EU-Agrarpolitik | 14.02.2019 (editiert am 21.02.2019)

Öde Landstriche und sterbende Höfe

60 Milliarden Euro pumpt die EU jährlich in die Gemeinsame Agrarpolitik. Doch die richtet mehr Schaden an als sie Nutzen stiftet. Vor allem Kleinbetriebe geraten unter die Räder. Und die Politik ist fest im Griff der mächtigen Bauernverbände.

In Frankreich begeht alle zwei Tage ein Bauer Selbstmord, sagt eine Untersuchung der dortigen Gesundheitsbehörde. Damit liegt die Selbstmordrate der Landwirte um 20 Prozent über jener der Gesamtbevölkerung. Betroffen sind meist Kleinbauern. Das Höfesterben greift um sich.

Auch in Deutschland. Von den 1,6 Millionen bäuerlichen Betrieben, die das Statistische Bundesamt in den 1960er Jahren hierzulande zählte, sind nur noch 270.000 übrig. Vor allem in den 2000er Jahren ist die Zahl der Pleiten rasant gestiegen. EU-weit musste allein zwischen 2003 und 2013 jeder dritte Hof seine Tore für immer schließen.[1] Zurück bleiben rostiges Gerät und verfallene Ställe. Öde Landstriche ersetzen die hochgeschätzten Kulturlandschaften.

Weitere Probleme sind unmittelbar mit der Landwirtschaft verbunden. Etwa der dramatische Rückgang an Biodiversität und Artenvielfalt, der Verlust an Bodenqualität durch Übernutzung und Schadstoffe oder die einhellig abgelehnte und doch massenhaft betriebene Massentierhaltung mit all ihren Grausamkeiten. Mit 13 Prozent aller Treibhausgas-Emissionen trägt die Landwirtschaft zudem wesentlich zur Erderwärmung bei.

Doch wie kann es sein, dass all diese Probleme offenbar allen öffentlichen Subventionen zum Trotz nicht kleiner werden, sondern immer weiter wachsen? Immerhin gibt die EU für nichts so viel Geld aus wie für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP). 60 Milliarden Euro fließen Jahr für Jahr auf die Äcker. Angesichts der gegenwärtig diskutierten GAP-Reform hat diese Frage eine zentrale Rolle eingenommen.

Das gilt umso mehr, da die Mittel gekürzt werden sollen. Noch sind die Verhandlungen um den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für die Zeit nach 2020 nicht abgeschlossen. Eine Verringerung der GAP-Mittel scheint jedoch unausweichlich. Es klafft eine Finanzierungslücke, verursacht durch den EU-Austritt des zweitgrößten Nettozahlers und „neue Aufgaben“ wie den Ausbau des Grenzschutzes, die kollektive Aufrüstung und die permanente Euro-Rettung.

„Mit weniger Mitteln mehr erreichen“ lautet also die Devise. Klingt wie eine neoliberale Standardformel zur Rechtfertigung von Kürzungsprogrammen. Doch angesichts der heutigen GAP-Struktur wäre den wegfallenden Mitteln kaum nachzutrauern, richtet sie doch mehr Schaden an als sie Nutzen stiftet.

EU-Agrarpolitik heute

So wird der mit rund 70 Prozent der Gesamtausgaben größte Batzen der GAP-Mittel über die so genannte erste Säule vergeben, also in Form von Direktzahlungen an die Agrarbetriebe. Die restlichen Mittel werden zur Förderung des ländlichen Raums über die zweite Säule vergeben. Doch nur in der zweiten Säule ist es prinzipiell möglich, politische Ziele zu definieren und die Mittel entsprechend zielgerichtet einzusetzen. Die Mittel aus der ersten Säule werden pauschal nach Betriebsgröße vergeben. Wer mehr Hektar bewirtschaftet, erhält mehr Geld.

Politische Ziele lassen sich angesichts des Problembergs leicht definieren. Die EU-Kommission hat das bereits getan. Neun Ziele sollen demnach mit der Agrarförderung verfolgt werden. Der Katalog liest sich gut. So sollen die Mittel etwa dazu beitragen, die Einkommenssituation der Bauern zu verbessern, den Generationenwechsel auf den Höfen zu erleichtern, einen Beitrag gegen den Klimawandel zu leisten, die Rolle der Erzeuger in der Nahrungsmittelkette zu stärken sowie Artenvielfalt und Biodiversität zu erhalten.

Doch wie sollen politische Ziele verfolgt werden, wenn der Großteil der Subventionen ohne jegliche Lenkungswirkung einfach nach Betriebsgröße vergeben wird? Im Ergebnis erhalten etwa in Deutschland die größten 20 Prozent der Betriebe 69 Prozent der Fördermittel. In Ländern wie Portugal, der Slowakei oder Tschechien sind es sogar rund 90 Prozent. Die Kleinen geraten unter die Räder, denn die Benachteiligung bei der Mittelvergabe stellt einen echten Wettbewerbsnachteil dar. So verhindert die GAP nicht nur nicht das Höfesterben. Sie trägt aktiv dazu bei. 96 Prozent der Höfe, die in den letzten Jahren schließen mussten, sind kleinbäuerliche Betriebe, die eine Fläche von weniger als zehn Hektar bewirtschaften.

Hinzu kommt, dass es tendenziell die Großen sind, die auf lokale Vertriebsstrukturen pfeifen, voll auf den Weltmarkt orientieren und sich damit auf einen gnadenlosen internationalen Preiswettbewerb einlassen. Für artgerechte Tierhaltung, einen schonenden Umgang mit den Böden oder den Verzicht auf umweltschädliche Pestizide bleibt da wenig Platz. So wirkt die heutige EU-Agrarpolitik fast allen EU-Agrarzielen entgegen.

Zerren um die GAP-Reform

Vor diesem Hintergrund ist es zu begrüßen, dass derzeit über eine Reform der GAP diskutiert wird. Die Kommission hat mit drei Verordnungsentwürfen einen durchwachsenen Aufschlag gemacht. Einerseits sollen die geplanten Kürzungen vor allem der zweiten Säule zugemutet werden, deren ohnehin bescheidene Ausstattung um satte 25 bis 28 Prozent sinken soll, während die erste Säule nur mit einem Rückgang von sieben bis elf Prozent belastet würde.

Andererseits sieht der Vorschlag im Bereich der ersten Säule einige durchaus begrüßenswerte Veränderungen vor, wie etwa die Verringerung der Förderung pro Hektar ab 60.000 Euro (Degression) und eine Kappung der Fördersumme pro Betrieb bei 100.000 Euro. Zudem würde auch in der ersten Säule eine gewisse Steuerbarkeit eingeführt werden, indem die Mitgliedsstaaten mehr Freiräume erhalten, einen Teil der Mittel gezielt für Klima- und Umweltprogramme umzuwidmen.

Seit die Vorschläge Mitte 2018 präsentiert wurden, läuft eine besorgniserregende Debatte. Es steht zu befürchten, dass am Ende alles Schlechte erhalten bleibt, während die fortschrittlichen Ansätze von mächtigen Mitgliedsstaaten wie Deutschland und Frankreich torpediert werden. So wandte sich etwa Agrarministerin Julia Klöckner sehr frühzeitig in einem gemeinsamen Schreiben mit ihrem französischen Amtskollegen, Stéphane Travert, gegen Kappung und Degression. Mit dem Koalitionspartner SPD stimmte sie dieses Vorgehen ebenso wenig ab, wie einige Monate zuvor ihr Vorgänger Christian Schmidt die entscheidende deutsche Zustimmung zur Verlängerung der Zulassung des umstrittenen Pestizids Glyphosat.

Mit Hinweis darauf, dass gerade die Weichen für die Zukunft der EU-Agrarpolitik gestellt werden, keilte jüngst die SPD-Umweltministerin Svenja Schulze zurück: „Ich habe meine Kollegin Julia Klöckner mehrfach gebeten, hier klar Flagge zu zeigen. Aber das scheitert schon daran, dass sich ihr Haus nicht über die Umweltaspekte der zukünftigen GAP im Klaren ist“, sagte sie im Rahmen eines eigenen Agrarkongresses, an dem das eigentlich zuständige Klöckner-Ministerium gar nicht erst beteiligt wurde.

Gut gebrüllt, Löwe! Doch der Einfluss der SPD auf Klöckners Agrarpolitik dürfte real weitaus geringer ausfallen als jener der mächtigen Lobbyisten vom Deutschen Bauernverband (DBV), die das Agrarministerium seit Jahrzehnten fest im Griff haben und massiv für das System der Direktzahlungen lobbyieren. Der Spiegel lieferte im Januar die Analyse eines „krakenhaft“ verzweigten Netzwerks, „dessen Tentakeln bis in die wichtigen Ebenen und Machtzentren reichen, in Politik, Wirtschaft, Forschung und Gesellschaft.“ Bundestagsausschüsse, Ministerien oder Landwirtschaftskammern sind flächendeckend mit DBV-Vertretern durchsetzt. In Kooperation mit Konzernen wie BASF und dem Glyphosat-Produzenten Bayer stemmt sich der Verband seit jeher erfolgreich gegen die Agrarwende.[2] „Ich mache alles, was der Deutsche Bauernverband will“, soll die frühere Agrarministerin Ilse Aigner im vertrauten Kreis einmal gesagt haben. Die Bauernlobby ist eine der mächtigsten überhaupt in der Bundesrepublik.

Doch selbst im sehr unwahrscheinlichen Fall, dass all die Lobbybemühungen und Klöckners Blockadepolitik scheiterten, würde die von der Kommission vermeintlich gewünschte stärkere Zielorientierung der Mittelvergabe kaum greifen. Der Europäische Rechnungshof, der in der EU die Interessen der Steuerzahler vertritt, stellt den Gesetzesentwürfen ein vernichtendes Zeugnis aus. Ein Großteil der Mittel würde weiterhin als Direktzahlungen pauschal nach Betriebsgröße ausgezahlt werden. Vorgesehene Instrumente, die eine politische Steuerung ermöglichen, seien nicht konkret genug gefasst, es mangele an Kontrollmöglichkeiten bezüglich der tatsächlichen Umsetzung der Förderauflagen, nationale Behörden würden überfordert werden.

Punkte für gesellschaftliche Leistungen

Dabei könnte alles so einfach sein. Hörte man in der EU nicht auf die finanzstarken Lobbyverbände, sondern auf jene, die tatsächlich bestrebt sind, nachhaltig zu produzieren, die Artenvielfalt zu schützen, Höfe zu erhalten und das Tierwohl zu berücksichtigen – wie die Kleinbauern und ihre Organisationen wie die Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft (AbL). Die hat einen Reformvorschlag eingebracht, der auf unkomplizierte Weise tatsächlich die von der Kommission definierten Ziele ins Visier nimmt. Das Prinzip ist einfach: Nicht mehr (nur) die Betriebsgröße soll für die Förderhöhe entscheidend sein, sondern der gesellschaftliche Nutzen eines Betriebes.

Definieren soll den ein eigens entwickeltes Punktesystem, das jeder Landwirt bereits heute mit einem Online-Rechner testen kann. Punkte gibt es für Beiträge, die Landwirte gemäß eines Kriterienkataloges zum Erreichen gesellschaftlicher Ziele leisten, etwa für Platz im Stall, gentechnikfreies Tierfutter, die Vielfalt der Flächenstruktur, den Anteil des Grünlandes oder Leguminosenanbau. Für jeden Hof lässt sich eine exakte Punktezahl ermitteln. Danach soll dann ein Teil der GAP-Fördermittel gewichtet werden. So würden Anreize geschaffen, im Einklang mit den gesellschaftlichen Interessen zu wirtschaften. Die Kriterien entsprechen weitgehend den definierten GAP-Zielen der EU.

Ob sich diese Ideen gegen die Lobby der großen Konzerne durchsetzen können, ist aber mehr als ungewiss. So steht zu befürchten, dass auf Europas Äckern weiterhin Milliarden an Fördergeldern vergeudet werden – wenn auch durch Kürzungen nicht mehr so viele wie zuvor.


[1] Diese und andere interessante Zahlen finden sich im Agrar-Atlas 2019, den die Böll-Stiftung und der BUND herausgegeben haben, online: https://www.boell.de/de/agraratlas.
[2] Die historisch gewachsene Machstellung des DBV wurde jüngst in der ARD-Dokumentation „Die Macht der Bauernlobby“ anschaulich dargestellt, online unter: http://mediathek.daserste.de/Reportage-Dokumentation/Geschichte-im-Ersten-Akte-D-1-Die-M/Video?bcastId=799280&documentId=59376484.

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