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EU | 24.10.2018

Ist eine Europäische Arbeitslosenversicherung ein Fortschritt?

Dass die gegenwärtige institutionelle Ausgestaltung der EU dysfunktional ist, ist weitgehend Konsens. Doch kann die von Olaf Scholz ins Gespräch gebrachte europaweite Arbeitslosenversicherung Abhilfe schaffen?

Die Vorschläge des deutschen Finanzministers Olaf Scholz zur Einführung einer sogenannten „Europäischen Arbeitslosenversicherung“ hat zu einer Welle medialer Empörung geführt. So neu, wie jetzt behauptet wird, ist der Vorschlag allerdings nicht. Bereits im Sommer dieses Jahres hatte er in einem Interview mit dem Spiegel die besondere Verantwortung Deutschlands für Europa hervorgehoben und sich – zur Stärkung der europäischen Solidarität − für den Aufbau einer solchen Versicherung ausgesprochen.

Der Spiegel machte daraufhin den naheliegenden Einwand geltend:

„Das klingt nach zusätzlichen Geldflüssen von Nord nach Süd.“

Darauf antwortete Scholz:

„Nein, das wäre zu simpel gedacht. Auch in der Sozialpolitik gilt zunächst einmal das Prinzip der Eigenverantwortung. Jedes Euroland sollte über eine funktionierende Arbeitslosenabsicherung, ein staatliches Existenzminimum und angemessene Mindestlöhne verfügen […].“

Als Scholz dann gebeten wurde, zu präzisieren, was man sich denn unter einer europaweiten Arbeitslosenversicherung vorzustellen habe, erklärte er die Idee des Konzepts wie folgt:

„Ich bin dafür, die nationalen Systeme der Arbeitslosenversicherungen um eine Rückversicherung für die gesamte Eurozone zu ergänzen. Ein Land, in dem im Zuge einer Wirtschaftskrise viele Menschen ihren Job verlieren, was die dortigen Sozialversicherungssysteme stark belastet, könnte dann Kredite bei dieser gemeinsamen Rückversicherung aufnehmen. Ist die Rezession vorüber, zahlt das Krisenland die aufgenommenen Mittel wieder zurück. Zugleich sollten alle Regierungen bemüht sein, ihre nationalen Sicherungssysteme möglichst krisenfest auszugestalten.“ (Hervorh. d. Verf)

Was ist von einer solchen Reform der EU zu halten? Ist sie ein sozialer Forschritt? Kann sie die EU wirklich krisenfester machen? Oder führt sie, wie Kritiker beklagen, zu einer weiteren Vergemeinschaftung von Risiken?

Automatische Stabilisatoren a là EUropa

In meinem Buch Eurozone Dystopia: Groupthink and Denial on a Grand Scale habe ich solche Vorschläge als „Hybride“ bezeichnet. Einerseits wird mit ihnen anerkannt, dass die EU und insbesondere die Europäische Währungsunion (EWU) erhebliche Konstruktionsmängel auszeichnen, andererseits ist man jedoch nicht bereit, den Schritt hin zu einer vollständigen Fiskalunion zu machen.

Richtig an dem Vorstoß von Scholz ist, dass es notwendig ist, die sogenannten „automatischen Stabilisatoren“ in der EU zu stärken.

Um den Begriff des „automatische Stabilisatoren“ zu verstehen, ist zunächst wichtig zu erkennen, dass fiskalpolitische Maßnahmen grundsätzlich entweder über (a) sogenannte diskretionäre Anpassungen der Staatsausgaben- oder einnahmen oder aber (b) durch die an die Entwicklung des BIP automatisch gekoppelten Zu- und Abflüsse aus beziehungsweise in den Wirtschaftskreislauf wirksam werden können.

Im Falle von (b) erhält der Staat zum Beispiel bei sinkendem BIP und damit verbundener sinkender Beschäftigung automatisch weniger Steuereinnahmen und muss mehr Geld für Sozialleistungen (z.B. Arbeitslosengeld) ausgeben. Im Falle von (a) dagegen bedarf es dagegen der Entscheidung des Staates, Ausgaben für was auch immer zu erhöhen oder zu reduzieren und Steuern zu senken oder zu erhöhen.

Die automatischen Stabilisatoren sind in einem Wirtschaftsabschwung meist nicht in der Lage, ausreichend Wachstumsimpulse zu liefern, um eine Rezession abzuwenden. Daher werden in Rezessionen in der Regel beide fiskalpolitischen Stimuli benötigt, um massiv steigende Arbeitslosigkeit zu verhindern.

Der Vorteil automatischer Stabilisatoren ist, dass diese Form der Fiskalpolitik vorab keiner politischen Entscheidungen bedarf und daher die dem politischen Prozess innewohnenden Verzögerungen vermieden werden. Das Problem der EU und insbesondere der EWU besteht darin, dass hier die automatischen Stabilisatoren nur äußerst rudimentär ausgestaltet wurden.

1. Das der EU zur Verfügung stehende Budget ist viel zu klein, um auf sogenannte asymmetrische Schocks angemessen reagieren zu können.

2. Die bestehenden Transfermechanismen – wie die Struktur- und Regionalförderprogramme – sind nicht flexibel genug, um eine antizyklische Anpassungsfunktion übernehmen zu können.

Um die Frage zu beantworten, ob der Vorschlag Scholz‘ zu einer Stärkung der automatischen Stabilisatoren führt und in diesem Sinne einen Fortschritt bedeutet, betrachten wir uns die Einzelheiten der ins Auge gefassten Reform.

Der europhile Reform-Vorschlag

Eine europaweite Arbeitslosenversicherung, wie sie in dem Zitat von Scholz skizziert wird, ähnelt einem Überbrückungskredit für in Schwierigkeiten geratene nationale Versicherungssysteme. Repräsentativ für einen solchen Vorschlag ist die unter Leitung von Henrik Enderlein von einer Gruppe namhafter Ökonomen wie Peter Bofinger, Jean Pisani-Ferry und André Sapir 2012 vorgelegte Studie Completing the Euro. A road map towards fiscal union in Europe.

Darin weigern sich die Autoren, „überhaupt über die Option nachzudenken, den Euro aufzugeben“ (S. 3) und orientieren sich mit ihren Vorschlägen stattdessen am Prinzip: „So viel politische und wirtschaftliche Union wie nötig, aber so wenig wie möglich“ (S. 3). Sie propagieren dann eine sogenannte „sui generis-Form des Steuerföderalismus“, die von der impliziten Annahme getragen wird, dass Volkswirtschaften, die in diese Union eingebunden werden sollen, nicht im Geringsten daran interessiert sind, auch nur Teile ihrer Steuersouveränität an die EU zu übertragen.

Tatsache aber ist, dass die fiskalische Souveränität der EWU-Mitgliedstaaten durch den sogenannten Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) und die Sparpakete, die man vielen Volkswirtschaften der Eurozone während der Eurokrise aufgezwungen hat, stark eingeschränkt wurde. Es scheint, dass Demokratie und staatliche Souveränität dann verletzt werden kann, wenn die Troika die Bedingungen diktiert, aber in anderen Fällen –wie der Etablierung einer europäischen Steuerhoheit – als Verletzung eines heiligen Prinzips abgelehnt werden muss.

Enderlein und Co. haben allerdings in dem Papier eine wirklich einfache Regel für die Grenzen der Demokratie formuliert:

„Souveränität endet, wo die Zahlungsfähigkeit endet“ (S.7).

Die EWU hat diese Regel insitutionalisiert und damit haben Länder mit ihrem Beitritt zur EWU einer Aushöhlung der Demokratie faktisch zugestimmt. Denn die Mitgliedstaaten der EWU sind gezwungen, Schulden in einer Währung aufzunehmen, über die sie keine Kontrolle haben. Und der EZB ist formell die Abgabe von Garantien gegenüber ihren Mitgliedsländern verboten (obwohl sie natürlich gegen dieses Verbot durch ihre umfangreichen Anleihekaufprogramme verstoßen hat). Ein Ausfallrisiko und eine Insolvenz von Mitgliedsländern drohen einem EWU-Land also immer dann, wenn es zu einem ernsthaften wirtschaftlichen Abschwung kommt.

Wenn ein Land der EWU in eine wirtschaftliche Krise gerät, verlieren ihre Bürger daher unter Umständen die Fähigkeit, ihr eigenes Schicksal politisch zu beeinflussen. Stattdessen sind sie von den Vorgaben und Entscheidungen nicht gewählter Beamten der Europäischen Kommission, der EZB und des IWF abhängig. Verfügten sie dagegen weiterhin über eine Zentralbank, deren Mandat es ist, sicherzustellen, dass staatliche Organisationen niemals zahlungsunfähig werden, bleiben sie Herr im eigenen Haus.

Doch zurück zu den Vorschlägen unserer Ökonomen, die sich ebenfalls große Sorgen machen, dass das System missbraucht wird. Damit die Mittel der europaweiten Arbeitslosenversicherung erst gar nicht abgerufen werden müssen, flankieren Enderlein und Co. ihren Vorschlag mit der Forderung, „konjunkturelle Divergenzen“ über den realen Wechselkurskanal zu verbessern“ (S. 28). Verlangt werden eine erhöhte Arbeitsmobilität und die Beseitigung institutioneller Hürden für Lohnkürzungen.

Man sollte allerdings meinen, dass eine dauerhafte Lösung der europäischen Dauerkrise darin besteht, die unterschiedlichen Länder in der EU wirtschaftlich lebensfähig zu halten. Vor allem dann, wenn man wie Enderlein und Co. richtig erkennt, „sprachliche und kulturelle Barrieren“ die Arbeitsmobilität im EU-Raum so einschränken (S. 8), sodass von zunehmender Arbeitsmobilität kein Beitrag zur Lösung der Eurokrise zu erwarten ist.

Enderlein und Co. schlagen gerade deshalb eine europaweite Arbeitslosenversicherung – „eine zyklische Anpassungsversicherung“, wie sie schreiben (S.30) – vor, weil sie richtig erkennen, dass „strukturelle“ Anpassungen „die inhärenten Schwierigkeiten“ der Eurozone während eines größeren Konjunkturabschwungs „nicht lösen dürften“.

Als Merkmale eines solchen „Versicherungssystems“ werden genannt:

1. Der Fonds würde von den Finanzministern der Eurozone verwaltet und sein Fondsvermögen aus Beiträgen von Ländern aufgebaut werden, die über den durchschnittlichen Wachstumsraten der Eurozone liegen, und dann an Länder während einer Krise ihrer Sozialversicherungssysteme ausgezahlt werden.

2. Das System würde daher die Länder zwingen, ihre Inlandsausgaben in Zeiten eines lebhaften Wirtschaftswachstums zu reduzieren und in schlechten Zeiten eine gewisse Entlastung zu bewirken.

3. Enderlein und Co. betonen, dass „das System nicht zu einem versteckten Instrument für dauerhafte Transfers werden darf“ (S.31) und den Ländern nur erlaubt ist, „das herauszunehmen, was sie einmal eingezahlt haben“ (S.32).

4. Wieder einmal wird gefordert, dass die „föderale“ Umverteilung über den gesamten Wirtschaftszyklus hinweg neutral sein müsse. Ein Erfordernis, für das es keine haltbare ökonomische Begründung gibt.

In einem neueren Op Ed im Spiegel machte Enderlein noch einmal die Stoßrichtung des Vorschlags deutlich. Ausgangspunkt seiner Ausführungen ist die derzeitige „Instabilität Italiens“ und die schlechte Wirtschaftsentwicklung dort seit deren Beitritt zum Euro. Unter den prinzipiell verfügbaren Optionen für Italien lehnt er unter anderem einen „Austritt aus dem Euro“, „Schuldenschnitte“, „Rettungspakete“ ab, weil:

„Sicher ist: Jede dieser Maßnahmen würde wohl erst einmal in eine weitere Krise führen – entweder politisch oder finanziell, entweder in Italien oder im Rest Europas. Deshalb ist jede Schnellschuss-Entscheidung zu Italien naiv und gefährlich.“

Spare in der Zeit, so hast du in der Not

Angesichts der hohen Arbeitslosigkeit, der untragbaren Einkommensungleichheiten in vielen Ländern der EWU, den vielen Jugendlichen, denen die Chance auf ein produktives Arbeitsleben verwehrt wird, der Zombie-Banken am Rande der Insolvenz, des stagnierenden Pro-Kopf-Einkommens und der zerfallenden Sozialsysteme lehnt Enderlein also faktisch einen Konjunkturaufschwung als „Option“ ab, weil sie Europa destabilisieren würde.

Er spricht sich auch gegen weitere Anleihenkäufe durch die EZB aus. Denn es sei „nicht Aufgabe der Zentralbank, politische Krisen zu lösen“, meint er und fügt an:

„Und aus deutscher Sicht wäre es zynisch, weiter auf die EZB zu setzen, wird sie doch gerade in Deutschland scharf dafür kritisiert, dass sie sich für die Eurorettung an die Grenze ihres Mandats gewagt hat.“

Man könnte sich an dieser Stelle natürlich fragen, wer denn diese Aufgabe übernehmen soll, wenn der Währungsemittent die supranationale EZB ist und die Mitgliedstaaten keine direkte Beziehung zum Währungsemittenten mehr unterhalten.

Dann erfahren wir schließlich, dass die „neuen Formen der Hilfe“, nicht auf eine „naive Transferunion“ hinauslaufen soll, sondern durch „eine Kombination aus Elementen“, […] die Marktdisziplin zurück in den Euroraum gebracht und gleichzeitig mehr Risikoteilung eingeführt“ werden soll.

Für Einzelheiten verweist Enderlein dabei auf ein Papier von 14 französischen und deutschen Ökonomen“, an dem er selbst mitwirkte. Zu der Einführung einer europaweiten Arbeitslosenversicherung erfahren wir dort wiederum, dass „Mitgliedstaaten in einen Fonds einzahlen würden,“ aber zusätzlich lernen wir, dass „die Länder, die besonders anfällig für größere wirtschaftliche Störungen“ sind, „verhältnismäßig größere Beiträge“ zu zahlen“ hätten.

So wären die wirtschaftlich schwächeren EWU-Länder selbst in Zeiten wirtschaftlichen Wachstums angehalten, inländische Investitionen unterhalb des Niveaus zu halten, das ihnen der Stabilitäts- und Wachstumspakt erlaubt. Kommt es dann zu einer Rezession, müssten sie sich trotzdem an die Begrenzungen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes halten, also ihrem Land Austerität verordnen. Die Länder würden zwar zur Unterstützung von Arbeitslosen unter Umständen Mittel  aus dem Fond erhalten, die sie selbst aufgebracht haben. Aber nur, solange sie bestimmte Konditionalitäten (Strukturpolitik) erfüllen und diese Beträge später wieder zurückzahlen.

Faktisch wird damit allein die Zuständigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) für den Fall von Refinanzierungsproblemen von staatlichen Sozialausgaben ausgedehnt. Das aber steht diametral dem entgegen, was Länder in Krisenzeiten benötigen. Um die Sparwünsche des privaten Sektors kompensieren zu können, müssen sie ihre Defizite entsprechend erhöhen, statt diese zu verringern.

Anders gesagt, es wird ein Vorschlag für die Etablierung eines automatischen Stabilisators unterbreitet, dem es an den wesentlichen Merkmalen eines automatischen Stabilisators fehlt.

Abschied von der Realität

Olaf Scholz machte deutlich, dass seine Unterstützung für eine europaweite Arbeitslosenversicherung davon abhängig ist, dass sie über einen Wirtschaftszyklus hinweg fiskalisch neutral ist und es zu keinen finanziellen Transfers zwischen den Mitgliedstaaten kommt.

Die Ökonomen, die auf die Einführung eines solchen „Versicherungssystems“ drängen, wollen auch die ärmeren Länder stärker belasten als die reicheren und schränken damit selbst in guten Zeiten deren Fähigkeit zur Erbringung öffentlicher Dienstleistungen ein.

Wenn europhile Cheerleader glauben, die Einführung eines solchen Systems stelle eine grundlegende Reform der EU/EWU dar, dann zeigen sie, wie weit sie sich inzwischen von der Realität verabschiedet haben.

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