istock.com/Bombaert
Brexit | 12.02.2019

(K)eine Chance für progressive Politik? – 2

Bietet ein harter Brexit die Chance auf größere wirtschaftspolitische Spielräume? Im Gegenteil, die Risiken und Nebenwirkungen überwiegen deutlich.

Der Binnenmarkt, er biete für die Briten kaum wirtschaftliche Vorteile. Ein Handel auf Basis der Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) dagegen, er könne zum Vorteil werden, da Großbritannien ein deutlich höheres Maß an Souveränität erhält. So argumentiert der MAKROSKOP-Mitherausgeber Paul Steinhardt. Auch mit diesem zweitem Punkt seines Plädoyers für einen harten Brexit gilt es sich zu beschäftigen.

Ein harter Brexit kann nach seiner Meinung die Grundlage für den Erfolg einer progressiven Politik im Land werden. Wir meinen dagegen, dass die Risiken und Nebenwirkungen eines harten Brexits die möglichen Vorteile deutlich überwiegen.

Zum einen schätzen wir die tatsächlich zu gewinnende Souveränität aufgrund der bestehenden Abhängigkeiten Großbritanniens von der EU deutlich geringer ein als Steinhardt. Zum anderen könnten die mit einem Austritt verbundenen kurz- und mittelfristigen Schwierigkeiten das Momentum für eine progressive Regierung vollständig zerstören – was wiederum den Neoliberalismus stärken würde. Zu dieser pessimistischen Einschätzung gelangen wir vor dem Hintergrund unserer Überzeugung, dass der Ursprung der Probleme in London liegt und daher ein EU-Austritt nichts ändern würde.

Binnenmarkt, WTO und Globalisierung

In der Tat hat für Großbritannien der Handel mit dem „Rest der Welt“ in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen. Nicht zu diesem „Rest“ gehören allerdings die Staaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) und andere nicht-EUropäische Länder. Sie bleiben entweder durch die bestehenden Verträge an die Regeln des Binnenmarkts gebunden oder werden sich im Rahmen eines EU-Beitritts dazu verpflichten. Die Comtrade Daten zeigen, dass derzeit insgesamt 60 Prozent der Güterimporte aus Europa stammen und 55 Prozent in europäische Länder gehen.

Ebenso an Strahlkraft verliert bei genauerer Betrachtung das Argument, dass sich der Warenaustausch mit 14 Ländern, die mit Großbritannien auf Grundlage der WTO-Regularien handelten, besser entwickelt habe. Erstens sagt das nichts über das kontrafaktische Szenario aus, dass sich Großbritannien außerhalb der EU mit einem Handel auf WTO-Basis besser entwickelt hätte. Zweitens handelt es sich bei den besagten Ländern um Bangladesch, Brasilien, Kanada, Hong Kong, Indien, Indonesien, Japan, Korea, Malaysia, Nigeria, Saudi-Arabien, Singapur, Thailand und die USA.

Mindestens die Hälfte der Länder sind Entwicklungsländer. Über längere Zeiträume ist es da nicht verwunderlich, dass die Exporte in diese Märkte (beziehungsweise der Handel mit den Ländern insgesamt) stärker gestiegen sind. Vor allem, da der Handel – in den meisten Fällen – von einer sehr niedrigen Basis ausging und zum Teil noch immer ist. Indien zum Beispiel ist der drittgrößte Handelspartner Großbritanniens außerhalb der EU (nach den USA und China), und doch betrug der Anteil der Exporte dorthin zwischen 2013 und 2015 nur durchschnittlich 1,3 Prozent. Selbst eine Verdoppelung dieses Werts hätte somit bescheidene Auswirkungen.

Auf Indien folgt Kanada mit einem Anteil von ebenfalls 1,3 Prozent. Die neuen „Spielräume“, die Steinhardt und andere Lexiteers beim Handel sehen, bedeuten langwierige Verhandlungen mit neuen Partnern, die insgesamt jeweils nur einen Bruchteil der Exporte ausmachen, während der Handel mit den europäischen Nachbarn auf WTO-Basis ablaufen soll. Einige der Länder, mit denen die Briten ein Freihandelsabkommen[3] abschließen möchten, dürften zudem erst mit der EU verhandeln, bevor sie irgendwelche Abkommen mit den Briten eingehen – wie es zum Beispiel die australische Regierung plant.

Die Dimensionen der Abhängigkeit von Europa beziehungsweise dem europäischen Binnenmarkt bleiben gewaltig. 2016 berechneten die Ökonomen Peter Holmes, Jim Rollo und L. Alan Winters, dass zur Kompensierung eines Rückgangs von 1 Prozent der Exporte in die EU, die durch Einschränkungen beim Marktzugang entstehen könnten, die Exporte in die USA – dem mit Abstand wichtigsten nicht-EU Partner – um fast 4 Prozent steigen müssten. Ferner sind die Briten enorm auf den Marktzugang bei Dienstleistungen angewiesen, der in Verhandlungen für gewöhnlich deutlich schwieriger zu erreichen ist als der Zugang zu Gütermärkten. Der Grund liegt in den vielen sensiblen Sektoren wie Bildung und Gesundheit, die davon betroffen sind. Dienstleistungen machen circa ein Drittel der Exporte in die EU aus.

Momentan hat die britische Volkswirtschaft, wie es ein Kollege an der University of Sheffield ausdrückte, einen „komparativen Vorteil in Bullshit“. Und nach Jahrzehnten der Zerstörung der Infrastruktur und der einheimischen Produktionsstrukturen wird es lange dauern, bis Großbritannien sich auf die Herstellung von Gütern umstellt und/oder für jeden Sektor neue Abkommen mit der EU trifft (wie im Fall der Schweiz).

No-Deal Auswirkungen auf die Produktion

Die Beeinträchtigung des Warenflusses in den Wertschöpfungsketten, die mit einem No-Deal einhergeht, wird ebenfalls nicht ohne Folgen bleiben. Die WTO-Standards sind hinsichtlich des Grades der Integration nicht mit den Regeln des Binnenmarkts vergleichbar. Dabei müssen in erster Linie nicht einmal mal regulatorische Schwierigkeiten der Grund für die Beeinträchtigung sein, sondern ganz simple logistische Probleme. Ein No-Deal wird zwangsläufig dazu führen, dass Zollkontrollen eingeführt werden müssen. Die Kapazitäten, um diese effektiv durchzuführen, sind allerdings äußerst limitiert. Vor allem die „just-in-time“ Versorgung mit Lebensmittel könnte in Großbritannien schwierig werden, wo der Großteil vor allem in den Wintermonaten aus der EU importiert wird. Auch bei der Versorgung mit Medikamenten, die zur Hälfte aus der EU stammen, werden Engpässe durch einen No-Deal erwartet. Dass sich das Land derzeit mit Medikamenten und Lebensmitteln eindeckt, als ginge es in den Krieg, gibt nicht gerade ein beruhigendes Bild ab.

Auch die Exporte wären betroffen. Ein Verlassen der Zollunion wird Exporte aus Großbritannien – egal ob unter WTO-Standards oder einem Freihandelsabkommen (FTA) – zum Objekt für komplizierte Rules of Origin (RoO) werden lassen. Regeln, die für gewöhnlich angewandt werden, damit in Drittländern produzierte Güter nicht zollfrei in der Freihandelszone gehandelt werden. Im Falle der EU müssen normalerweise 60 Prozent des sogenannten „Value Added“ eines Produkts im selben Land erzeugt worden sein, damit das Produkt als ein „in dem Land entstandenes“ Gut durchgehen und zollfrei eingeführt werden kann.

In der Automobilindustrie werden zwischen 75 und 90 Prozent des Value Added der britischen Endprodukte im Ausland hergestellt – das meiste davon in der EU. Kommt es nun zu Zollkontrollen, die mit dem Austreten aus der Zollunion zwangsläufig einhergehen und für die Überprüfung der RoO notwendig sind, wird die Industrie in ihrer Produktion signifikant beeinträchtigt (und das trifft nicht nur auf die Automobilindustrie zu). Zudem besteht die Sorge, dass die bürokratischen Hemmnisse, die mit den RoO Prozeduren einhergehen, insbesondere kleineren Anbietern merklich zusetzen. Einige Schätzungen[4] gehen davon aus, dass die Administration der RoO das Handelsvolumen um bis zu 9 Prozent reduzieren kann, ohne dabei die zusätzlichen Auswirkungen zu berücksichtigen, die mit unterschiedlichen Klassifizierungs- und Zertifizierungsverfahren einhergehen.

Durch Zölle fallen laut dem Most Favoured Nation Prinzip (MFN) bei Exporten in die EU durchschnittlich Gebühren von 5,3 Prozent an, wobei es je nach Sektor Unterschiede gibt. Auf 16 Prozent aller britischen Exporte wären demnach Zölle von mindestens 7 Prozent fällig, bei Automobilen 10 Prozent. Durch die enge Vernetzung der Wertschöpfungsketten, bei der die Güter mehrmals über den Kanal gehen, würden sich die Preise merklich erhöhen. Und die EU könnte (auf Druck einiger Mitgliedsländer) durch die Erhöhung nicht-tarifärer Handelsbarrieren versuchen, die britischen Importe vom Binnenmarkt fernzuhalten.

Zu den bestehenden Verhandlungen über Zölle und den Komplikationen, die mit den RoO-Regeln einhergehen, gesellen sich die nötigen Verhandlungen über sogenannte Mutual Recognition Agreements (MRAs). MRAs beziehen sich normalerweise darauf, die Einhaltung von (Qualitäts-)Standards zu gewährleisten. Innerhalb der EU ist dies kein Problem – sobald ein Produkt in einem Land zugelassen ist, kann es in alle anderen Länder verkauft werden. Sollte Großbritannien ohne Deal aus der EU austreten, könnten einige Produkte ohne MRAs überhaupt nicht mehr exportiert werden.

Zwar geht auch Michael Burrage in seinem Buch darauf ein, doch er scheint die Schwierigkeit der Verhandlungen mit einer Institution von insgesamt 27 Ländern zu unterschätzen, die wiederum von zahllosen Lobbygruppen bearbeitet werden (wie die EU Kommission selbst). Er glaubt, es wäre der einfachste Teil, da die bestehenden Arrangements einfach bestätigt werden müssten. Ob es bei einer solch brisanten politischen Frage wie dem Brexit, bei der Brüssel ganz klar das Interesse hat, Nachahmer abzuschrecken, so einfach beziehungsweise rational-gesittet zugehen wird, darf bezweifelt werden. Macrons Ankündigung, bei einem No-Deal und den Neuverhandlungen der Beziehungen der Briten zur EU die Interessen Frankreichs mit aller Macht verteidigen zu wollen,  könnte ein erster Hinweis dafür sein. Klar werden sich die Briten beschweren, dass die EU ihnen nicht entgegenkommt („it takes two to tango“), doch das sind alles Schwierigkeiten, die realpolitisch zu beachten sind.

Selbstverständlich besteht auf der anderen Seite die Möglichkeit, dass durch den Aufbau von Handelsbarrieren langfristig vermehrt britische Produzenten als Zulieferer dienen können (das trifft auch auf die Lebensmittelversorgung zu). Das wird jedoch sehr viel Zeit in Anspruch nehmen und die EU Kommission wird – da kann man sicher sein – genau darauf schauen, ob die für die Umstrukturierung notwendige Industriepolitik nicht als „unfaire“ Staatshilfe gewertet werden kann. Das würde wiederum zu Schutzmaßnahmen führen. Auf den zeitlichen Aspekt der Übergangsphase im Rahmen eines Lexits werden wir noch zu sprechen kommen. Doch wie „unabhängig“ die Länder außerhalb der EU wirklich sind, das zeigen die EFTA-Beispiele ganz deutlich.[5]

Wer verliert, wer gewinnt?

Wer also wird aus diesem Schlamassel als Gewinner hervorgehen? Peter Bofinger liefert einmal mehr eine passende Analogie:

„Es ist so, als würden zwei Autos mit Schwung ineinander fahren. Der Vorteil Europas ist, dass sie das größere Gefährt haben und deshalb der Schaden für die Briten größer ist. Aber ein Schaden ist es für beide.“

Nun ist es richtig, wie Steinhardt anmerkt, dass das Handelsbilanzdefizit Großbritanniens mit der EU bedeutet, dass die EU durch Handelsbarrieren mehr verlieren als gewinnen wird. Doch erstens verschleiert der aggregierte Wert, dass sich der Leistungsbilanzüberschuss der EU auf 27 Länder verteilt. So gehen im direkten Vergleich, wie Holmes und seine Kollegen berechnet haben, 45 Prozent der britischen Exporte in die EU – während Großbritannien selbst für durchschnittlich „nur“ 6,7 der Exporte der einzelnen EU-Länder als Exportziel fungiert. Anders gesagt: Fast die Hälfte der gesamten britischen Ausfuhren werden von einem harten Brexit betroffen sein, bei den EU-Ländern im Schnitt nur ein Fünfzehntel. Bei einem der ganz gravierenden „potenziellen Verlierer“, nämlich Deutschland, ist die reale Unterbewertung immer noch so hoch, dass dessen Produkte im Vereinigten Königreich immer noch extrem wettbewerbsfähig (also billig) bleiben. Das kann der britischen Industrie weiterhin Probleme bereiten, sollte das Pfund Sterling nicht signifikant abwerten.

Zudem geht es bei der Brexit-Frage weniger um einen Geld-, sondern vor allem um einen politischen Preis, den die EU dem UK aufdrücken will. Man mag es wie Steinhardt zu Recht als „schäbig“ bezeichnen, eine physische Grenze auf der Insel zu errichten, doch die EU wird mit Sicherheit alles daransetzen, dass der Brexit kein Erfolg wird. Je härter dieser Brexit ausfällt, desto größer werden die Anstrengungen in diese Richtung wahrscheinlich werden.

Uns geht es hier nicht um eine Verteidigung der vier Freiheiten des Binnenmarkts. Noch teilen wir den Effizienz- und Kostenminimierungswahn in irgendeiner Weise. Auf MAKROSKOP wurde bereits darauf hingewiesen, dass die Theorie, die diesem Modell zugrunde liegt, völlig unzureichend, ja sogar behindernd für wirtschaftlichen Fortschritt ist.

Worin besteht die Gefahr eines harten Brexits?

Was Lexiteers, rechte Brexiteers und Remainer bei ihren Analysen gemein haben, ist die fehlende Gewissheit der Zukunft. Keine Seite kann von sich aus beanspruchen, die Entwicklungen direkt vorherzusagen. Wir wissen einfach nicht, wie sich die Zukunft entwickeln wird, welche exogenen Schocks noch auf uns warten, oder was für ein Abkommen die Briten letztendlich mit der EU treffen werden. Nichtsdestotrotz geht es darum, eine fundierte Analyse der Probleme im Land vorzunehmen und mögliche Entwicklungen zu Ende zu denken. Nur so können Chancen und Risiken bei gegebener Ungewissheit bestimmt werden.

Die wirtschaftspolitischen Vorteile, die Lexiteers in einem EU-Austritt sehen, liegen hauptsächlich darin, eine eigene Industriepolitik zu betreiben und unabhängig von der EU Freihandelsabkommen abschließen zu können. Dem haben wir entgegengesetzt, dass es

  • wahrscheinlich ist, dass die unabhängige Zentralbank und das traditionell konservative Finanz- und Wirtschaftsministerium solche Vorhaben massiv behindern werden;
  • die EU zur Durchsetzung ihres Wettbewerbsprinzips staatlich subventionierte Importe behindern wird – wobei „staatlich subventioniert“ natürlich ein relativer Begriff ist und somit weit ausgelegt werden kann;
  • im Land selbst eine breite konservative und libertäre Basis vorhanden ist, die als Opposition versuchen wird, Labour zu behindern wo es nur geht; und
  • die Auswirkungen neu verhandelter Freihandelsabkommen deutlich geringer ausfallen werden, als es Brexiteers zugeben mögen – ganz zu schweigen von der fragwürdigen Art und Weise, wie die Abkommen verhandelt werden und was sie für gewöhnlich beinhalten.

Die prima facie größeren Spielräume durch einen EU-Austritt sind daher faktisch sehr limitiert.

Zweitens haben wir gezeigt, dass es vor allem auf kurze bis mittlere Frist definitiv zu Beeinträchtigungen und Problemen bei der Produktion kommen wird. Weil die lange Frist nur eine Vielzahl aufeinanderfolgender kurzer Fristen ist, liegt hier die Gefahr einer effektiven Antwort auf die Probleme Großbritanniens.

Die Linke in Form der Labour Regierung hat derzeit zweifellos ein Momentum, wie sie es seit circa 20 Jahren nicht mehr hatte. Sollte Corbyn bei der nächsten Wahl mit einer Mehrheit zum Premierminister ernannt werden, könnte er innerhalb der EU und des Binnenmarkts sofort durch eine Vielzahl staatlicher Maßnahmen die gravierendsten Probleme des Landes angehen und so das Momentum aufrechterhalten. Durch die währungspolitische Souveränität Großbritanniens wäre das kein Problem (und es könnte zwischenzeitlich daran gearbeitet werden, jemanden wie Andy Haldane zum nächsten Chef der Bank of England zu machen).

Falls Corbyns Wahl jedoch mitten in die Phase der Umstrukturierung fallen sollte, würde die Labour-Regierung nicht nur viele neue Baustellen bearbeiten müssen, die die Neuverhandlungen sämtlicher Handelsbeziehungen und eine beträchtliche Umstrukturierung der Produktionsprozesse mit sich bringen. Sondern er stände auch einer EU gegenüber, die mit allen Mitteln versuchen würde, seine Politik zum Scheitern zu bringen.

Es ist auch nicht unwahrscheinlich, dass sich Unsicherheit und Pessimismus in der britischen Wirtschaft festsetzen. Zu diesem Zeitpunkt wird die zukünftige Beziehung zur EU in der Schwebe sein und die EU am längeren Hebel sitzen. Keynes und Minsky wussten, dass „der Markt“ oftmals nicht rational handelt und eine eigene Dynamik entwickeln kann. Besonders im gegenwärtigen politischen Klima könnte allein dies ein Faktor sein, der sich selbst verstärkend auswirkt.

Eine feindselige rechte Presse und der konservative Block würden ihr Übriges dazu beitragen. Ein unvorhergesehener Schock könnte weitere, vielleicht unlösbare Probleme mit sich bringen und die Labour Partei aus dem Amt jagen – vor allem da Regierungswechsel nach tumultartigen Ereignissen mit einem starken „Drall nach rechts“ eher die Norm als Ausnahme bilden. An Risikofaktoren für einen solchen Schock mangelt es derzeit nicht.

Linker versus rechter Brexit?

Sollte Labour angesichts dieser massiven zusätzlichen Herausforderungen eines harten Brexits scheitern – und wir haben gezeigt, dass die Spielräume außerhalb der EU weitaus geringer sind, als viele Lexiteers glauben mögen – wären dem Neoliberalismus Tor und Türe geöffnet. TINA[6] würde wohl stärker zurückkommen als je zuvor. Das Scheitern einer progressiven Politik wäre der Beweis, dass staatliche Eingriffe nicht funktionieren können – ähnlich wie der Neoliberalismus das „Scheitern“ des Keynesianismus mit dem Verweis auf die Stagflation „belegt“.

Nicht zu vergessen: Der Brexit wird gerade aufgrund der Möglichkeit der Schaffung eines laissez-faire Paradieses auf der rechten Seite mindestens mit einem ebenso starken Enthusiasmus begrüßt, wie ihn Lexiteers an den Tag legen. Die Umwelt- und Arbeitnehmerrechte wurden von neoliberalen Extremisten – man kann viele Konservative und Liberale in der UK, teils aus den USA von Organisationen mit engen Verbindungen zu den Koch Brüdern und Robert Mercer in Sachen Brexit unterstützt, nicht anders bezeichnen – bereits vor und insbesondere seit dem Referendum angegriffen.

Über die sozialen Grausamkeiten, die eine Regierung der Tories alleine oder in einer Koalition mit einem liberalen Partner außerhalb der EU anrichten könnte, ließe sich trefflich spekulieren. Innerhalb der EU bestünde zumindest die Absicherung gewisser Mindeststandards,[7] so unverständlich es auch erscheinen mag, dass diese tatsächlich als „Untergrenze“ für Umwelt- und Sozialstandards fungieren kann.

Sinnvoller und machbarer sind graduelle Veränderungen, bei denen Großbritannien am besten eine Mitsprache in der EU behalten sollte. Gäbe es eine progressive Mehrheit im britischen Parlament, könnte die Regierung zusammen mit anderen linken Parteien Europas eine starke Allianz gegen Deutschland und die Nordländer bilden, die derzeit die Bedingungen in der EU diktieren. Frankreich könnte sich bei einer klugen Analyse ebenso auf die progressive Seite schlagen, vor allem da Macron selbst zu Anfang noch zaghafte, vernünftige Ansätze präsentierte. Das hätte Vorteile für alle Seiten und würde insbesondere bei der Bekämpfung illegaler (beziehungsweise fragwürdiger) Finanzaktivitäten helfen. Großbritannien kommt hier eine Schlüsselrolle zu, die das Land selbst nach dem Brexit zweifellos beibehalten wird.

Dass das Beispiel Griechenland zeige, dass eine progressive Reform der EU unmöglich ist, halten wir für überzogen. Das Problem der Griechen war, dass sie es nicht geschafft haben, innerhalb der EU eine schlagkräftige Koalition gegen Deutschland zu bilden. So konnte Berlin sein Diktat in Brüssel gegen besseres Wissen des IWF und der technischen Mitarbeiter der EZB durchsetzen. Auch die Unterstützung europäischer Sozialdemokraten, die sich alle auf die Seite der Bundesregierung schlugen, blieb aus.


[3] Streng genommen handelt es sich bei Freihandelsabkommen nicht um “freien Handel”, wie weiter unten zu sehen sein wird. Ein passenderer Begriff wäre wohl etwas wie „Handelsneuregulierungsabkommen.“ Aus Gründen der Verständlichkeit und Bequemlichkeit bleiben wir bei der allgemein verbreiteten Terminologie.
[4] Cadestin, C., Gourdon, J. & Kowalski, P. 2016. Participation in Global Value Chains in Latin America: Implications for Trade and Trade Related Policy, OECD Trade Policy Papers No. 179, Paris.
[5] Das Schweizer Referendum im Jahr 2014 zur Einschränkung der Einwanderung aus der EU ist wohl eines der passendsten Beispiele für den Fall. Herausgekommen ist dabei – aufgrund der Drohung der EU, der Schweiz den Binnenmarktzugang abzuschneiden – nämlich nichts (hier).
[6] „There is no alternative“. Synonym für die Alternativlosigkeit neoliberaler Politik
[7] Freilich könnte dies auch im Rahmen eines harten Brexits gewährleistet werden, wenn May und Corbyn sich dazu durchringen sollten einen Deal zu vereinbaren, der die EU Richtlinien als Untergrenze festlegt.

Weitere Teile dieser Serie

Anmelden