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Finanzsystem | 11.09.2018

Solide Haushaltspolitik made by Labour

Die Labour-Partei schlägt fiskalpolitische Regeln vor, die es erlauben sollen, eine solide Haushaltspolitik auch ohne Austerität betreiben zu können. Bei genauerem Hinsehen zeigt sich jedoch, wie wirkmächtig der längst überwunden geglaubte Monetarismus noch immer ist.

John McDonnell, Schattenkanzler der Labour Party, sagte auf dem Parteitag seiner Partei am 29. September 2015 das Folgende:

„Austerität ist keine wirtschaftliche Notwendigkeit, sondern eine politische Entscheidung [….] Wir wollen das Problem von Haushaltsdefiziten gerecht lösen und wir können das auch. [….] Labours fiskalpolitische Vorschläge zur Gewährleistung eines ausgeglichenen Staatshaushalts sind ambitioniert. [….] Wenn mehr Geld gebraucht wird, wird es durch eine gerechtere und progressivere Besteuerung aufgebracht werden.“

Die ambitionierten fiskalpolitischen Vorschläge wurden in einem offiziellen Dokument der britischen Labour-Partei umrissen und – um die Stoßrichtung zu benennen – als „Labour’s Fiscal Credibility Rule“ (LFCR) bezeichnet. Über die Frage, ob die LFCR tatsächlich, wie wiederholt behauptet, eine Abkehr von der neoliberalen Austeritätspolitik signalisiert oder aber vielmehr diese Politik fortschreibt, wie Kritiker auf Basis der Modern Money Theory argumentieren, wird gegenwärtig heftig gestritten (siehe hier).

Ich möchte daher begründen, warum ich der Meinung bin, dass die LFCR tatsächlich ein weiteres Beispiel für eine Fiskalpolitik auf Basis eines durch die Wirklichkeit widerlegten neoliberalen Gedankenkonstrukts darstellt.

Solide Haushaltspolitik a là Labour

Über die Funktionsweise der LFCR erfahren wir das Folgende:

  1. Haushaltsdefizite, die aufgrund regelmäßiger Ausgaben über einen Fünfjahreszeitraum auflaufen, sind durch zusätzliche Steuereinnahmen zu decken.
  2. Es ist sicher zu stellen, dass die Staatsverschuldung am Ende einer jeden Fünfjahresperiode sinkt.
  3. Staatsanleihen dürfen nur zur Refinanzierung investiver Ausgaben ausgegeben werden.

Es ist an dieser Stelle wichtig zu erwähnen, dass die LFCR durchaus zulässt, dass der Staatshaushalt ins Minus rutscht. Verlangt wird lediglich, dass für alle wiederkehrenden (oder laufenden) Ausgaben über einen Zeitraum von fünf Jahren die Summe der Steuereinnahmen genau gleich hoch ist wie die Summe dieser Ausgaben in diesem Zeitraum.

In dem erwähnten Papier werden auch einige operative Leitlinien formuliert, die sicher stellen sollen, dass dieser Regel entsprechende Wirtschaftspolitik gemacht wird. So erfahren wir zum Beispiel:

„Wenn das Monetary Policy Committee“ (MPC) zu dem Schluss kommt, dass die Mittel der Geldpolitik erschöpft sind (die „Nulluntergrenze“), wird die Regel als Ganzes ausgesetzt, damit mit Fiskalpolitik die Wirtschaft gestützt werden kann. Diese Entscheidung kann nur der MPC treffen.“

Das heißt aber, dass ein nicht gewähltes und niemandem rechenschaftspflichtiges Organ alleine darüber entscheidet, ob die Möglichkeiten der Steuerung der Wirtschaft über den Zins ausgeschöpft sind und – ob und in welchem Umfang eine gewählte Regierung Fiskalpolitik betreiben darf.

An dieser Stelle stellt sich natürlich die Frage, innerhalb welches Zinskorridors Geldpolitik überhaupt wirksam ist. Während klar ist, dass ein Vorrang der Geld- vor der Fiskalpolitik die Möglichkeiten der staatlichen Steuerung einer Volkswirtschaft wirksam begrenzt, geben empirische Studien durchaus Anlass zu bezweifeln, dass die Steuerung einer Volkswirtschaft mithilfe des von einer Zentralbank bestimmten Zinses überhaupt wirksam ist.

Vorgesehen ist darüber hinaus, dass ein sogenanntes „Office for Budget Responsiblity“ (OBR) „unabhängige Prognosen“ über den Zustand der britischen Ökonomie und der Staatsfinanzen erstellt, in deren Rahmen dann die politische Debatte erfolgen soll. Da das “unabhängige Expertengremium” sich aber vorwiegend aus Mainstream-Ökonomen rekrutieren dürfte, ist genauso klar in welchem Rahmen sich eine solche politische Debatte bewegen wird. Der IWF ist ein instruktives Beispiel dafür, welche Politik auf der Basis der Expertisen eines solchen „unabhängigen“ Gremiums zu erwarten ist.

Erbe des Monetarismus

Die Vorschläge Labours für eine glaubwürdige regelbasierte Fiskalpolitik entpuppen sich also bei genauerem Hinsehen als intellektuelles Erbe des längst überwunden geglaubten Monetarismus.

Sogenannte unabhängige Zentralbanken jedenfalls sind empirische Evidenz der Wirksamkeit des monetaristischen Angriffs eines Milton Friedman und seiner Getreuen auf den Keynesianismus und seines Anspruchs der Globalsteuerung einer Volkswirtschaft. Eine solche Steuerung ist nach Meinung der Monetaristen nicht möglich und auch nicht notwendig. Ausreichend und notwendig sei, dass eine von Weisungsbefugnissen der Exekutive unabhängige Zentralbank die Geldmenge so steuert, dass sowohl Inflation als Deflation unterbleiben.

Finn Kydland und Edward Prescott (1977) argumentierten, dass selbst eine Zentralbank, die sich alleine der Inflationskontrolle verschreibe und formal von der Exekutive unabhängig ist, nicht in der Lage sei, eine Wirtschaft auf Kurs zu halten. Die Wirtschaftssubjekte wüssten, dass in Zeiten steigender Arbeitslosigkeit eine Zentralbank mit einer expansiven Geldpolitik gegensteuern könne und das aufgrund politischen Drucks von Lobbyisten auch tun würde. Die rationalen Handlungssubjekte würden daher ihre wirtschaftlichen Entscheidungen auf der Erwartung einer steigenden Inflation treffen und damit den Wirtschaftsaufschwung in jedem Fall behindern.

Die Lösung dieses Problems bestünde darin, den Ermessensspielraum einer Zentralbank durch eine nicht leicht zu ändernde Regel weit möglichst einzuschränken. Ist eine solche Regel glaubwürdig ausgestaltet, dann würden rationale Wirtschaftssubjekte ihr Verhalten dagegen an der Erwartung niedriger Inflationsraten orientieren, so ihr Argument.

Der Haken der Etablierung einer solchen fiskalpolitischen Maßnahmen einen Riegel vorschiebenden Regel ist vermutlich, dass die Arbeitslosigkeit weiter steigen wird. Monetaristen stimmen dieser Meinung durchaus zu, aber entgegnen, dass es sich dabei nur um kurzfristige Anpassungsschwierigkeiten handele. Sind alle Preise nur flexibel genug – insbesondere der für Arbeit – dann wird der Markt rasch wieder für ein Gleichgewicht sorgen. Mit anderen Worten, das Mantra war (und ist), dass die Zentralbank, wenn sie eine niedrige Inflationsrate sicherstellt, alles dafür getan hat, was sie tun kann, um für Vollbeschäftigung zu sorgen. Den Rest erledigt der Marktmechanismus.

Die Botschaft des Monetarismus in seiner extremen Version lautet, eine Nachfragesteuerung durch Fiskalpolitik sei schädlich, weil sie immer zu Inflation führe. Moderatere Versionen dagegen behaupten, dass ein funktionsfähiges marktwirtschaftliches System verlange, dass Haushaltsdefizite, die während eines Wirtschaftsaufschwungs auflaufen, durch spätere Haushaltsüberschüsse bei dem diesen folgenden Wirtschaftsaufschwung auszugleichen. Darüber hinaus dürfe der Staat niemals seine Fähigkeit, Geld zu schöpfen, zur Deckung von Haushaltsdefiziten nutzen.

Mit dem Monetarismus wurde ein politischer Paradigmenwechsel eingeleitet. Vorrangiges Ziel der Wirtschaftspolitik ist nun nicht mehr die Herstellung von Vollbeschäftigung und von  wirtschaftlichem Wachstum, sondern primär eine wirksame Inflationskontrolle. Arbeitslosigkeit selbst wurde in Überstimmung mit der sogenannten Philipps Kurve – die einen engen Zusammenhang zwischen dem Beschäftigungsniveau und der Inflationsrate zum Ausdruck zu bringen beansprucht – zu einem politischen Mittel der Inflationssteuerung degradiert. Als erlaubt gilt, die Arbeitslosenrate zu erhöhen, um die Inflationsrate auf einem niedrigen Niveua zu halten. Arbeitslosigkeit könne jedenfalls nicht fiskalpolitisch begegnet werden, sondern verlange immer und unabdingbar angebotsseitiger Maßnahmen – wie die Deregulierung, die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes, den Abbau sozialstaatlicher Leistungen, um Anreize zur Aufnahme bezahlter Tätigkeiten zu schaffen etc. pp.

Was aber ist von der Behauptung zu halten, eine niedrige Inflationsrate sei ausreichend dafür, dass der Marktmechanismus Vollbeschäftigung sicherstellt? Ein Blick auf die Entwicklung der Arbeitslosenraten und der Zunahme an Unterbeschäftigung über die letzten 30 Jahre sollten Beleg genug dafür sein, dass diese These durch die Wirklichkeit widerlegt wurde. Die These, die Fiskalpolitik sei ein unwirksames Instrument der Wirtschaftssteuerung, wurde zudem im Nachgang zur großen Finanzkrise von 2008 eindrucksvoll widerlegt. Energische fiskalpolitische Maßnahmen allein bewahrten viele Staaten vor einer wirtschaftlichen Depression. Belegt wurde damit, dass ein Staat den Nachfrageausfall des Privatsektors erfolgreich kompensieren kann, ohne dass es dabei zu einem bedenkenswerten Anstieg der Inflationsraten kommen muss.

Verschwendungssüchtiger Staat?

Fiskalische Regeln wie die LFCR werden immer wieder als unabdingbar beschworen. Anders könne nicht verhindert werden, dass der Staat von Lobbygruppen zu Ausgaben animiert werde, die zu Haushaltsdefiziten und schließlich und endlich zu einer nicht nachhaltigen öffentlichen Schuldenquote führten.

Stimmt diese These? Betrachten wir uns zur Beantwortung dieser Frage die Entwicklung der Staatsschuldenquote Englands seit Beginn des 20. Jahrhunderts.

Die Staatsschuldenquote stieg ganz offensichtlich in Folge des Ersten Weltkriegs, dann der Großen Depression und dann des Zweiten Weltkriegs. Sie fiel dann aber stetig, als das BIP gerade mithilfe von Haushaltsdefiziten wieder wuchs und steigt dann wieder während der massiven Rezession Anfang der 90er Jahre und erneut in Folge der großen Finanzkrise 2008/2009 wieder deutlich an.

All das ist wenig überraschend: Defizite steigen während Rezessionen immer aufgrund der sogenannten automatischen Stabilisatoren. Steuereinnahmen verringern sich aufgrund des sinkenden BIP, aber Ausgaben für Sozialleistungen, insbesondere für Arbeitslos gewordene Menschen, nehmen massiv zu. Noch deutlicher wird dieser Effekt, wenn man sich die entsprechenden Haushaltdefizite über diesen Zeitraum betrachtet.

Haushaltsdefizite sind aber genauso wenig wie Haushaltsüberschüsse gut oder schlecht. Ob sie gut oder schlecht sind, bedarf der Berücksichtigung des Kontexts, in dem sie entstanden sind. So kann man zum Beispiel durchaus kritisieren, dass Haushaltsdefizite über die letzten 50 Jahre oftmals zu niedrig waren.

Wie ich in diesem Blogbeitrag erklärt habe, ist das einzig angemessene Defizitziel, das das notwendig ist, um sicherzustellen, dass die Sparwünsche des nichtstaatlichen Sektors auf einem Vollbeschäftigungsniveau befriedigt werden können. Fiskalpolitik darf sich nicht an Defizitobergrenzen oder maximalen Schuldenquoten orientieren. Ihre Aufgabe ist es vielmehr, sich am Gemeinwohl und damit an der Herstellung von Vollbeschäftigung zu orientieren. Eine Orientierung an Zielgrößen, die sowieso aufgrund der automatischen Stabilisatoren nur beschränkt möglich ist, wirkt so offensichtlich prozyklisch, dass eine in diesem Sinne glaubwürdige Fiskalpolitik Anathema einer jeden verantwortungsvollen Fiskalpolitik sein muss.

Ein weiterer Aspekt solcher fiskalischer Regeln wird oft vergessen. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass der Nachfrageausfall durch die Sparwünsche zu einer Förderung der Verschuldung von Privaten und dem Ausland führen kann. Die Deregulierung der Finanzmärkte und der Blairite ‚light touch‘ der Finanzaufsicht führten zu einer Verschuldung der britischen Haushalte auf Rekordniveau.

Darüber hinaus ist das Leistungsbilanzdefizit stetig gestiegen, was das Wirtschaftswachstum in Großbritannien belastet hat. Leistungsbilanzdefizite sind zwar nicht in jedem Fall schlecht. Aber sie erfordern in jedem Fall eine verstärkte Verschuldung des Staats- und/oder des Privatsektors. Wenn aber die Kompensation dieser Nachfrageausfälle durch eine steigende private Verschuldung nicht nachhaltig ist, dann sind Leistungsbilanzdefizite in jedem Fall schädlich.

Fazit

Damit die Labour-Partei überhaupt fähig wird, Wirtschaftspolitik im Gemeinwohlinteresse betreiben zu können, muss sie sich von den Vorgaben liberaler Wirtschaftstheorien und dem Monetarismus vollständig verabschieden. Sie könnte dann ganz problemlos die Begebung von Staatsanleihen vermeiden, indem sie die Bank of England anweist, sämtliche Ausgaben mit entsprechenden Gutschriften auf ihrem Zentralbankkonto zu begleichen.

Mir ist bewusst, dass viele argumentieren werden, dass fiskalpolitische Vorschläge notwendigerweise in Termini einer orthodoxen Vorstellung genügenden „soliden Fiskalpolitik“ formuliert werden müssen, um nicht von den Konservativen als unverantwortlich denunziert zu werden. Und ja, die LFCR bietet ein gewisses Maß an fiskalpolitischer Flexibilität, wobei das Ausmaß meist viel zu hoch eingeschätzt wird. Das Problem aber ist, dass eine tatsächlich am Gemeinwohl ausrichtete Politik es nahezu garantiert, dass die Vorgaben der LFCR nicht erfüllt werden. Labour gibt daher mit einer solchen Regel den Konservativen die Munition, um ihre Fiskal- und Steuerpolitik in der Zukunft als unverantwortlich zu brandmarken.

Ich bin der festen Überzeugung, dass es eine erfolgversprechendere Strategie ist, den Diskurs weg von Defiziten und Staatsverschuldung hin zu tatsächlich progressiven Themenfeldern wie der Vollbeschäftigung, der ökologischen Nachhaltigkeit und der sozialen Gerechtigkeit zu verschieben.

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