die jährliche Steuerlast für Amazon liegt damit bei etwa 10 Millionen Dollar. Zu viel, fand Amazon und teilte mit, dass nun die Zukunft des Standorts überhaupt in Frage stehe.


Der Text ist ein Auszug des Buches „Die Diktatur der Konzerne. Wie globale Unternehmen uns schaden und die Demokratie zerstören“ von Thilo Bode und unter Mitarbeit von Stefan Scheytt. Erschienen beim S. Fischer Verlag, Paperback Preis: 18,00 € (D), ISBN: 978-3-10-397362-4, 240 Seiten, Klappenbroschur.

© 2018 S. Fischer Verlag GmbH, Hedderichstr. 114, D-60596 Frankfurt am Main

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