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Debatte um Hartz IV | 26.11.2018 (editiert am 28.11.2018)

Tunnelblick nach unten

Andrea Nahles und Robert Habeck wollen Hartz IV überwinden. Doch nach wie vor dominiert das Denken in mikroökonomischen Zusammenhängen. Der Tunnelblick auf den Arbeitsmarkt wird nur nach unten verlängert.

Gegenwärtig erleben wir eine etwas konfuse Debatte, ausgelöst durch die Vorstöße von Andrea Nahles und Robert Habeck. Auf den ersten Blick geht es um die Abschaffung und Überwindung von Hartz IV, in beiden Fällen sind die Vorschläge auch auf eine weiter gehende Reform der Sicherungsformen bei Arbeitslosigkeit und Armut gerichtet. Zunächst: Was sind die Unterschiede? Was sind die Gemeinsamkeiten?

Die Initiative von Andrea Nahles

Nahles will verschiedene Leistungen, die in engen Zusammenhang mit den Hartz IV-Regeln stehen, zu einer neuen Grundsicherung zusammenfassen. Hier soll eine Kindergrundsicherung eingebaut werden, deren Sätze über den Regelleistungen des Hartz IV-Systems liegen. Zugleich will sie den Kreis der Anspruchsberechtigten auf diese Grundsicherung dadurch begrenzen, dass der Übergang von Arbeitslosigkeit zu Arbeit stärker gefördert wird.

Auch soll die Zahl der Aufstockungsleistungen durch die Erhöhung der Nettoeinkommen bei niedrigen Löhnen und eine Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns verringert werden. Dazu soll ein Teil der Sozialversicherungsbeiträge über Steuern finanziert werden, weil dadurch der Abstand zum Niveau der Grundsicherung verringert oder dieses Niveau erreicht oder überschritten wird.

Hinzu kommt eine Erhöhung des Schonvermögens und die Senkung der Anrechenbarkeit von Löhnen aus zusätzlicher (geringfügiger) Arbeit. Auch soll das Arbeitslosengeld I länger als bisher (12 oder 18 Monate) gezahlt werden, wenn der Bezug mit Qualifizierungsmaßnahmen verbunden wird.

Nahles Vorschläge zur Reduzierung von Sanktionen bleiben vage. Sie will statt Strafen Belohnungen für ein an die Normen der Grundsicherung angepasstes Verhalten. Irritierend ist, dass sie die neue Grundsicherung als „Bürgergeld“ bezeichnet – ein Begriff aus dem ideologischen Repertoire der FDP, was Christian Lindner bereits süffisant kommentiert hat.

Die Vorschläge von Robert Habeck

Die Vorschläge von Habeck lesen sich auf den ersten Blick ambitionierter, stimmen aber in vielen Aspekten in der Tendenz mit der Sicht von Nahles überein. Auch Habeck will die Sanktionen durch Anreize ersetzen. Er will das Niveau der Grundsicherung existenzsichernd machen. Das Schonvermögen soll deutlich angehoben werden. Die Zahlungen sollen bedingungslos, aber bedarfsgeprüft sein.

Mit dem Begriff „bedingungslos“ wird verbal ein Anschluss an die Debatten um ein bedingungsloses Grundeinkommen gesucht, wobei die Orientierung der Zahlung an das Kriterium der tatsächlichen Bedürftigkeit die gigantische Fehlallokation von Geld im Rahmen eines wirklich bedingungslosen Grundeinkommen verhindert.

Auch Habeck will eine deutliche Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns. Es gibt zwei wichtige Unterschiede. Einmal distanziert sich Habeck von der „Individualisierung“ des kollektiven Risikos Arbeitslosigkeit durch die Hartz-Gesetze. Er nennt diesen Grundgedanken, der auf der Übernahme des neoklassischen Arbeitsmarktmodells basiert, aber nicht neoklassisch sondern „unpolitisch“.

Zweitens will Habeck die Arbeitslosenversicherung – die dann „Arbeitsversicherung“ heißen soll – auf Arbeitsvermittlung und Qualifizierung von Erwerbslosen konzentrieren, während die Zahlung der Grundsicherung auf eine eigene Behörde verlagert wird. Damit wird der Zusammenhang von sozialversicherungspflichtiger Arbeit und Leistungen bei Arbeitslosigkeit und damit der Zusammenhang von Geldlohn und auf Sozialbeiträgen basierendem Soziallohn auseinandergerissen und so auch die eigentumsrechtlichen Ansprüche einer auf eigenen Beiträgen basierenden sozialen Sicherung preisgegeben. Das ist Habeck offensichtlich nicht bekannt

Konfus ist die Debatte, weil verschiedene Varianten eines Mindesteinkommens, das allgemein als Hartz IV bezeichnet wird, also Arbeitslosengeld II, der Grundsicherung bei Armut und Alter (früher Sozialhilfe), der Aufstockung niedriger Löhne und Momente eines bedingungslosen Grundeinkommen durcheinandergeworfen werden. Die Gesamtzahl der Hartz IV-Empfänger beträgt 5,6 Millionen, darunter sind 1,6 Millionen Kinder, 1,5 Millionen Erwerbslose und 1,1 Millionen sogenannte Aufstocker.

In diese Debatte kommen aber auch das Arbeitslosengeld I, der gesetzliche Mindestlohn und die Senkung der Sozialversicherungsbeiträge für niedrige Löhne und möglicherweise die Erhöhung des steuerlichen Grundfreibetrags mit hinein. Nach wie vor dominiert hier das Denken in mikroökonomischen Zusammenhängen. Es bleibt der Tunnelblick auf den Arbeitsmarkt, er wird nur nach unten verlängert.

Die Kritiker

„Die“ Ökonomen, vertreten durch Christoph Schmidt und Peter Bofinger, Wirtschaftsminister Altmaier und die FDP, haben sich sofort entschieden von diesen Vorschlägen distanziert und erklärt, an Hartz IV festhalten zu wollen. Das Hartz-System habe eine Erfolgsgeschichte auf dem deutschen Arbeitsmarkt begründet und diese Erfolgsgeschichte müsse weiter fortgesetzt werden.

Allerdings spricht nichts dafür, dass Hartz IV einen Beitrag zur Verringerung der Arbeitslosigkeit ab 2006 geleistet hat. Zunächst stieg die Arbeitslosigkeit, obwohl die Hartz-Kommission im August 2002 versprochen hatte, die Arbeitslosigkeit bis Ende 2003 zu „halbieren“. Die Arbeitsmarkteffekte nach 2006 sind bescheiden, weil zwar die Zahl der Beschäftigten angestiegen ist, aber das Volumen der geleisteten Arbeitsstunden nahezu gleich niedrig geblieben war.

Zweitens ist der konjunkturelle Aufschwung, der 2006 eingesetzt hatte, nicht auf die Deregulierung des deutschen Arbeitsmarktes, sondern auf die weltweit steigende Nachfrage nach deutschen Investitionsgütern zurückzuführen. Die starke internationale Wettbewerbsposition der deutschen Unternehmen wurde bereits durch die Lohnzurückhaltung ab 1996 weiter ausgebaut, sie wurde mit dem Bündnis für Arbeit 2000 bis 2003 zusätzlich gestärkt. Die Arbeitsmarktreformen und der deutliche Anstieg von Teilzeitarbeit, geringfügiger und prekärer Arbeit haben damit indirekt zu tun, aber diese wurde bereits mit dem Teilzeit- und Befristungsgesetz von 2001 möglich gemacht.

Der neoklassische Arbeitsmarkt

Mit den 2003 beschlossenen Arbeitsmarktreformen wurde der Paradigmenwechsel in der Sicht auf Arbeitslosigkeit vollzogen. Wurde in den 1970er Jahren noch in makroökonomischen Zusammenhängen basierend auf der sogenannten Philipps-Kurve gedacht – nach der es einen Trade-Off zwischen Arbeitslosigkeit und Inflation (besser 5 Prozent Inflation als 5 Prozent Arbeitslosigkeit, so Helmut Schmidt 1975) gibt –, hat sich in den Jahren nach 1998 das Denken im Modell eines neoklassischen Arbeitsmarkts durchgesetzt.

Die Wirtschaftspolitik zielte nicht mehr auf die Verringerung von Arbeitslosigkeit und Armut, sondern auf einen Arbeitsmarkt, der aus sich selbst heraus ein Gleichgewicht von Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage herstellen kann. Dazu muss das Niveau der Lohnersatzleistungen deutlich gesenkt werden, damit Arbeitslose gezwungen sind, nahezu jede Arbeit zu akzeptieren. Ideologisch verbrämt wurde diese Übernahme des neoklassischen Arbeitsmarktmodells mit der Philosophie, Arbeitslose und Arme zur Selbsthilfe zu ermächtigen („Fordern und Fördern“). Dieser Grundgedanke wurde nicht nur durch den Sachverständigenrat (SVR) in seinem Jahresgutachten 2001/02 vorgedacht, sondern er hat sich bereits in den 1990er Jahren bis in die SPD und Gewerkschaften hinein verbreitert.

Dass Bert Rürup, damals im Sachverständigenrat, die theoretische Fundierung der Agendapolitik auf die Beratung durch den SVR zurückführt, ist sicher nicht falsch. Aber diese Beratung konnte nur erfolgreich sein, weil das Denken in neoklassischen Modellen bereits vorher populär geworden war. Ausschlaggebend war die bestechende Schlichtheit des neoklassischen Modells, dass den Arbeitsmarkt wie einen Gütermarkt sieht und daher an das ökonomische Alltagsbewusstsein der Menschen unmittelbar anknüpfen kann.

Hinzu kommt, dass der instinktive Glaube an die Beschäftigungserfolge der Hartz-Gesetze eine zeitliche Folge mit einem kausalen Zusammenhang verwechselt. Für neoklassische Ökonomen ist das trivial, weil der erste Augenschein ihr eigenes Modell bestätigt und die tatsächliche Entwicklung nicht empirisch überprüft werden muss.

Eine Korrektur am neoklassischen Modell

Das zentrale Defizit der aktuellen Debatte über die Überwindung von Hartz IV besteht darin, dass es bei allen hier diskutierten Maßnahmen nicht um einen Wechsel des Arbeitsmarktmodells, sondern um eine sozialere Ausgestaltung der Folgen dieses Modells für die davon Betroffenen geht.

Ohne Zweifel ist das ein Fortschritt. Implizit wird das Modell allerdings in Frage gestellt. Mit der Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns und des Niveaus der neuen Grundsicherung sowie der spürbaren Reduzierung der Sanktionen wird auch das niedrigste Einkommen, dass die Durchsetzung eines neuen (niedrigeren) Gleichgewichtslohns – der angeblich Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage ins Gleichgewicht bei Hinnahme einer „natürlichen“ Arbeitslosenrate bringt – blockieren kann, erhöht.

Der Arbeitsmarkt wird dadurch in der neoklassischen Terminologie „rigider“, also weniger flexibel. Dass sich nun Peter Bofinger, der einzige Keynesianer im SVR, kritisch zu dieser Debatte geäußert hat, war ökonomisch falsch und politisch instinktlos. Er hat die geforderte Aufhebung der Sanktionen, in der Diktion von Habeck „bedingungsloses Garantieeinkommen“ mit einer ideologischen Nähe zum bedingungslosen Grundeinkommens gewertet, was sachlich falsch ist. Als Keynesianer hätte er die tendenzielle Abweichung dieser Vorschläge vom neoklassischen Arbeitsmarktmodell erkennen und als noch unzureichend kritisieren können.

Ähnlich wie Bofinger hat sich der DGB-Vorsitzende Reiner Hoffman geäußert. Hier war es parteipolitisch motiviert. Der Sozialdemokrat Hoffmann wollte einen Vorschlag der Grünen schlecht reden. Das Denken in makroökonomischen Zusammenhängen ist ihm fremd.

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