istock.com/dzika_mrowka
EU in der Krise | 20.09.2018 (editiert am 25.09.2018)

Sprengsatz aus Rom

Die italienische Regierung fordert eine europaweit koordinierte expansive Fiskalpolitik. Ein Anathema für die Erben des Monetarismus. Daher brennt nun die Zündschnur eines Sprengsatzes, dessen Explosion das Ende der EU bedeuten könnte.

Die neue italienische Regierung hat verstanden, dass sie im Rahmen der EU nur dann eine Chance hat, der noch immer hohen Arbeitslosigkeit wirtschaftspolitisch zu begegnen, wenn sie eine expansive Fiskalpolitik betreibt. Sie weiß also, dass sie – um eine Schlagzeile der „Bild“ zu paraphrasieren – „Geld ausgeben muss, das sie nicht hat“. Anders ausgedrückt, sie muss staatliche Ausgabenprogramme anschieben, die die Staatsschuldenquote notwendiger Weise signifikant erhöhen würden.

Auch ohne Mario Draghis Hinweis (z.B. hier) ist der italienischen Regierung bewusst, dass sie mit einer solchen Politik die Regeln verletzen muss, die im Rahmen der gegenwärtigen institutionellen Ausgestaltung des Euro den Mitgliedsländern eine sogenannte „solide Fiskalpolitik“ vorschreiben. Im Auftrag der italienischen Regierung hat daher ihr Minister für europäische Angelegenheiten, Paolo Savona, der EU-Kommission ein Dokument zugesandt, in dem zwar freundlich, aber unmissverständlich gefordert wird, diese das Gemeinwohl schädigenden Regeln in den Orkus der Geschichte zu verabschieden.

Ein deflationäres Währungssystem

Stefan Schulmeister hat sich gegen Vorschläge zu einer Rückkehr zu nationalen Währungen mit dem Argument gewandt, dass die wirtschaftlichen Probleme der Eurozone nicht der „Währungsunion an sich“, sondern ihrem neoliberal-finanzkapitalistischen „Design“ geschuldet seien (hier). Sicherlich richtig ist, dass für die Funktionsfähigkeit eines Währungssystems der Name der Währung vollkommen irrelevant ist. Entscheidend ist in der Tat sein Design – also seine konkrete institutionelle Ausgestaltung. Die institutionelle Ausgestaltung des Eurosystems als „neoliberal-finanzkapitalistisch“ zu charakterisieren, trifft dabei den Nagel auf den Kopf. Sie zielt nämlich darauf, fiskalpolitische Interventionen weitgehend auszuschließen und auch die Haushaltspolitik gewählter Regierungen der „Disziplin des Marktes“ zu unterwerfen.

Allerdings ist im Rahmen einer solchen Zielsetzung die Tatsache, dass im Eurosystem keine Regelung darüber zu finden ist, „wer die Rolle des „lender of last resort“ übernimmt, kein Konstruktionsfehler wie Schulmeister behauptet. Ganz im Gegenteil, wollte man eben ausschließen, dass mit einem solchen „Lender“ das Staatsfinanzierungsverbot nach § 123 AEUV ausgehebelt werden kann. Niemand der Staatsanleihen ankaufte, sollte sich darauf verlassen können, dass die EZB im Zweifelsfall durch ihre Fähigkeit „Geld aus dem Nichts“ zu generieren, jederzeit die Zahlungsfähigkeit ihrer Mitgliedsländer sicherstellen würde.

Den Kapitalmärkten und vor allem den nationalen Banken allein aber traute man offensichtlich nicht zu, dass sie die Mitgliedsstaaten dazu bewegen würden, ihren Staatshaushalt „nachhaltig“ zu führen. Deshalb wurde im Vertrag von Maastricht zusätzlich festgelegt, dass Haushaltsdefizite nicht 3 Prozent per anno und die Staatschuldenquote 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts nicht überschreiten dürfen.

Ein marktbasiertes Regime dieser Form, das hatte der englische Ökonom Wynne Godley schon 1992 vorhergesagt, ist aber – sobald man die Welt neoklassischer Lehrbücher verlässt – in höchstem Maße dysfunktional:

 „Wenn ein Staat über keine keine eigene Zentralbank mehr verfügt, die seine Zahlungsfähigkeit in jedem Fall sichert, kann er seine Ausgaben nur durch die Kreditaufnahme am Kapitalmarkt im Wettbewerb mit Unternehmen refinanzieren. Das kann sich als übermäßig teuer oder sogar unmöglich erweisen, insbesondere unter „Bedingungen einer extremen Notlage“ […]. Es besteht also die Gefahr, dass die fiskalischen Beschränkungen, denen die einzelnen Regierungen unterworfen sind, disinflationäre Effekte zeitigen, die ganz Europa in eine Depression stürzen […].“

In dem Papier von Savona wird ausführlich dargelegt, dass die Ereignisse in der Eurozone nach dem großen Finanzcrash 2007/2008 die Vorhersagen Godleys vollumfänglich bestätigt haben. Viel zu spät hat die EZB mit Draghis „Whatever it takes-Rede“ und noch später mit dem Ankauf von Staatsanleihen der Mitgliedsländer – zweifelsohne unter Missachtung der konstitutiven Regeln der EWU – auf das Chaos an den Kapitalmärkten reagiert. Zu betonen ist in diesem Zusammenhang, dass die steigenden und sich rasch auseinander entwickelten Renditen auf Staatsanleihen der Mitgliedsländer der EWU eine rationale Reaktion auf eine für die Finanzmärkte neue Erkenntnis war. Sie machten im Fall von Zypern und Griechenland die leidvolle Erfahrung, dass es sich beim Eurosystem tatsächlich um ein Währungssystem handelt, bei dem ein Land selbst in seiner eigenen Währung zahlungsunfähig werden kann.

Da aber für Banken die Rendite von Staatsanleihen die Basis ist, auf der sie den Zinssatz für langfristige Unternehmensfinanzierungen berechnen, müssen Unternehmen – je nachdem in welchem Mitgliedsland sie ihren Sitz haben – unterschiedlich hohe Zinsen für ihre Darlehen bezahlen. Vollkommen zu Recht wird daher in dem Papier der italienischen Regierung kritisiert, dass eine solche Situation einen „fairen Wettbewerb“ zwischen Unternehmen in unterschiedlichen Jurisdiktionen der Eurozone ausschließt. Denn es ist, wie in dem Papier betont wird, sicherlich nicht fair, dass „Unternehmen einiger Mitgliedsländer permanent höhere Refinanzierungskosten schultern müssen, als Unternehmen, die in anderen Ländern ihren Sitz haben“.

Gesehen wird auch, dass die EZB prinzipiell durchaus in der Lage ist, sicher zu stellen, dass die Renditen aller EWU-Mitgliedsländer auf einem annähernd gleichen Niveau gehalten werden und daher die Renditeunterschiede bei Staatsanleihen der Mitgliedsländer „kein Zufall“, sondern das „Resultat einer politischen Entscheidung“ sind. Diese Entscheidung wiederum beruht auf dem marktfundamentalen Glauben, dass auch der Standortwettbewerb letztendlich als positiv zu bewerten ist. Denn er führt nach Meinung von Marktgläubigen dazu, dass die Staaten belohnt werden, die eine unternehmerfreundliche Politik betreiben, während eine „unternehmerfeindliche“ Politik mit zum Beispiel höheren Zinssätzen abgestraft wird.

Es ging und geht bei der institutionellen Ausgestaltung des Eurosystems also darum, auf demokratisch gewählte Regierungen Zwang auszuüben, um sogenannte „angebotsorientierte Strukturreformen“ durchzusetzen. Das heißt aber in der Realität nichts anderes, als Regierungen zu zwingen, die Bedingungen für Unternehmen zu verbessern, indem man mit gesetzgeberischen Maßnahmen hilft, Löhne und Sozialkosten zu kürzen, typische unternehmerische Risiken auf Arbeitnehmer zu überwälzen, Unternehmenssteuern zu senken, die öffentliche Daseinvorsorge zu privatisieren etc.pp. Der Glaube, auf dem eine solche Politik beruht, ist offensichtlich die trickle-down-theorie: Wenn Unternehmen möglichst viele Gelegenheiten geboten werden, möglichst unproblematisch hohe Gewinne zu realisieren, kommt das allen Menschen in dem Land zugute, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat.

Viele der marktfundamentalen Blütenträume sind im Nachgang zur großen Finanzkrise 2007/2008 an der Realität mit lautem Knall zerplatzt. So kam man nicht umhin, für Staaten und Banken mit dem sogenannten ESM einen finanziellen Backstop zu etablieren, da die Abwicklung von Banken, geschweige denn von Staaten, sich als äußerst schwierig bis unmöglich erwies.

Inzwischen hat sich sogar unter neoliberalen deutschen Hardlinern die Meinung durchgesetzt, dass es unabdingbar ist, einen solchen Backstop zu institutionalisieren, also auf Dauer einzurichten. Die Auseinandersetzungen um die Ausgestaltung eines solchen Backstops, dem sogenannten „Europäischen Währungsfonds“, zeigt aber, dass keineswegs daran gedacht wird, für Mitgliedsländer eine Art von „lender of last resort“ einzurichten. Wer Staatsanleihen hält, soll durchaus Verluste erleiden können und „Hilfe“ soll nur erhalten, wer als Gegenleistung marktkonforme „Strukturreformen“ durchführt.

Das Muster einer solchen „Hilfe“ und seine Konsequenzen für die Bevölkerung und ihr nationales Selbstbestimmungsrecht kann man am Beispiel Griechenlands exemplarisch studieren. Es zeigt, dass die Mitgliedsländer der EWU mit der Aufgabe ihrer eigenen Währung auf den Status einer Kolonie gesunken sind. Wie Wynne Godley richtig erkannte, hat sich ein Land mit der Aufgabe der Währungshoheit des essentiellen Mittels beraubt, eine unabhängige und auf ihre spezifischen Umstände hin orientierte Geld- und Fiskalpolitik zu verfolgen. Während ein Land mit einer eigenen Währung und einer entsprechenden institutionellen Ausgestaltung seines Geldsystems niemals zahlungsunfähig werden kann, ist das für Länder der Eurozone nicht der Fall. Sie können tatsächlich selbst Forderungen in ihrer „eigenen“ Währung nicht mehr bedienen, wenn ihre Einnahmen nicht ausreichend hoch sind. In einem solchen Fall sind sie dann auf Hilfe von Organisationen wie dem ESM und dem IWF angewiesen und müssen im Gegenzug Gesetze erlassen, die ihnen von diesen Organisationen diktiert werden.

Die Zündschnur brennt

Es gibt nun nicht die geringsten Anzeichen dafür, dass die EU sich von diesem marktfundamentalen Leitbild in absehbarer Zukunft verabschieden wird. Selbst die EZB, auf die man noch am ehesten Hoffnungen bezüglich einer Realisierung zielführender Reformen der Eurozone setzen kann, hat mehr als deutlich gemacht, dass sie den marktfundamentalen Status Quo der EU mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln aufrechterhalten will.

Wie ich an anderer Stelle schon ausgeführt habe, hat die EZB ganz eindeutig einen Anstieg der Renditen auf italienische Staatsanleihen zugelassen, den sie leicht hätte vermeiden können. Draghi aber erzählt, wie dem oben genannten Bloomberg-Artikel zu entnehmen ist, „Worte hätten einigen Schaden angerichtet, [wie] steigende Zinsen für Haushalte und Firmen” gezeigt hätten. Weiterhin wird also an der Geschichte festgehalten, dass der Zinsanstieg für italienische Staatsanleihen eine Reaktion „der Märkte“ auf die Ankündigung der neuen italienischen Regierung, „Geld auszugeben zu wollen, das sie nicht haben“, gewesen sei.

In einer Pressekonferenz am 13. September hat Draghi noch einmal betont, dass sich auch Italien an die Regeln der Euro-Gemeinschaft zu halten habe. Er drohte der italienischen Regierung recht deutlich, indem er sagte, dass wenn in Italien der Haushalt verabschiedet worden sei, „Sparer, Kapitalmärkte und Investoren ihre Meinung kund tun“ würden, was sie davon halten. Draghi hat damit unmissverständlich erklärt, dass er nichts gegen einen Anstieg der Renditen auf italienische Staatsanleihen zu tun gedenkt, sollte Italien seinen Haushalt nicht weiter entsprechend den Vorgaben aus Brüssel konsolidieren. Die Kapitalmärkte werden in diesem Fall die Wahrscheinlichkeit eines Auseinanderbrechens der EU sofort höher veranschlagen und mögliche Abwertungsverluste für den Fall der Denominierung italienischer Staatsschulden von Euro in Lira entsprechend einpreisen.

Vor diesem Hintergrund erweisen sich möglicherweise recht harmlos klingende Formulierungen aus dem Papier Savonas wie die folgende als potentiell tödlicher Sprengsatz für die EU:

„Angebotsorientierte Reformen zielen darauf, Anreizsysteme zu etablieren, die öffentliche und private Organisationen zu einem Verhalten bewegen, von dem erwartet wird, dass es zu höherer Produktivität und mehr Wachstum führen wird. Eine umfangreiche Literatur zum Thema und umfangreiche praktische Erfahrungen am Beispiel Europas belegen, dass solche Reformen zwar notwendig, aber nicht ausreichend sind, um die europäische Wirtschaft auf einen Wachstumspfad zurückzubringen, der mit anderen Industrieländern vergleichbar wäre. Es ist vielmehr erforderlich, solche Reformen mit einer europaweiten Nachfragesteuerung zu verknüpfen, die es erlaubt, für das durch einen fehlerhaften Wettbewerb, Begrenzungen des freien Personen- und Warenverkehrs und ganz unterschiedlich ausgestaltete Steuersysteme der Mitgliedsländer verursachte Marktversagen zu kompensieren, das aus vielerlei Gründen nicht behoben werden kann, aber Vollbeschäftigung und eine Politik im Interesse des Gemeinwohl behindern. Da die Fiskalpolitik für die Wirtschaftsentwicklung so wichtig ist, wie die Geld- und die Reformpolitik, sollte die Komplementarität und Koordination dieser Maßnahmen gewährleistet werden.“

Obwohl man ganz offensichtlich bemüht ist, Marktgläubigen weit möglichst entgegenzukommen und sogar Deutschlands Lohndumping nur am Rande als Problem benennt, wird der Vorschlag der italienischen Regierung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit niemals ernsthaft diskutiert werden. Da wird es auch nicht helfen, dass man an der Sinnhaftigkeit der Orientierung an fiskalischen Kennziffern, wie dem des jährlichen Staatssaldos oder der Staatsschuldenquote, keine Zweifel anmeldet und stattdessen lediglich über die buchhalterische Behandlung gewisser Ausgaben und der angemessenen Höhe dieser Kennziffern diskutieren will. Tatsache ist aber, dass das Papier zu einer gesamteuropäischen fiskalischen Offensive im Stile des rooseveltschen New Deals auffordert.

Wie Bill Mitchell überzeugend dargelegt hat, ist für Anhänger einer „unabhängigen Zentralbank“ aber schon eine Gleichstellung von Fiskal-und Geldpolitik – und insbesondere die von ihnen behauptete Notwendigkeit der Koordination der beiden Instrumente – ein Anathema. Glauben geschenkt wird von Zentralbankern und der Mehrzahl aller Ökonomen weiterhin dem monetaristischen Dogma, dass Fiskalpolitik nur kurzfristig wirken könne, langfristig aber die Inflation steigen ließ und damit alle positiven Beschäftigungseffekte auf lange Frist unmöglich machten. Wenn aber selbst die äußerst bescheidenen Vorschläge Macrons für ein Eurozonenbudget an diesem Dogma gescheitert sind, wird ein viel weitergehender Vorschlag, wie der der italienischen Regierung, garantiert auf absolut taube Ohren stoßen.

Zudem werden die vielen Marktgläubigen in der EU und ihren Mitgliedsländern die Einschätzung der italienischen Regierung, dass die Probleme der EU auf gegenwärtig nicht behebbaren Marktfehlern beruhen, rundweg als eine Fehlinterpretation der Daten „beweisen“. Sie werden auf der angeblichen Notwendigkeit weiterer Strukturreformen und einer weiteren Haushaltskonsolidierung beharren. Denn allein diese Maßnahmen machten die Länder der Eurozone wettbewerbsfähiger – und alleine eine verbesserte Wettbewerbsfähigkeit sei der Schlüssel zum Erfolg. Sie werden zudem argumentieren, dass man mit der Bankenunion einen wichtigen Schritt zum Abbau makroökonomischer Ungleichgewichte gemacht habe. Denn die offensichtliche Fehlallokation von Kapital sei auf eine unverantwortliche Geschäftspolitik von Banken zurückzuführen, der man nun mit der Stärkung des „Prinzips von Haftung und Kontrolle“ kraftvoll entgegen getreten sei.

Wenn die italienische Regierung also ihre angekündigten fiskalpolitischen Maßnahmen tatsächlich umsetzen will, dann wird ihr nichts anderes übrig bleiben, als aus der EWU auszutreten. Dann aber wird der Sprengsatz mit Sicherheit zünden und die EU in ihrer gegenwärtigen Gestalt nicht überleben können.

Ob für einen solchen Schritt das Wissen im italienischen Regierungs- und Staatsapparat weit genug verbreitet und tief genug verankert ist – und vor allem, ob man den Mut hat, gegen alle erwartbaren internen und externen Widerstände einen solchen Schritt zu gehen –, werden die nächsten Monate zeigen. Dem italienischen Volk jedenfalls wäre es zu wünschen. Und wenn wir alle großes Glück haben, könnte ein solcher Schritt gar das Ende des neoliberalen Zeitalters einläuten.

Anmelden