EU | 07.09.2018 (editiert am 10.09.2018)

Kampf mit Daumenschrauben

Das spanische Leid mit den Defizitregeln – oder wie Spaniens neue sozialistische Regierung um Pedro Sánchez versucht, fiskalpolitischen Spielraum zu erlangen.

Die öffentlichen Einnahmen in Spanien lagen 2017 bei 37,9 Prozent des BIP und werden 2018 voraussichtlich auf 38,3 Prozent steigen. Dennoch liegt Spanien damit deutlich unter dem Durchschnitt der Europäischen Union (44,9 Prozent) und Ländern wie Deutschland (45,2 Prozent) und Frankreich (53,9 Prozent).

Auch die öffentlichen Ausgaben in Spanien liegen weit unter dem EU-Durchschnitt. Im vergangenen Jahr betrugen sie 41 Prozent des BIP gegenüber 45,8 Prozent in der EU. 2018 werden Sie voraussichtlich auf 40,5 Prozent sinken. Damit würde zwar das mit Brüssel vereinbarte Defizitziel von 2,2 Prozent in Reichweite liegen. Doch es ist ein Ziel, das der neuen sozialistischen Regierung um Pedro Sánchez viel abverlangt.

Bisher war die Verringerung des Defizits stets auf eine Verringerung der öffentlichen Ausgaben (2010, 2011, 2012, 2016) zurückzuführen – oder eine Erhöhung unter dem Anstieg des nominalen BIP (2013, 2014, 2015, 2017, 2018). Dadurch verringerte sich das Gewicht der Staatsausgaben seit der Finanz- und Wirtschaftskrise im Verhältnis zum BIP von 45,8 Prozent im Jahr 2009 auf 41 Prozent 2017 – verbunden mit einer leichten Erholung der Einnahmen von 34,8 auf 37,9 Prozent.

Betrachtet man die konsolidierten Ausgaben, so liegt dieser Wert mit runf 450 Milliarden Euro bis 2018 leicht unter dem vom Finanzministerium angebotenen Prozentsatz zum BIP. Und zwar deswegen, weil bei einer Ausgabensteigerung von 1,5 Prozent das nominale BIP 2018 voraussichtlich um 4,3 Prozent wachsen wird.

Bei diesen schlechten Aussichten erwarteten viele, dass die Regierung Sanchez mit einer völlig anderen Strategie eine neue Etappe im Haushalt 2019 einleiten wird. Ganz anders als die der Partido Popular, die darauf bestand, den Defizitabbau über alle anderen politischen Ziele zu stellen – vor allem durch eine Verringerung der öffentlichen Ausgaben für die Wirtschaft. Das hat dazu geführt, dass die grundlegenden Bedürfnisse des Landes in Bezug auf Dienstleistungen und öffentliche Investitionen nicht mehr erfüllt werden.

Allerdings hat der Abbau des öffentlichen Defizits in einer Zeit, in der der Privatsektor spart (der spanische Unternehmenssektor ist einer der am stärksten verschuldeten in Europa) und die Arbeitslosigkeit immer noch sehr hoch ist, keinen anderen makroökonomischen Sinn, als bewusst eine Verschlechterung der Binnennachfrage herbeizuführen. So sollen Spaniens Wettbewerbslücke und Handelsbilanzdefzite gegenüber Deutschland verringert werden, um innerhalb der Eurozone bleiben zu können. Auch der Bankensektor, der Subventionen und Stabilität zur Wiederherstellung seiner Bilanzen benötigte, sollte auf diese Weise gerettet werden.

Ohne den Euro könnte ein Land, das eine eigene Währung hat (im Gegensatz zu den Ländern der südlichen Eurozone, die derzeit de facto mit einer Fremdwährung arbeiten, die ihren Interessen zuwiderläuft), seine öffentlichen Bilanzen an den Kredit- oder Sparbedarf des privaten Sektors anpassen. Zudem könnte etwa der öffentliche Sektor Spaniens ohne die künstliche Einschränkung des Fiskalpaktes der Eurozone einen Entwicklungsplan auf den Weg bringen, um Vollbeschäftigung zu erreichen und die Energiewende einzuleiten, die angesichts der derzeitigen ungenutzten Produktionskapazitäten und Arbeitskräfte in Spanien bald vom privaten Sektor begleitet würde.

Freilich konnte von Sánchez nicht erwartet werden, dass er einen so kühnen Weg einschlagen würde. In dem vielleicht wichtigsten Teil seiner Rede während des Misstrauensantrags, der Rajoy stürzte, akzeptierte Pedro Sánchez die Haushaltspläne der Partido Popular für 2018 und betonte, dass sich die neue Regierung mit Leib und Seele für Stabilität einsetzen und die von der EU gesetzten Defizitziele erreichen würde. Naiver Weise erwarteten jedoch viele mehr von den Verhandlungen zwischen Madrid und Brüssel im Juli, die darauf abzielten, das Defizit zu verringern. Doch die Lockerung des Defizitpfades, der aus der Verhandlung resultierte, war lächerlich und zudem im Einklang mit dem im Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegten neoliberalen institutionellen Apparat, der sich bereits während der Krise mit dem Fiskalpakt (2012) vertiefte.

Dem Ergebnis nach zu urteilen, scheint die Regierung Sánchez allerdings nicht die ehrgeizige und gewagte Haltung zum Defizit eingenommen zu haben, die sie der Öffentlichkeit seit ihrem Amtsantritt vermittelt hat. Die Independent Fiscal Responsibility Authority (AIReF), eine unabhängige Institution, die die öffentlichen Finanzen überwacht und auf Initiative der EU geschaffen wurde, geht davon aus, dass das Defizit Spaniens für 2019 bei konstant bleibender Haushaltspolitik mit 2,2 Prozent vom neuen Pfad abweichen würde. Selbst die Europäische Kommission kalkuliert in ihren jüngsten Berichten bereits ein Defizit von 1,9 Prozent für 2019 ein. So steht die spanische Regierung nicht nur ohne Zugeständnisse da, sondern auch mit der Verpflichtung, die Haushaltsanpassung fortzusetzen, um 2019 1,8 Prozent erreichen zu können.

Doch es wäre destruktiv, wenn die Regierung die fiskalische Kontraktion weiter vertiefen würde, um Überschüsse zu generieren, wie es der Fiskalpakt von 2012 verlangt . Der Pakt dient nur der deutschen Exportelite, um der Eurozone ihre merkantilistische Politik aufzuzwingen. Zumal Spanien vor großen wirtschaftlichen und sozialen Herausforderungen steht: wie der Ausweitung der Ausgaben für wichtige öffentliche Dienstleistungen oder der Aufstellung eines Entwicklungsplans für die Energiewende, der Arbeitsplätze sichern und ungenutzte Produktionskapazitäten nutzen soll.

Zudem würde die Einhaltung des von der Regierung mit Brüssel vereinbarten Ziels bedeuten, dass ein Teil der geplanten Einnahmeerhöhungen dazu verwendet werden müsste, ein Defizitziel zu erreichen, das der Bevölkerung im Allgemeinen und der Arbeiterklasse im Besonderen schadet. Die PSOE wäre dann nicht mehr in der Lage, die Kürzungen der Vorgängerregierung rückgängig zu machen und die öffentlichen Investitionen anzukurbeln.

Das Ziel basiert auf dem Vorschlag der „Ausgabenobergrenze“ von rund 125 Millionen Euro, den die neue Regierung Sánchez ausgearbeitet hat, und der im Abgeordnetenkongress als erster Schritt zur Genehmigung vorgeschlagen wurde, um die Haushaltsdebatte einleiten zu können. Die Ausgabenobergrenze ist ein Instrument des Gesetzes über Haushaltsstabilität und finanzielle Nachhaltigkeit vom April 2012. Mit ihm sollen nach Schätzung der Einnahmen für das laufenden Jahr die maximalen Haushaltsausgaben berechnet werden, um so die Einhaltung des Stabilitätsziels zu ermöglichen. Die Obergrenze für 2019 würde 5,23 Milliarden Euro mehr betragen als 2018, aber 55 Milliarden weniger als 2010.

Um ihren Spielraum zu erweitern, führt die PSOE in Steuerfragen einen so genannten „Alternativhaushalt“. Er entsprang einem Vorschlag der Opposition während der Haushaltsdebatte 2018. Das Dokument sieht eine Steuererhöhung von 6,5 Milliarden Euro vor, um eine Erhöhung der Sozialausgaben um 8 Milliarden Euro (0,6 Prozent des BIP) zu decken. Die anderen 1,5 Milliarden sollen wiederum durch die Bekämpfung von Betrug und Kosteneinsparungen durch niedrigere Schuldenzinsen kompensiert werden.

Man wird sehen müssen, wie hoch das Defizit für 2018 sein wird (Ziel ist 2,2 Prozent) und ob die außerordentlichen Einnahmen wirklich in die Sozialpolitik investiert werden können – oder ob ein Teil davon tatsächlich zur Verringerung des Defizits auf 1,8 Prozent verwendet werden muss. Selbst wenn also das Defizit von 2,2 Prozent für 2018 erreicht würde – was schwierig genung sein dürfte – wäre eine Reduzierung um 0,4 Prozent erforderlich, etwa 4,7 Milliarden Euro, um das Ziel von 1,8 Prozent für 2019 zu erreichen. Nur die dann noch verbleibenden Einnahmen könnten dazu genutzt werden, um sozialpolitische Akzente zu setzen.

Aus diesem Grund hat die Regierung Sanchez angekündigt, dass sie während ihrer Amtszeit bis 2020 durch die folgenden Maßnahmen mehr Geld aufbringen will:

  1. Erhöhung der Verbrauchsteuer auf Kraftstoff: Nach Angaben der Regierung sollen die Einnahmen aus dieser Maßnahme 2,14 Milliarden Euro betragen.
  2. Höhere Einkommensteuer: der maximale Steuersatz (die autonomen Kommunen sind für die andere Hälfte der Steuer zuständig) beträgt 22,5 Prozent, aber die PSOE schlägt in ihrem Wirtschaftsplan, den sie in der Opposition als Alternative zum Staatshaushalt 2018 vorgelegt hat, einen Satz von 26,5 Prozent ab 150.000 Euro vor, was zusätzliche 400 Millionen Euro einbringen soll.
  3. Erhöhung des Zinsabschlagsteuersatzes (Zinsen, Dividenden, etc.)
  4. Änderung der Körperschaftssteuer: Die Einführung einer Mindeststeuerbemessungsgrundlage von 15 Prozent soll die Einnahmen um 4 Milliarden Euro erhöhen.
  5. Kampf gegen Betrug: Die Regierung schätzt die Einnahmen für das Finanzamt im ersten Jahr auf rund 1,5 Milliarden Euro.
  6. Google-Abgabe: Sie soll 600 Millionen Dollar einbringen, auch wenn Steuerexperten warnen, dass es schwierig sein wird, mehr als 300 Millionen Dollar in einem Jahr zu erzielen.
  7. Bankensteuer: Um zusätzliche 1,5 Milliarden pro Jahr einzustreichen, erwägt das Finanzministerium die Einführung einer Bankensteuer.

Obwohl diese Maßnahmen in die richtige Richtung gehen, reichen sie nicht aus, um die Investitionslücken zu schließen, da die Einschränkungen aufgrund fehlender fiskalischer und monetärer Souveränität weiterhin bestehen.

Deshalb hat der Kongress in einer Abstimmung am 27. Juli den von der PSOE-Regierung vorgelegten Vorschlag für eine Ausgabenobergrenze abgelehnt. Angesichts der konservativen Ausrichtung des Senatswahlsystems, das derzeit durch eine absolute Mehrheit der Partido Popular in dieser Kammer dominiert wird, wäre der einzige Weg, um nicht von der PP abhängig zu sein, sich auf die Defizitziele zu einigen und die Ausgabenobergrenze im Kongress zu modifizieren. Da die PSOE diese Option nicht in Betracht gezogen hat, ist es klar, dass ihr Vorschlag darauf abzielte, die konservativen Wählerschichten zu befriedigen.

Ungleich kompliziert ist die Situation für die Regierung ohnehin dadurch, dass Carles Puigdemont die Kontrolle über die Partit Demòcrata Europeu Català (PDeCAT; deutsch: Katalanische Europäische Demokratische Partei) auf dem letzten Parteitag Ende Juli übernommen hat. Puigdemont, vom spanischen Obersten Gerichtshof der Rebellion beschuldigt, befindet sich in einem politischen und rechtlichen Kampf gegen den spanischen Staat und hat ein persönliches und wahltaktisches Interesse an Spannungen zwischen der Zentralregierung und Katalonien. So dürfte es für Sanchez nicht einfach sein, Puigdemonts Unterstützung zu Haushaltsfragen im Kongress zu gewinnen.

Diese erste große Niederlage für Sanchez könnte also ein erstes Indiz dafür sein, dass seine Regierung nicht von Dauer sein wird. Eine mögliche Strategie, wenn die Unterstützung für die Haushaltspläne in diesem Herbst ausbleibt, wäre es, eher früher als später Parlamentswahlen abzuhalten – vielleicht sogar zeitgleich mit den Europa-, Kommunal- und Regionalwahlen im Mai 2019. Wobei Sánchez’ PSOE derzeit mit 29 Prozent der Stimmen an erster Stelle steht.

Falls das passiert, wird der nächste Mai ein entscheidendes Datum für die politische Zukunft Spaniens sein. Auf jeden Fall verdienen die Spanier eine Regierung, die die Kürzungen rückgängig macht, sowie der Arbeitslosigkeit und der sozialen Ungleichheit den Kampf ansagt. Eine Änderung des Wirtschafts- und Energiemodells ist unumgänglich, um mit den enormen Herausforderungen, vor denen die Spanier stehen, fertig zu werden.

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